美國與日本吹哨者制度與我國現況比較

本節將就美國及日本有關吹哨者法制，進行檢討。美國法可謂居 於先驅的地位，其不僅影響美、日相關法律的制定，且對於大英國協 成員國家類似法律的立法，亦發生相當大的影響。有鑑於此，本節首 先介紹美國法規範。其次，將介紹日本 2004 年 5 月所成立的「公益 通報人保護法」，在迭經政府、民間企業屢傳的弊案與醜聞，使日本 政府與企業形象大受損傷，甚至成為日本經濟長期低迷不振的間接因 素之認識下，日本政府終於在 2004 年中，制定上開法律，保護為公 共利益而舉發、通報組織內部不法行為之人，藉以對外昭示其改革之 決心。以下，分別就上述國家法制，進行敘述。

第一項 美國—沙賓法案（SOA）

第一款 立法背景

1929 年美國股市大崩盤，導致 1933 及 1934 年國會採行 Louis Brandies 之建議「陽光是最好的消毒劑；路燈是最有效率的警察」，

通過了以公開揭露體系為架構之 1933 年證券法及 1934 年證交法，成 為往後規範美國證券市場之首要法規，也成為其他國家仿效之對象。

相隔 70 年後，安隆案爆發，導致美國眾議院議員 Michael G. Oxley 及參議院議員 Paul S. Sarbanes 提出 The Sarbanes-Oxley Act⁵⁰(以 下簡稱「沙賓法案」)，兩院並於 2002 年 7 月 26 日通過堪稱證交法 制定後最重要之企業改革法案。在安隆案調查過程中，其他會計醜聞        

49 John Rawls 的正義理論提出了兩項正義原則與適用上先後次序規則：

1.每個人都有平等的權利，享有一完備體系下的各項平等自由權（簡稱平等權原則）。

2.社會及經濟的不平等必須滿足以下兩項條件：

（1）各項職位及地位必須在公平的機會平等下，對所有人開放（簡稱公平機會平等原則）。

（2）使社會中處於最劣勢的成員獲得最大利益（簡稱差異原則）。

首先，上述 1.2.兩項原則在適用的先後次序上，是第 1.項原則優先於第 2.項原則。亦 即不得以改善社會及經濟的不平等為由，而侵害各項平等的最基本自由權。

其次，第 2.項的（1）又優於（2），亦即不得為使處境最劣勢的成員，獲致最大利益，

而限制了某些人或團體公平參與職位與地位的競爭。

50 See Sarbanes-Oxley Act of 2002 ， available at

http://fl1.findlaw.com/news.findlaw.com/hdocs/docs/gwbush/sarbanesoxley072302.pdf（visited on Dec 16 ， 2002），（最後瀏覽日：04/30/2014）。

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案，如世界通訊及默克藥廠等亦相繼爆發，這些案件都暴露出美國自 證交法制定以來，整個公司治理架構之缺失，須制定企業改革法予以 改善。

於該法案中亦加入了對舉發者（吹哨者）的保護，吹哨者保護制 度也因此正式鳴槍起跑，開始有了統一的規範，世界各國在這之後也 相繼制定相關法律以為因應，但這並不意味著在美國沙賓法案制定之 前，無類似的法律規範，只是散見於各個不同領域法律之中，無統一 規範可循，且對於舉發者（吹哨者）的保護亦未受到重視，保護的方 式也不盡完善，使得吹哨者制度有如空中樓閣，許多員工即使知悉公 司內部弊端，卻往往因害怕遭受公司報復而選擇漠視與悶不吭聲，深 怕惹禍上身，故對舉發不法之事有所怯步。細數有多少人願意如 Sherron Watkins⁵¹（恩隆弊案揭發者）及 Cynthia Cooper⁵²（世界通 訊弊案揭發者），冒著失業與經濟上之風險，勇敢舉發該公司高階管 理階層的會計詐欺行為，最後他們的行為也喚醒各界對揭發弊端之重 視，促動沙賓法案加入舉發者（吹哨者）保護制度條款，希冀能藉由 舉發者（吹哨者）保護制度之建立，鼓吹公司員工勇於揭發公司弊案，

達到預防與制止公司不法行為之功能。

特別注意的是，「沙賓法案」並非對所有違反公益之違法事實，

所為的吹哨行為皆可受到保護，其適用對象僅限於上市公司，所保護 的吹哨內容也僅限於違反證管會（Securities and Exchange

Commission， SEC）之相關規範，如郵件詐欺、電信詐欺、銀行詐欺 或任何與股東詐欺相關之行為等等，針對的是與企業舞弊有關之經濟 犯罪，所保護的範圍也僅著眼於有限的吹哨勞工及有限的吹哨內容。

第二款 沙賓法案中有關保護吹哨者規範內容

舉發者（吹哨者）保護條款（Protection for Whistleblowers）

51 Sherron Watkins 為具會計師資格之會計專業人員，在恩隆財務長 Andrew Fastow 麾下工作，在 一次清查資產過程中，發現許多詭異的資產以及許多曖昧不清的帳外交易，而這些帳外交易 的實質內涵卻是以哄抬恩隆的股價，作為交易的對價。當Watkins 向主管提出這些疑慮時，

似乎沒有人關心或者能解釋這些契約架構。而Watkins 卻甘願冒著被開除之風險，仍停身而 出指正公司之不法行徑，然而依當時德州法律，卻是允許公司解僱員工而無庸負責或承擔任 何法律效果，使得Watkins 喪失因告發公司不法行為而遭解僱之任何救濟的可能。

52 Cynthia Cooper 是世界通訊的總稽核（head of internal Auditing），她在一份關於世界通訊的會 計報告中發現世界通訊使用某些準備金（reserve）虛增盈餘。當 Cooper 向公司提出疑慮時，

得到回應均認為並無任何會計處理上的問題。但在Cooper 不放棄查明事實的決心下，確實發 現世界通訊不法行為，並勇於舉發。事後雖然Cooper 仍在世界通訊保持她的位置，但嗣後卻 對其個人生活造成很大的精神壓力，主要係因Cooper 的告發導致公司大規模的裁員和隨後的 破產。然相對於Sherron Watkins 在德州舉發不受保護，密西西比州的法律卻可以保護 Cooper，

密西西比州最高法院曾在類似的案中，創造了對僱用任意性原則的公共政策（public policy）

例外，給予舉發者保護。

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規範，公開發行公司之員工向公司內部或政府機關報告詐欺，將會受 到成文的法律保護而免於遭受報復及傷害。

第一目 沙賓法案第 301 條

沙賓法案第 301 條第 4 項⁵³要求公開發行公司的審計委員會應建 立下列制度：(1)公司得收到有關會計、內部會計控制或審計等內部 通報事項，維持有關於此之受理、保持及處理申訴的程序；(2)處理 員工以機密、匿名表達關於可能有問題的會計或審計事項的程序。由 於依照 SOA 規定，擔任公司發行公司審計委員會之董事，都必須是獨 立董事，因此希望藉由此等獨立董事其職權的行使，務必以公正、獨 立、客觀、超然的立場，建立起相關內部通報管道，並合理、秘密處 理所通報事項⁵⁴。

第二目 沙賓法案第 806 條 一、受保護的範圍

沙賓法案第 806 條規定，公司之吹哨勞工受到本條保護。勞工 之定義，除受僱於公開發行公司者外，亦包含受僱於其承包商

（contractor） 、轉包商（subcontractor） 或代理商（agent）， 而對於提供公司內部資料、出席作證或以其他任何方式協助調查公司 詐欺案件之員工，在任何情況下，不能因為員工從事該等受保護的舉 發行為，而解僱、降級、停職、威脅、恐嚇、騷擾或歧視該員工⁵⁵。

二、受保護的內容

53 See SOA §301.「(4) COMPLAINTS.—Each audit committee shall establish procedures for—“(A) the receipt， retention， and treatment of complaints received by the issuer regarding accounting，

internal accounting controls， or auditing matters; and”(B) the confidential， anonymous submission by employees of the issuer of concerns regarding questionable accounting or auditing matters.”」

54 黃銘傑、王能君、莊永丞、李立如（2005），《組織內部不法資訊揭露法制之研究》，行政院研 究發展考核委員會委託，頁34。

55 See SOA §806.「§1514A (a) :―Whistleblower Protection For Employees of Publicly Traded Companies. No company with a class of securities registered under section 12 of the Securities Exchange Act of 1934， or that is required to file reports under section 15(d) of the Securities Exchange Act of 1934， or any officer， employee， contractor， subcontractor or agent of such company， may discharge， demote， suspend， threaten， harass， or in any other manner discriminate against an employee in the terms and conditions of employment because of any lawful act done by the employee…‖」

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本條亦規定，員工如舉發下述對象事實始受本法之保護⁵⁶： （一）郵件詐欺、電信詐欺、銀行詐欺與證劵詐欺。

（二）所有證管會（SEC）之規則與規章。

（三）任何與股東詐欺相關之聯邦法律。

故員工舉發違反道德者不在本法保障範圍內⁵⁷。郵件詐欺與電信 詐欺是指，是利用郵件和電信之手段進行詐欺之行為，在現代社會廣 泛使用郵件與電信之方法進行溝通之情況下，幾乎所有的詐欺行為都 能被含括其中。納入證管會之規章，代表對象事實亦考量到資本市場 參與者之營業與行為，藉此保障投資人之利益⁵⁸。

三、受保護的舉發行為⁵⁹

（一）員工合理相信違反有關對股東詐欺的聯邦法律，可向下述 受理單位提供資訊、證據或協助受理單位進行調查。其受理單位為：

（1）聯邦管理或執法機構；（2）國會議員或國會的任何委員會；（3）

對於員工具有監督權的人。

（二）員工起訴、促成起訴、作證、或參與已起訴的程序或即將 起訴的程序，關於違反任何證管會（SEC）之命令或規則或違反任何 關於股東詐欺的聯邦法。

由上述可知，本法保護舉發者向公司內部管理者或公司內其他人 報告，若員工僅係和同事或下屬於內部討論，則不受到保護。另外，

為在鼓勵舉發與預防不實、錯誤報告而重傷公司信譽之間，取得平衡，

避免負面印象影響公司信譽，舉發者若是向媒體報告，則不在本法的 保護之範圍內。

四、舉發者之救濟

如果公司違反本條，舉發者可循救濟途徑獲得所有必要的救濟 (All relief Necessary to Make The Employee Whole)。救濟要件 包含員工因此而被解僱（discharge）、降級（demote）、停職（suspend）、        

56 See SOA §806.「§1514(a)(1):‖ …when the information or assistance is provided to or the investigation is conducted by—(A)a Federal regulatory of law enforcement agency; (B)any member of Congress or any committee of Congress; or (C)a person with supervisory authority over the employee (or such other person working for the employer who has the authority to investigate，

discover， or terminate misconduct)...‖」

57 See Laurence S. Moy， Linda A. Neilan， “Whistleblower Claims under the Sarbanes-Oxley Act of 2002”， 1556 PLI/Corp 451， 2006， at 459.

58 See Robert G. Vaughn， “America’s First Comprehensive Statute Protecting Corporate Whistleblowers”， 57 Admin. L. Rve. 1 ， 2005， at 33.

59 黃銘傑、王能君、莊永丞、李立如，同前註 55，頁 32。 

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恐嚇（threaten）、騷擾（harass）及其他一切歧視行為等不利處分，

對於雇主的資格範圍也放寬，包含雇主或其勞工、高級職員、承包商 (contractor)、轉包商(subcontractor)或代理商(agent)等等⁶⁰。 救濟程序，舉發者在雇主不當行為發生後的 90 天內可向美國勞 工部所屬職業安全與衛生管理所（Occupational Safety and Health

對於雇主的資格範圍也放寬，包含雇主或其勞工、高級職員、承包商 (contractor)、轉包商(subcontractor)或代理商(agent)等等⁶⁰。 救濟程序，舉發者在雇主不當行為發生後的 90 天內可向美國勞 工部所屬職業安全與衛生管理所（Occupational Safety and Health