第三章 行政一體化：漢人的移入與府州縣廳制的推行
第二節 雍正元年至乾隆十三年廳、州、道的設立
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39 William G. Skinner, "Cities and the Hierarchy of Local Systems", in William G. Skinner, The City in
Late Imperial China.(Stanford : Stanford University Press, 1977),pp320-321；中譯文見［美］施
堅雅，〈城市與地方層級體系〉，收於［美］施堅雅主編、葉光庭等譯，《中華帝國晚期的城市》(北京：中華書局，2000)，頁 376-377。
40 吳正心，〈清代廳制研究〉(嘉義：國立中正大學歷史學研究所碩士論文，1995)，頁 71-90。
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北境在土默特右翼旗，由土默特旗管轄；最西北境在敖漢旗，由敖漢旗管轄；最 北境在奈曼旗，由奈曼旗管轄；51同時該書所附之「塔子溝輿圖」也反映了這樣 的現象(參圖 3-2-1)。
圖 3-2-1 塔子溝輿圖
圖片來源：根據［清］哈達淸格，《塔子溝紀略》之「塔子溝輿圖」重新清繪。
因此熱河政區廳設立的地點一開始應是在各旗的交錯之地，而這些交錯地
「係民人耕種貿易聚處之地」，後因人口增多，故設政區廳加以治理。
(二)、廳的行政組織
政區廳設立後自然需要派遣職官加以治理。根據《塔子溝紀略》的記載，廳 初設時設有「廳署」、「稅課司衙署」、「千總署」、「巡檢署」。現分述各衙署功能 如下：
1. 廳署，設「理事同知」或「理事通判」，為政區廳的最高行政長官，與 府同級。理事同知主要負責處理旗、民交涉訴訟，除此之外還負擔徵收 糧賦的繁重任務。52
51 ［清］哈達淸格，《塔子溝紀略》，卷 2〈疆域〉，頁 890-894。
52 定宜莊，〈清代理事同知考略〉，收於《慶祝王鍾翰先生八十壽辰學術論文集》(瀋陽：遼寧大
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務係九關臺同知辦理，隸奉天府尹。但九關臺同知駐劄關内義州，相隔較逺，難 以彈壓，而在土黙特貝勒旗下民人寄居者甚多，應裁九關臺同知，一官所有事務 歸並塔子溝通判兼理，隸於直隸總督。57從此之後原本清朝在蒙古設立盟旗制度 產生變化，形成蒙旗的札薩克與管理政區廳的理事同知或是通判的二元政治管理 體系。
李宗育認為雍正時期廳的設置呈現極為彈性變通運用的尺度，這樣的形塑過 程並不是由上而下，或是由中央做系統性規劃、推動的地方行政新制，而是地方 政府在一連串政區重劃運動中，於不添設官員或新設州縣前提下，透過創設或援 例的方式逐一設置。因此政區廳的建置、編制無定制，簡單而規模小，可以視政 情條件需要而援例加增配置。各廳的權責設定並無定制，其建置內容具有地域 性。58而熱河的政區廳與職官設置時間的不一致以及理事同知的權責不斷變化，
正反映了這個現象。
57 清高宗敕撰，《欽定大清會典則例》(收於《景印文淵閣四庫全書》，第 624 冊，臺北：臺灣商 務印書館，1983，據國立故宮博物院藏本影印)，卷 140，〈旗籍清吏司〉，頁 413。又，《軍機 處檔‧月摺包》則記載了乾隆十三年八溝同知塔子溝通判兼管土默特等旗事務的過程。見《軍 機處檔‧月摺包》，文獻編號003217，〈直隸總督那蘇圖‧奏報飭令八溝同知塔子溝通判兼管 土默特等旗事務事〉，乾隆十三年九月十五日。
58 李宗育，〈清雍正朝府廳州縣行政區劃運動〉，頁 77-78。
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糧租貸義學監房等費，實徵銀1,250 兩。後來在雍正五年至六年(1727-1728)間繼 任同知洪通、明亮陸續調整稅額，最後於雍正七年(1729)由當時的同知陳肇奎定 1998：1(呼和浩特，1998)，頁 64-68。‧
京：社會科學文獻出版社，2012)，上冊，頁 169-214。68 ［日］真水康樹，〈雍正年間的直隸州政策〉，《歷史檔案》1995：3(北京，1995)，頁 86-91。
69 傅林祥，〈清初直隸州的推廣與行政層級的簡化〉，《歷史檔案》2010：4(北京，2010)，頁 60。
70 林涓，〈清代統縣政區的改革──以直隸州為中心〉，《中國歷史地理論叢》4(西安，2000)，頁 100；〈清代行政區劃變遷研究〉(上海：復旦大學歷史地理研究所博士論文，2004)，頁 69。
71 李宗育，〈清雍正朝府廳州縣行政區劃運動〉，頁 50。
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旗、漢、蒙古雜處，加上地域遼闊，治安不佳，故設知州加以治理。
承德直隸州設立後與舊有的熱河廳、八溝廳在地方管理制度上如何劃分是很 重要的問題。當時的直隸總督李衛的建議如是：一、熱河地方既設承德州知州1 員，應令原設同知通判、專管旗人之事，該知州專管民人之事。二、口外幅員甚 廣，凡遇盜案，令該汛武職、會同文員協力緝捕。三、熱河監獄請專歸承德直隸 州管理，並添設吏目一員以資督捕。四、八溝同知原為專管三處喀喇沁民人事務 而設，若仍令承德直隸州兼理，恐有彼此推諉情弊，應將該地方民人命盜案件，
令該同知自行驗審；如有關涉蒙古之事，令會同值年章京驗審。五、八溝既駐有 專官，應將熱河東河通判所管之八溝東街等處歸於該同知、章京管轄。六、八溝 同知所司會審案件應與章京並列官銜，用同知關防，徑行詳解達部，無庸向喀喇 沁各王子處用印。七、命盜等案民人事件關涉蒙古者，該章京行令札薩克等交與 所轄地方查緝解送。八、八溝東街向有與熱河通判協辦之守備千總各1 員，應撥 與八溝同知就近協辦巡查，並請照通判衙門之例，添設巡檢1 員。九、八溝同知、
承德直隸州知州請仍隸霸昌道兼轄，並照邊缺之例，三年無過，即行陞用。十、
熱河理事同知通判等所管巨細案件，向例俱應先報內部定擬，人犯由古北口提督 轉解，與內地州縣不同。今既設立知州、同知等官，請嗣後除在外法司難以定案 者，仍會審徑行解部外。一切旗、民命盜，照例申解該上司，審擬具題。十一、
八溝地方遼闊，該同知駐劄之處，請酌量添設遞馬五匹、捕役八名，以供差遣。
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從李衛的規劃可以看出，設立清廷設立承德直隸州的用意是利用增添政區職 官，以期對熱河一地能夠更深入的治理與控制，讓承德直隸州知州專門管理民人 之事並管理監獄，原有的熱河同知、通判專管旗人之事，一切旗、民命盜，照例 申解。而八溝廳之民人事務仍由八溝同知負責，與章京並列官銜，徑行詳解達部。
值得注意的是該文特別提到「無庸向喀喇沁各王子處用印」，這代表盟旗制度對 民人已經沒有管轄權。由此可以看出這樣的規劃是為了徹底實行「旗、蒙、民分 治」，方便治理當地多元族群社會，而李衛的建議後來也得到朝廷的同意。
(二)、政區治理上的不協調與承德直隸州的廢除
前文提到承德直隸州的設立根本原因就是為了加強清朝對熱河當地的治 理，但設立之後似乎並沒有達到清廷當初預期的效果。乾隆四年(1739)三月，當 時的直隸總督孫嘉淦的上奏提到「承德州、八溝、喀喇沁三旗，地方綿亘數千里，
同知、知州、通判向隸霸昌道統轄，勢難遙制。且熱河武職皆係大員，而文職僅 有同知以下，地位相懸，多為牽制，遇有協緝事件呼應不靈」，後清廷又於古北 口外添設兵備道一員，駐劄承德直隸州，將熱河八溝等處同知以下官，俱歸統轄，
其都司守備等官，兼使稽察。76但隔年三月，孫嘉淦又上奏認為「承德州等處地
十五日。
75 《清實錄‧世宗憲皇帝實錄》，第 8 冊，卷 148，頁 835，雍正七年十月戊午條。
76 《清實錄‧高宗純皇帝實錄》，第 10 冊，卷 89，頁 376-377，乾隆四年三月下丁卯條。
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方，綿亘數千里，所設同知等官，隸霸昌道統轄，道員駐劄口內，勢難遙制；且 同知等官，不能兼轄武弁，遇有巡緝事件，呼應不靈」，由此可見霸昌道道員駐 劄口內與當地職官聯繫不易的問題並沒有解決，而原本要在古北口設立的兵備道 一員不僅沒有設立，加上同知不能兼轄武弁，導致當地治安不佳。最後清廷決定 於古北口外，添設兵備道(即後來的熱河兵備道)1 員，駐劄承德直隸州，文武各 官，均歸統轄。並於塔子溝添設通判1 員、巡檢 1 員、千總 1 員。將三汛界外地 方，改歸新設之塔子溝通判管理；三汛界內地方，仍歸原設之八溝同知管理，設 立界牌，以專責成，其各汛弁兵，均聽文員節制差遣。又承德直隸州添設州判1 員，以資佐理，併令帶管道庫等項事務。77由此可看出清廷希望藉由添設職官的 方式加強對熱河的治理，但職官的分佈不均與權責劃分的不明確，使得熱河地區 的治理的政策並沒有達到預期的效果。
乾隆七年(1742)二月，當時的直隸總督高斌奏稱「熱河一帶，旗民雜處，設 有理事同知，與承德州分管，地廣事歧，瞻顧輾轉，多至盜颺傷變。甚或廳袒旗 人，州偏民戶」，故清廷決定裁知州，改設滿缺理事通判，移駐喀喇河屯地方治 西南，同知移駐州署治東北，以灤河為界，均歸熱河兵備道轄，並裁州同、州判、
吏目、改為三巡檢，分駐要隘。78由高斌的上奏可以得知熱河地區治理不易的原 因在於當地屬於多民族社會，地廣事歧。加上新設的承德州知州與舊有的理事同 知在行政上衝突不斷，在司法案件上同知多袒護旗人，而知州卻袒護民人，反而 導致衝突加劇，最後裁撤承德直隸州，改由新設之熱河兵備道管轄。
綜上所述，承德直隸州不領縣，它設立的原因與強化屬縣財政監督並沒有直 接關係。設立主要原因是當地旗人、漢人、蒙古人雜處，加上地域遼闊，治安不 佳，故設知州加以治理，讓承德州知州專門管理民人之事並管理監獄，原有的熱 河同知、通判專管旗人之事，徹底實行「旗、蒙、民分治」。然而，由於清廷沒 有通盤完整的規劃，導致霸昌道道員駐劄口內與熱河當地職官聯繫不易，加上知 州與同知在行政上的衝突，承德直隸州的設立並沒有為清廷解決治理上的問題，
其的廢除也表示直隸州制度在當地的推行是失敗的。
三、熱河兵備道的設立
道制最早出現於唐初，唐太宗貞觀元年(627)將天下分為十道，其分巡性質 可視為後代分巡道的起源。然而真正分巡道的制度係奠定於元代之分道按察，明 洪武二十九年(1396)改置按察分司為 41 道，使分巡道制度正式確定。但按察分 司掌管司法與監察事務，不具備行政權，故這41 道在行政意義上僅為按察分巡 方便起見，還不能算是行政區。後由於中央監察權的擴張，而使按察司這兩個主 要職權無形變小，其他的附帶職權反而增加，使按察的功能發生了很大的轉變。
道制最早出現於唐初，唐太宗貞觀元年(627)將天下分為十道，其分巡性質 可視為後代分巡道的起源。然而真正分巡道的制度係奠定於元代之分道按察，明 洪武二十九年(1396)改置按察分司為 41 道，使分巡道制度正式確定。但按察分 司掌管司法與監察事務，不具備行政權，故這41 道在行政意義上僅為按察分巡 方便起見，還不能算是行政區。後由於中央監察權的擴張，而使按察司這兩個主 要職權無形變小，其他的附帶職權反而增加，使按察的功能發生了很大的轉變。