建議

第二節 建議

基於勞工吹哨行為有揭發不法、促進社會公益、達成公司治理等 重要性，本文提出下列建議：

在提出相關建議之前，必須先予澄清，雖然有部分人士對於若因 類此法律制度之建立而必須設立新機構，造成政府機關的疊床架屋，

或者是因此法律制定引發制度性地鼓勵全民打小報告，使得公、私部 門之主管階級，因為懼怕動輒得咎、莫名其妙即會遭到檢舉，從而不 敢發揮其鐵腕的領導能力。對此疑慮，本文雖無法完全否定其可能性，

惟從其他國家關於吹哨者保護相關法制之施行經驗，迄今為止尚未出 現類似的狀況。當然，如果法制設計不當，容許任何人都可以因莫須 有的情事，立即對外或向大眾媒體進行舉發，則該等人士所憂慮的可 能發生全民打小報告運動之情事，或許會發生。然而，任令如此不當 情事發生，絕非本文所企求之結果，亦非其他國家法制規範之目的及 理念。一部良好、可以促進社會發展的吹哨者法制，乃是對於通報事 項、受理機關（不少國家法制要求應先詢內部通報機制）、具體的處 理流程等整體事項予以規範，抑制不當通報行為的發生，令內部人員 無法以通報作為要脅管理人員之手段。上開之憂慮，並非吹哨者法制 所內涵之本質，乃係制度設計不當時可能發生之惡果，未來相關制度 之建構，自應正視此一問題，而戮力予以迴避。而本文之建議系採取 正面論述之方式，以提供立法者在制定法律時，一個可行的方向作為 參考，當然亦有可能有反面意見，只是不在本文討論之範疇內。

一、以憲法保護之言論自由為上限

大法官釋字第 445 號所云，言論自由乃實施民主政治最重要的基 本人權；釋字第 509 號亦云，國家對於言論自由的維護應給予最大限 度之維護。由此可看出大法對言論自由保障之努力²³⁶。憲法第 11 條 規定，人民之言論自由應予保障，鑒於言論自由具有實現自我、溝通 意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理之政 治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，

236 廖元豪（2010），〈邊緣異議者的武器-匿名發表言論之言論自由〉，《釋讀文摘》，第 9 期，頁 116。

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國家應給予最大限度之保障²³⁷。因此，當吹哨行為之吹哨內容並非惡 意中傷或蓄意捏造，在「實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民 知的權利，形成公意」之條件下，本應受憲法言論自由之保障，否則 一旦在發表意見後，面臨的法律追訴，恐怕才是吹哨者最大的隱憂，

也是承重的負擔，若能以法律的位階再加以明文規範，應更能令吹哨 者吹的安心，至少給予一定的範圍，而非由法官予以事後心證，以至 造成無一共同標準之情形。大法官釋字 623 號、634 號解釋言之：憲 法第 11 條保障人民之言論自由，…提供之訊息，內容為真實，無誤 導性，以合法為目的…，應受憲法言論自由之保障。惟國家為重要公 益目的所必要，仍得於符合憲法第 23 條規定之限度內，以法律或法 律明確授權之命令，採取與目的達成有實質關聯之手段予以限制。因 此，在公益目的必要條件之下，僅要符合比例原則，就可以法律或法 律明確授權之命令加以限制即可，以避免過於寬鬆之認定。

二、以「公益性」作為考量

大法官釋字 689 號解釋之協同意見書，曾就新聞採訪內容是否具 有「公益性」，做了如下之判準：「如採訪之新聞屬公眾合理或正當關 切者或具新聞價值者，即具有公益性。惟公眾有興趣之事物，並非即 屬公眾合理或正當關切之事物，亦不因此即屬具公益性」²³⁸。換言之，

我們是否也可這麼認為：「如揭弊內容屬公眾合理或正當關切者或具 社會價值者，即具有公益性。惟公眾有興趣之事物，並非即屬公眾合 理或正當關切之事物，亦不因此即屬具公益性」。因此，當吹哨者舉 發之內容「屬公眾合理或正當關切之事物」而非「公眾有興趣之事物」

時，就應具備了「公益性」之價值，在具備「公益性」之前提要件下，

對於所涉及的私益範圍是否就應加以捨棄，否則往往在判斷時加入過 多私益之考量，對整體社會之進步反是一大阻礙。

在許多吹哨的過程，不可否認吹哨者常常是基於個人私益之目的

，而以揭弊作為報復之手段，縱然其目的不全、手段合法，且對私利 之要求並非法律所應涉入保護之標的，就算如此，但其背後所揭露之 公益性質，若超過個人私益時，法律就應朝鼓勵性質加以保護，而非 僅著眼於個人之動機，畢竟，違法者是弊端的製造者，而非揭弊者，

何以揭弊者卻必須面對之後的法律制裁，顯然不合邏輯，再者，縱然 在此情形下，吹哨者以不當言語，或聳動的標語吸引相關人等之注意，

乃屬必然之現象，是否亦不須過於苛責，在經過相關條件之檢視後，

237 大法官釋字 509 號、678 號解釋理由書。

238 劉靜怡（2011），〈大法官保護了誰-釋字第 689 號的初步觀察〉，《月旦法學雜誌》，頁 56。

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認為其有必要存在性之前提，是否另以其他方式加以制止或警告即可

，並盡可能非以法律加以相繩，較為妥適。觀諸憲法第 11 條保障人 民自由，有積極表意之自由，及消極不表意之自由，其保障之內容包 括主觀意見之表達及客觀事實之陳述。若提供客觀資訊之方式，為言 論之一種，其內容又非虛偽不實或不致產生誤導作用者，其所具有資 訊提供、意見形成進而自我實現之功能，與其他事務領域之言論並無 二致，則屬憲法第 11 條言論自由保障之範圍，並已業經司法院大法 官釋字第 414 號、第 577 號解釋所肯認。當然為避免其內容造成誤導 作用、或為增進其他重大公益目的，自得以立法方式採取與目的達成 有實質關聯之手段，明定揭弊者所應有之作為。又，「思想自由保障 人民內在精神活動，是人類文明之根源與言論自由之基礎，亦為憲法 所欲保障最基本之人性尊嚴，對自由民主憲政秩序之存續，具特殊重 要意義，不容國家機關以包括緊急事態之因應在內之任何理由侵犯之，

亦不容國家機關以任何方式予以侵害。縱國家處於非常時期，出於法 律規定，亦無論其侵犯手段是強制表態，乃至改造，皆所不許，是為 不容侵犯之最低限度人權保障²³⁹」。由大法官解釋理由書中更可清楚 知悉，思想自由本就是憲法所保障之言論自由的一種，何況其所達成 之目的是為公益而為之，固然仍應屬憲法所保障的範圍，立法者本應 以法律或法律明確授權之命令加以保護。

三、參考日本公益通報者保護法 （一）揭弊事件不以已發生者為限

日本公益通報者保護法第 3 條第 1 款規定：「認為通報對象事實 正在發生或即將發生時，對於各該勞務提供之對象等所為之公益通 報。」同條第 2 款規定：「具有相當理由相信通報對象事實正在發生 或即將發生時，將該對象通報事實，向有權處分或勸告等權限之行政 機關所為之公益通報。」同條第 3 款規定：「具有相當理由相信通報 對象事實正在發生或即將發生時，且具備下列事由之一者時，對於防 止通報事實之發生或損害之擴大，認為有通報各該通報對象之必要 者。」

「預防勝於治療」，但往往法律只保護已發生之事件，對於未發生 或即將發之事件，無法具體加以規範，令吹哨行為亦必需等待事件漫 延或暴發後，才為事後諸葛，此刻通常皆已是無法收拾的局面，但由 於揭弊事件通常皆具有公益性，若被動等待事件發生後再加以介入        

239 大法官釋字 567 號解釋理由書。

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，恐已造成事件不可收拾，因此，在制定相關吹哨者法令時應擴及未 發生事件之揭弊，也就是賦予機關人員實質介入的調查權，而對於吹 哨應效法日本「公益通報者保護法」以「合理相信」作為通報事實對 象之主觀要件，且不限於事件是否已發生，只要立足點為公益者，皆 應該視為合法吹哨。觀諸我國大法官對於「預防性」法令上態度，亦 持肯定態度，如釋字 715 號解釋理由書認為，國防部預備軍士官班招 生簡章規定曾受刑之宣告者不得報考之規定，係以「預防」報考之考 生品德、能力不足等情事，肇生危害國家或軍事安全之虞，所欲維護 者，確屬「重要之公共利益」，其目的洵屬正當，且所採手段亦有助 於前揭目的之達成。又如釋字 669 號解釋：…採取刑罰之一般「預防 功能」予以管制，可認係有助於「重要公益」目的之達成。此外，因 別無其他與上開刑罰規定相同有效，但侵害較小之替代手段可資採用，

是該刑罰手段亦具有必要性。釋字 476 號解釋：「毒品危害防制條 例」…其立法目的在防止來自世界各國毒害，查緝流入毒品，「預防」

及制裁與毒品有關之犯罪，…藉以維護國民身心健康，進而維持社會 秩序，俾免國家安全之陷於危殆。因此，對於預妨性之規定，是有前 例可尋，並可達到事前防堵功能，在制定吹哨者相關法令時，亦應朝 此方向加以思考。

（二）免除保密義務

勞工吹哨行為面臨另一個法律追究責任，則是違反契約之保密義 務，縱然在刑法上得以公益的角度排除刑事責任，但仍免不了雇主以 民事相關法令追究侵權之損害賠償責任。因此，為避免勞工吹哨者有 此顧慮，有認為可將吹哨者保密義務，參照 ABA 律師行為模範準則，

勞工吹哨行為面臨另一個法律追究責任，則是違反契約之保密義 務，縱然在刑法上得以公益的角度排除刑事責任，但仍免不了雇主以 民事相關法令追究侵權之損害賠償責任。因此，為避免勞工吹哨者有 此顧慮，有認為可將吹哨者保密義務，參照 ABA 律師行為模範準則，