第四章 我國有關吹哨者法制之探討
第三節 現行法規範之缺失
第一項 零散的吹哨者保護法制
我國公司法中，沒有吹哨者保護相關規範，規範公開發行公司的 證券交易法也僅有第 174 條第 1 項第 6 款之自首從寬的減免刑責規定，
也未要求公司建立內部吹哨的處理機制。對吹哨者保護最重要的反報 復措施，僅散見於少數勞工法規中，不及於公司舞弊詐欺、汙染環境、
侵害消費者權益等違法行為，且勞動法中的少數反報復規定，不論是 法律要件和法律效果都太過簡略，適用範圍也相當小，實務上很少有 適用機會，僅剩下宣示之效果。吹哨者的工作權完全無法受到法律保 障，更遑論嚇阻雇主的報復行為149。
第二項 勞工法規對吹哨者適用上有所限制
勞工法規中的反報復措施，在適用對象上和吹哨事項上均有其限 制，例如勞動基準法第 74 條，限於適用勞動基準法之勞工，因此若 非適用勞動基準法事業單位之受僱人，或雖為適用勞動基準法事業單 位但非屬勞動基準法上所稱之勞工，其所為之資訊揭露不受勞動基準 法之保障，更遑論派遣勞工等特殊之勞動關係。此外，適用的吹哨事 項，僅有違反勞動基準法及其他勞工法令規定、違反勞工安全衛生法 或有關安全衛生之規定、違反勞工退休金條例之規定，因此若勞工吹 哨之事項與上述規定無關，即不受保障。但企業之營運活動可能違法 之情形很多，如上市公司違法制作不實財報導致投資人損害、化學工 廠排放有毒廢水導致環境汙染等，對於非勞動領域之企業不法情事亦 有提供吹哨勞工保護之必要150。因此這些規定事實上對於對非勞動領 域之企業不法情事的吹哨勞工，無法提供保障151。
此外勞動基準法、勞工安全衛生法、勞工對休金條例僅保障「狹 義」之吹哨行為，然作證、協助調查、提供資料等「協助吹哨」行為 對事實之釐清亦有所助益，協助吹哨者也有遭受報復之風險，該等規
149 蔡南芳（2009），＜吹哨者法制之研究-以沙賓法案規定與吹哨者工作權保障之規定為核心＞，
《東吳法研論集》，第 5 卷，頁 120。
150 李智仁、陳一銘（2008），＜建構金融機構內部人通報機制之芻議＞，《存款保險資訊季刊》，
第 21 卷，第 3 期，頁 147。
151 黃銘傑、王能君、莊永丞、李立如，同前註 55，頁 117。
108
範未擴大保障範圍及於協助吹哨行為，顯有不足之處152。 第三項 相關規範不具強制性
上市上櫃公司訂定道德行為準則參考範例，雖揭示公司設置內部 吹哨機制，所應包含之吹哨主體、吹哨對象事實、受理單位，並要求 公司宣導道德觀念、設置相關配套措施，鼓勵勞工就違反道德準則或 違法情事進行吹哨，然此僅是參考範例，不具強制力，在法位階上，
也並非具有行政拘束力的行政命令，沒有法拘束力。行政機關和司法 機關對於不執行的企業無法處罰，企業是否落實也沒有要求呈報行政 機關，無從追蹤其成效153。金融控股公司治理實務守則雖針對內部吹 哨無效之情況，例外要求勞工「應」立即對主管機關吹哨，但同樣僅 具參考性質，且對於同樣設有法令遵循制度之銀行業並無相似規定，
且其他種類之企業是否亦預設置此種例外，則毫無規範154。
第四項 檢舉獎金制度不具吸引力
證券市場不法案件檢舉獎勵辦法，雖給予檢舉人最高新台幣 3 百 萬元獎金，卻限於法院判決確定後才給付。然司法實務上通常案件遇 到二審才確定，金融案件通常更要到最高法院才能判決確定，遑論發 回更審還要花費的時間，因此檢舉獎金對吹哨者實際能發揮的激勵效 果不大，也很少有檢舉人因檢舉獲得獎金之例155。且相較於經濟犯罪 動輒上億之犯罪金額，檢舉獎金以 3 百萬元為獎勵上限，知情勞工恐 怕反而更有意願參與犯罪獲取近在眼前的不法所得，而非選擇透過檢 舉等待領取機率不高，且領取日遙遙無期的檢舉獎金。
第五項 證人保護法的保護不足 第一款 適用範圍有限
從證人保護法第 2 條的適用範圍觀之，證人保護法對於民事案件 有無適用，答案似乎是否定的。惟民事案件與刑事案件的審理目的，
雖然一在於國家刑罰權的行使，一在於民事紛爭的解決，兩者之目的 容有不同，但就保護證人，以免其因案件進行受到不當侵害的基本保
152 李智仁、陳一銘，同前註 151，頁 148。
153 蔡南芳，同前註 150，頁 121。
154 陳一銘，同前註 6，頁 86。
155 蔡南芳，同前註 150，頁 121。
109
障上，兩者應無二致。故就民事案件證人的保護實應與刑事案件為相 同之對待，並進之保護，實為合理。證人保護法適用的特定案件種類，
在立法時因考量司法資源合理運用的問題，而限於社會矚目影響社會 治安之案件，即證人保護法第 2 條明列所得適用之案件類型，因此得 適用的金融案件有限，對於新興金融犯罪之吹哨者恐無法受保護156。 就不法吹哨而言，如果吹哨之案件屬於刑事案件且吹哨者出面作證，
可適用證人保護法聲請保護，但若非刑事案件或吹哨者不願出面作證，
則無本法之適用157。
第二款 保護措施與執行方式尚不周全
對於證人身分保護，秘密證人採取「蒙面、變聲、變像、視訊傳 送或其他適當隔離方式」來讓秘密證人與被告行使對質詰問，存在一 定風險會暴露秘密證人的身分之情形，大法官會議解釋第636 號即指 出：「未依個案情形考量採取其他限制較輕微之手段，是否仍然不足 以保護證人之安全或擔保證人出於自由意志陳述意見，即得限制被移 送人對證人之對質、詰問權與閱卷權之規定，顯已對於被移送人訴訟 上之防禦權，造成過度之限制，與憲法第二十三條比例原則之意旨不 符，有違憲法第八條正當法律程序原則及憲法第十六條訴訟權之保 障。」而當秘密證人與被告具有相當程度熟悉關係時，亦或者秘密證 人提供的資訊知悉人數甚少時，而参酌個案採取其他限制被告對質詰 問權較輕微的手段，仍然會有秘密證人身分曝光之危險時，而曝光秘 密證人身分將導致證人生命法益處於急迫危險之際，對質詰問權則將 使得秘密證人曝露於危險之中。證人保護法第3 條規定：「依本法保 護之證人，以願在檢察官偵查中或法院審理中到場作證，陳述自己見 聞之犯罪或流氓事證，並依法接受對質及詰問之人為限。」此時若秘 密證人並無接受被告之對質與詰問，則此情形之秘密證人被證人保護 法第3 條後段規定所排除保護，因此，可謂此亦為證人保護法規範不 周之處158。
我國證人保護法的保護措施，關於人身安全之保護，包含法院或 檢察官可命令司法警察於一定期間內隨身保護證人、以證人保護書禁 止或限制特定人接近證人。短期生活安置則包含將證人安置於指定安 置機關或協助轉業、給予生活照料。然證人保護的保護措施和安置機
156 林錦村，同前註 149，頁 37。
157 黃宏森，同前註 24，頁 268。
158 吳文淵（2009），《對直詰問與秘密證人保護之研究》，頁 121，國防大學國防管理學院法律研 究所碩士論文。
110
關，在實務上的運作是否有完善配套措施和流程，尚需進一步探討159。 例如司法警察機關，若受保護之證人人數增加，在人力、物力及專業 上，可能無法足以勝任證人保護機關，因此有建議應修法設立專責證 人保護機關，整合證人保護之規畫、聯繫協調等行政及法律資源，並 於其下附設生活安置專責機構，以執行生活照料、協助轉業等相關事 項。而現行法規定偏重於程序規定，對於證人安全舉足輕重之實體事 項並未做細部規範，例如如何保護證人到庭、提供案件追蹤、提供法 律資訊、提供公費律師協助、協助受安置證人處理未成年子女權利及 義務行使事項、與第三人之債權債務關係等，應該做更詳盡之規定，
以免危及證人作證之意願160。
其他的證人保護措施，如證人的身分變更及境外安置，考量到證 人保護法短期生活安置只有兩年長度並且保護措施深度不足，加上我 國幅員狹小易有「冤家路窄」 的情形發生，確有立法的必要，但目 前因執行上的困難及配套措施尚未完備而未納入立法161。而為確保證 人無所顧忌出庭供述，對於因出庭做證而遭受危害之證人，國家本應 予以適當之補償162。然證人財產上損害之國家賠償請求權，其立法之 必要性和賠償範圍之認定，我國因立法過程中有爭議而未納入證人保 護法163。
第三款 檢察官同意權過大對汙點證人之保護埋下隱憂
所謂「汙點證人」，乃指犯罪之被告與檢察官合作，透過指證其 他被告或是出相關事證等與檢察官合作之行為，藉此換取較為優待之 待遇。應注意者，乃汙點證人於訴訟法上，並非單純汙點證人身分，
而係被告身分164。本條賦予檢察官對於同是被告或犯罪嫌疑人之其他 正犯或共犯，或是雖非案件之正犯或共犯，而提供相關之事證，使檢 察官得以追訴該案之被告者，經檢察官事先同意者，就其因供述所涉 之犯罪，減輕或免除其刑或為不起訴處分。惟，檢察官的事先同意權，
卻處於完全沒有任何「健全的制度」可以管控，全憑檢察官的筆錄說 了算。然而，筆錄之製作，每個檢察官的習性不同，問案詞句口氣，
159 蔡南芳，同前註 150，頁 122。
159 蔡南芳，同前註 150，頁 122。