第四章 治理一體化：嘉慶至光緒新政前軍府制度的發展…
第一節 嘉慶時期熱河軍府制度的建立
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軍府制度的發展
前言
嘉、道時期，清政府接續著乾隆以來的禁墾政策，又頒佈一系列縝密的相關 措施，但漢人在熱河開墾的範圍與規模仍不斷擴大。同時在乾隆四十三年(1773) 熱河改制後，當地的社會秩序並未隨著廣設州縣而有所改善。面對這樣的情況 下，嘉慶、道光兩位皇帝將原有的熱河副都統升格為都統，在當地實施軍府制度。
另外也將原先用於漢人社會的保甲制一併推廣至蒙旗中，希望藉此改善當地治理 不善的問題。但這樣的政策是否達到效果？從嘉慶至光緒新政前漢人在熱河的活 動有什麼樣的發展？這是本章要討論的問題。
第一節 嘉慶時期熱河軍府制度的建立
乾隆四十三年(1773)，清廷正式推行府州縣制度於熱河蒙地後，進入嘉慶時 期清廷又對當地的行政體系進行調整，其目的還是針對移民至熱河的漢人。嘉慶 皇帝於嘉慶十五年(1810)六月二十二日發佈上諭，將原有的熱河副都統升格為熱 河都統成為熱河當地最高行政長官並實行軍府制度，這對熱河地區在治理「一體 化」的過程中產生重大影響。
一、改設軍府的原因
乾隆四十三年(1778)，熱河當地廣設州縣代表清朝在當地統治進一步的加 強，不過改制後的熱河地區在治理上的問題仍是層出不窮，主要是行政效率不佳 與破壞蒙旗下層生計有關，並借鏡烏魯木齊、察哈爾的統治經驗，決定將熱河一 地行政事務交由升格後的熱河都統辦理，統一事權，加強行政效率。茲將原因分 述如下：
(一)、行政效率不佳
進入嘉慶時期越來越多的漢人移民至東北以及長城沿邊的口外蒙古一帶，但 這些新設立的府、州、縣分屬不同性質的軍政大員管理，這對當時清廷治理東北 地區至口外蒙古一帶造成極大的困擾。嘉慶十五年(1820)，嘉慶皇帝在其上諭就 提到口外沿邊地方自康熙年間已有內地漢人移民在彼耕種居住，百餘年來，流寓 漸多，生齒亦眾。從雍正元年(1723)以後不斷添設官員，到嘉慶時期從吉林、盛 京、直隸、山西口外毗連一帶的區域共設有1 府、1 州、5 縣、12 廳，這一區域 內的各廳有隸吉林將軍統轄者，有隸奉天府尹統轄者，有隸山西巡撫統轄者。而 承德府所屬各州縣，及宣化府口外三廳，皆屬直隸總督統轄。地方遼闊，於吏治 察核、刑名審判諸多不便，促使嘉慶皇帝下定決心在當地設立一位地方大員，以
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期收統一事權加強管理之效。1
(二)、漢人移墾影響蒙旗下層生計
熱河當地除了治安無法有效管理以外，當地因為漢人開墾造成蒙旗下層生計 出現問題。嘉慶皇帝在同一則上諭也提到「蒙古各扎薩克旗分皆係於國初分封時 恩賞游牧，俾資屬下蒙古生計。自康熙年間以來，近邊各扎薩克利於得受租銀，
漸次將游牧地畝租賃出口漢人移民耕種。歷年久遠，地畝開墾日多，聚處漢人移 民，城鄉成邑，不能不設官治理。現在平泉、建昌、朝陽、赤峰等處漢人移民，
除交納蒙古租銀外，並無交官正賦，原因各部落內開墾餘地，收穫糧食，於蒙古 口時有裨；而該札薩克等辦公拮据，亦復沾借租銀」。在這樣的情況下，根據當 時直隸總督的調查，當時平泉等四州縣共有漢人 8,600 餘戶，438,400 餘人，雖 尚不準確，但開墾規模已經非常驚人，「各蒙古部落內開墾地畝之多已可懸揣」。
嘉慶皇帝認為「扎薩克等便於多得租銀，日逐增墾，未有底止」，對蒙旗中的下 層蒙民生計已有極大的危害，「墾地越多則牧場越窄，寔恐於窮苦蒙古等無益」。
由此可見，加強對漢人移民的管理，是當時的清廷亟欲解決的棘手問題。2
(三)、借鏡察哈爾、烏魯木齊的統治經驗
嘉慶皇帝在上諭還提到八溝、塔子溝、三座塔、烏蘭哈達等四處官員「應照 察哈爾游牧理事司員之例俱改為蒙古理事官為(熱河)都統之屬」；「熱河道以下各 員亦請照烏魯木齊都統兼轄文職之例，令該(熱河)都統兼轄」，可見嘉慶皇帝將 熱河副都統升格為都統參考了清廷在察哈爾、新疆的統治經驗。3不過，這兩處 是採用什麼樣的治理制度而後被應用在熱河的治理上，這個過程亦需詳細討論。
首論察哈爾，該部為林丹汗後裔，清太宗皇太極征服該部後林丹汗子孔果爾 額哲降清，該部眾被編為察哈爾旗，駐紮義州。康熙十四年(1675)，該部布爾尼 兄弟反清，亂事平定後清廷將該部編入八旗，是為「口外游牧察哈爾八旗」，定 每旗設總管各1 人，副總管各 1 人，參領各 3 人，照內八旗之例，隨人數設佐領 驍騎校等官，屬在京蒙古都統兼轄。4該部因為布爾尼兄弟反清，故「出征隨圍，
凡有差使，一同効力，向並未給錢糧」，直到康熙三十年(1691)康熙皇帝才同意 察哈爾護軍校、驍騎校、護軍、撥什庫，著月給錢糧各2 兩。甲兵、及執事人，
並太僕寺牧廠人役，著月給錢糧各 1 兩，俟其贍足時停支。5同時清廷不斷將其 他蒙古部族編入察哈爾部，使該部成員漸趨複雜，已非林丹汗後裔的察哈爾舊 部。6
1 中國第一歷史檔案館編，《嘉慶道光朝上諭檔》(桂林：廣西師範大學出版社，2000)，第 15 冊，
頁273，嘉慶十五年六月十五日。
2 中國第一歷史檔案館編，《嘉慶道光朝上諭檔》，第 15 冊，頁 274，嘉慶十五年六月十五日。
3 中國第一歷史檔案館編，《嘉慶道光朝上諭檔》，第 15 冊，頁 275，嘉慶十五年六月十五日。
4 ［清］崑岡等奉敕著，《欽定大清會典事例(光緒朝)》，第 7 冊，卷 545，〈兵部‧官制‧游牧察 哈爾駐防〉，頁43。
5 《清實錄‧聖祖仁皇帝實錄》，第 5 冊，卷 150，頁 664-665，康熙三十年二月癸酉條。
6 定宜莊，《清代八旗駐防研究》，頁 86-87。
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研究室編，《清代滿漢關係研究》(北京：社會科學文獻出版社，2011)，頁 368-369。10 《清實錄‧高宗純皇帝實錄》，第 17 冊，卷 673，頁 525，乾隆二十七年十月下壬子條。
11 華立，〈新疆軍府制下的理民體制與滿漢員的任用〉，頁 370。
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移往烏魯木齊，以與伊犁相互呼應；同時添設參贊大臣、領隊大臣各1 員，強化 對當地的控制。12但兩年後乾隆皇帝認為「烏嚕木齊所屬地方寬闊，而距伊犁遙 遠，兵民輻輳，應辦事件甚繁，將參贊大臣一缺改為都統一員，於管轄兵丁，辦 理諸事，尤為有益」；「嗣後作為烏嚕木齊都統缺，仍屬伊犁將軍節制，聽其調遣，
所有應奏應辦之事，一面奏聞，一面知會伊犁將軍」，自此烏魯木齊都統正式設 立。13
但設立烏魯木齊都統的原因並不只有處理軍務，其背後原因還隱含對新疆東 路行政體系的治理。自從清朝平定新疆後就積極宣導移民出關，興辦戶屯(也稱 民屯)，希望藉此減少內地直省的人口壓力，而東路是內地移民落地生根最早也 是最多的地區。與熱河移民過程類似，清廷也將府州縣制度移入當地，但烏魯木 齊所轄之府州縣原應由鄰近的甘肅布政司就近管轄，並受陝甘督撫節制。但新疆 東路離甘肅實在過於遙遠，這與直隸總督管轄熱河諸廳狀況相同，有鞭長莫及之 感。華立就指出當地相去遙遠的地理位置決定了陝甘督撫對東路鞭長莫及，甘肅 布政司也無法真正履行有關的日常職能，最終不得不把地方事務交給烏魯木齊都 統就近辦理，使都統兼管地方民政。因此烏魯木齊都統的設立有三個重要的意 義：一、在新疆的八旗武職系統中，都統與將軍品級相當，均為武職從一品。雖 然清廷規定烏魯木齊都統仍屬伊犁將軍節制，聽其調遣，但事實上都統轄區的建 制相當完備，可自成體系，伊犁將軍對其之節制已經是形式意義多於實質意義。
二、清廷明確規定了烏魯木齊都統的職責是兼治軍民，除了軍務也總理該區域內 州縣制度下的行政和民事。三、新疆東部的州縣體制出現了雙重「領導」的現象，
一方面在直省體系上隸屬於甘肅，另一方面卻在實際管理上直轄於烏魯木齊都 統。14而嘉慶皇帝的上諭提到「熱河道以下各員亦請照烏魯木齊都統兼轄文職之 例令該(熱河)都統兼轄」，其實就是要熱河都統仿照烏魯木齊都統總理該區域內 州縣制度下的行政和民事事務而已。
二、改設軍府前的準備
新設立的熱河都統在管理該區域州縣制度上勢必與直隸總督產生行政事務 上的衝突，故嘉慶皇帝的提出四項權責劃分：一、遇有熱河、圍場等處旗、民交 涉事件及平泉等知州縣蒙古、民人交涉事件令該府州縣詳報都統核辦，其應內結 及會同直隸總督者俱由該都統分別奏咨辦理。二、其專係民人案件應仍循舊制由 該州縣申詳府道兩司歸直隸總督辦理，不必再由該都統參核，以專責成。三、遇 有考察舉劾皆由(直隸)總督會同(熱河)都統辦理。四、新設理事司員及平泉、建 昌、朝陽、赤峰等州縣，各令所屬租種蒙古地畝民人將實在戶名及承種頃畝各於 該理事司員州縣報明註冊，並令各該州縣造一分詳送熱河都統衙門。15
12 《清實錄‧高宗純皇帝實錄》，第 19 冊，卷 896，頁 1041，乾隆三十六年十一月上戊戌條。
13 《清實錄‧高宗純皇帝實錄》，第 20 冊，卷 935，頁 582-583，乾隆三十八年五月下丁丑條。
14 華立，〈新疆軍府制下的理民體制與滿漢員的任用〉，頁 371-372。
15 中國第一歷史檔案館編，《嘉慶道光朝上諭檔》，第 15 冊，頁 275-276，嘉慶十五年六月十五 日。
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(一)、熱河軍府的經費來源與俸餉
討論升格以後的熱河軍府，須將整個熱河都統轄下編制、俸餉做通盤、系統 的瞭解。但是在嘉慶朝以後修訂的官書如《欽定八旗通志》、《承德府志》均無相 關記載，所幸在和瑛纂修的《熱河志畧》中收錄〈熱河都統衙門事宜〉一項，系 統的記載升格後熱河都統轄下編制與八旗俸餉相關資料。現根據〈熱河都統衙門 事宜〉的記載對熱河軍府的經費來源、八旗俸餉進行論述。
陳鋒研究清代軍費指出，各直省兵餉馬乾的來源主要是地丁銀，有時地丁銀 不足也會從關稅、鹽課項下撥支一部份。21曾小萍(Madeleine Zelin)也指出「各省
陳鋒研究清代軍費指出，各直省兵餉馬乾的來源主要是地丁銀，有時地丁銀 不足也會從關稅、鹽課項下撥支一部份。21曾小萍(Madeleine Zelin)也指出「各省