第二章 吹哨者制度源起與立法例
第二節 弊端揭發之倫理衝突
第四項 小結
無論是基於自身利益之關心，或是以他人權利為出發，僅要是對 這個國家社會有益的，是不是都應該值得鼓勵，營造在一個正面能量 之下的和諧社會，將社會的價值觀，導向為弊端揭發行為是良善的，
揭發者亦能代表正義的一方，將使得我們的生活都更美好。從上開胖 達人香精麵包事件、國家太空中心蕭副主任揭弊案、吳麗慧老師的國 中「能力分班弊端」及李子春檢察官的「檢察一體」弊案等等，在在 的說明，揭弊者存在之必要，其中又以內部告發最具成效，畢竟弊案 的開端往往只有組織內部人員最為清楚，而揭弊者就會負起，扮演預 防矯正組織不法情事的關鍵角色。
我們期待揭弊者為我們的生活帶來更多的便利，那是否我們也應 該給予吹哨者更多的空間與包容，這都是我們未來立法上應該特別注 意的方向。
第二節 弊端揭發之倫理衝突
第一項 內部揭發的倫理意義
24 黃宏森（2007），《弊端揭發行為的因素與影響：以能力分班、檢察一體、生技園區開發案為例》，
中正大學政治學系博士論文。
25 關中，同前註 9，頁 10。
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不忠誠
員工經常會面臨對自己與對公司責任的衝突。除此以外，身為社 會人之一，員工也有對社會大眾的責任。當公司追求利益的作法，有 可能傷害社會大眾時，員工責任的孰重孰輕是一種倫理困境。員工經 常會面對自我、公司與社會大眾責任衝突（conflict of
responsibilities）與應否吹哨子的倫理困境。
學者Hirschmany在1970年曾提出EVL模式，目的係在解決價值衝 突（value conflict）及倫理的問題（ethics problems），該模式 清楚的描繪出組織成員在面臨價值衝突時所可採取的選擇，讓弊端揭 發者在面臨價值衝突與倫理困境時，提供一參考指引的作用。當組織 成員面臨「離開」、「發聲」及「忠誠」三者間價值及倫理衝突局面 時，可採取以下的選擇：（1）暗中破壞行動；（2）洩漏秘密；（3）
向內部提出抗議；（4）向內部提出最後通牒；（5）向外揭發直到沉 默；（6）辭職離開；或（7）辭職並揭發26。
【圖五】組織成員面臨價值衝突的選擇
資料來源：Hirschman（1970）；Weimer ＆ Vining（2005：46）
公益揭發在公部門本是公務員應盡的義務與責任，而在私部門員 工若要揭發組織內部不法，只能憑著內心的道德良知，然而，私部門 員工對組織之忠誠度本就較公部門之公務員低，因其發現與個人生涯 規劃不符合之情形時，只要選擇離開即可，反觀公務員為求穩定，避 免生活受到干擾，多半都不願多惹是非，兩相比較，在公部門揭發弊
26 黃宏森，同前註 11，頁 49-50。
抗議
發聲 離開
洩漏
破壞
辭職
辭職並 揭發 揭發直 到沉默
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端的成本比私部門高出許多，而願意為公益挺身而出的公務員不僅是 寥寥可數，更是難能可貴。
但無論在公部門或私部門，在弊端揭發時，都同樣要面臨倫理困 境與抉擇，但若能將「弊端揭發」導以「職責」的角度觀之，或許就 能解決這個倫理困境，換言之，讓「弊端掲發」的理念內化為「公民」
應盡的職責，讓它具有社會認同的正當性價值。
這樣的理念，在外國即有針對公務員部分作有相關的規範，如美 國，法律認定弊端揭發是一種倫理的職責，透過法律的規範鼓勵揭弊 行為。如1978 年的政府倫理法(the Ethics in Government Act of 1978)及1990 年的12731 號行政命令就要求所有聯邦機構必須對公 務人員進行倫理的教育與訓練，在年度的訓練課程中，必須告知員工 對於服務機關浪費、欺騙及濫權行為的揭發管道。此外，1980 年通 過的政府服務倫理典則(Code of Ethics for Government Service) 明文規定：「政府公務人員對於最高道德原則的忠誠優先於對個人、
政黨及服務部門的忠誠」。這種最高道德原則的概念，簡單來說，可 以化約為「公共利益」的追求27。
除了法律的規範、訂定文官倫理守則之外，學理上也可以找到支 持文官揭弊的理論。1980 年代，黑堡(Blacksburg)觀點28的學者宣示 四大宣言：（1）公共行政人應成為有「自我意識」的「公共利益」29 受託者（The Self-Conscious Turstees of The Public Interest）；
（2）行政組織基本上是具有特定能力提供特定社會功能，以達成公 共利益的寶庫；（3）公共行政人應可成為憲政秩序下的正當參與者；
（4）公共行政的權威實繫於行政過程中能夠涵蓋不同的利益，藉以 促進公共利益的實現。行政人員握有行政權利，若能善加運用這個權 利，做人民的表率，人民必當對其尊敬並效法之，就如學者
Frederickson 所言，行政人員應自發性發展為德性的公民，也讓民
27 關中，同前註 9，頁 11。
28 稱黑堡觀點是因為這個學派的形成地點。1982 年維吉尼亞多元理工學院暨州立大學公共行政 與政策中心教授Gary L. Wamsley 邀請若干學者，在維吉尼亞州的 Charlottesvil1e 市利用下榻 飯店鄰近「聯邦主管學院」（Federal ExecutiveInstitute）內的會議室，以 Charles Goodsell 的專 書《為官僚辯護》（The Case forBureaucracy）為基礎，腦力激盪出對於公共行政的看法，由於 維吉尼亞理工學院暨州立大學之校址所在地為黑堡(Blacksburg)，故這個學派通稱為黑堡觀點 學派。這一派的學者，包括Gary Wamsley、Charles T. Goodsell、James Wolf 及 John Rohr 等人。
29 學者 Frederickson 提出公共利益組成要素包括：
1.憲政體制-行政人員主要的道德義務，即在成為立國精神的捍衛者和保證者。
2.德性的公民-文官的責任在培養德性公民的發展，相對的，民眾具備了公民意識，也會尊重和 推崇具關懷與敬業的公共服務，而形成文官責任與公民意識的良性互動。
3.對集體與非集體公眾的回應-在憲法之前，所有公民均應同享有法律平等的保障，對於非集體 的社會大眾，更應該付出更多的關懷。
4.慈悲與大愛-公共行政者要對公民、鄰居、社區與國家具備愛心，如此才能建立民主的公共行 政。
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眾學習具備公民意識，共同尊重和推崇具關懷與敬業的公共服務，而 形成文官責任與公民意識的良性互動。對於黑堡學者而言，公共利益 則是一個有生命力的規範概念，也是一個有影響力的政治符號30，對 於文官而言，它應是決策時的最高理念。黑堡學者同時認為，文官應 了解，全體人民才擁有最後的主權，全體人民的福祉（公共利益）才 是是非對錯的最高裁決標準，常任文官應扮演執行與捍衛憲法的角色、
扮演人民受託者的角色、扮演賢明少數的角色、扮演平衡輪的角色及 扮演分析者與教育者的角色31。這幾種角色，正好可以做為弊端揭發 者的指引，文官要能做到眾人皆醉我獨醒，不可人云亦云，要能做到
「自反而縮，雖千萬人吾往也」。在這個立場上，正是告訴全體文官，
為了公共利益的追求，必須要挺身而出，擁有道德的良知與對抗組織 的勇氣。
除了黑堡觀點的支持之外，新公共行政的學者之一哈蒙(Michael M. Harmon)曾就公務人員的責任衝突進行分析，亦可作為文官面臨價 值衝突時的指引。他認為文官的責任有三種32，第一種是政治責任，
其責任在於忠實地執行政策，並以中立、客觀、效率及科學的方法為 之。第二種是專業責任，即黑堡宣言學者的主張，認為在憲法及法律 的合理限制下，行政人員行使裁量權，應秉持其專業良知與倫理道德，
善用行政職權，維護並創造公共利益，有效實現公共目的。第三種則 是個人責任，個人責任並不講究外在的標準和原則，而是重視行為內 在的看法，強調負責的行動是行為者個人意志的展現與實踐，哈蒙將 此種負責任的表現稱為「受煎熬的靈魂」（Tortured Soul），實是 對個人責任作最佳的詮釋，而「弊端揭發」則為最具體的實踐。哈蒙 認為這三種責任雖然彼此有衝突之處，但三種責任之間有所謂抗衡性 的價值，每種行動就某個意義觀點而言，也許是對的，但就另一觀點 而言，卻可能是不對的或不負責任的。行政人員亦可能面對窘境，但 他認為本於良知出發的「個人責任」，在規範上居於優先的地位，且 可避免人處於組織之中，可能因對於權威的恐懼而產生畏縮、失去人 應有的本性或尊嚴。衛達夫斯基(AaronWildvasky)也指出，行政人員 基於其角色，應該要勇敢地「向權力說真理」(Speak Truth to Power)33
30 余致力（2000），〈論公共行政在民主治理過程中的正當角色：黑堡宣言的內涵、定位與啟示〉，
《公共行政學報》，第 4 期，頁 8-10。
31 同前註，頁 12-13。
32 Harmon 對於文官所承擔的責任，在不同的著作中用語不同，1986 年在「公共行政的組織理 論」區分成政治責任(political responsibility) 、專業責任(professionalresponsibility)與個人責任 (personal responsibility)(1986：399-400 )。1995 年出版的「責任即是弔詭」一書之後，則將三種 責任類型的名稱修正為「義務(obligation)、機構(agency)責任及個人責任」，但基本觀點並未改 變。
33 Aaron Wildvasky， Speak Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis.(Boston: Little Brown， 1979)。
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，寧可成為機關組織的弊端揭發人，也要向大眾負責。
從黑堡觀點及哈蒙的責任觀點來看，可以適度解決文官所面臨的 難題，使弊端揭發不再是一種倫理的困境，而成為一種倫理上的職責。
文官只要不斷在行動中反省何謂公共利益，反省行動是否符合法令規 範、專業標準、道德原則，便可澄清價值的難題，解決倫理的困境。
在私部門中亦可借用相同的理論，以「公共利益」為出發，解決上開 之倫理困境。
第二項 公益揭發與忠誠義務
【圖六】倫理困境
資料來源：本文自行編製
員工可不可以對公眾「揭弊」，對外公開公司與老闆不是？這種 揭弊行為，究竟是牴觸了員工「忠誠義務」，還是值得鼓勵的「吹哨 者行為」？
「忠誠義務」概念，以現代契約法制角度觀之，係指因契約內容 規定，而居特定地位之人，因其與他人所締結契約之特殊性質，而對 該他人負有一不作為義務之謂34。換言之，員工一旦與公司締結契約，
「忠誠義務」概念，以現代契約法制角度觀之，係指因契約內容 規定，而居特定地位之人，因其與他人所締結契約之特殊性質，而對 該他人負有一不作為義務之謂34。換言之，員工一旦與公司締結契約，