回應性政府的資通訊科技應用 一、資訊科技與公民參與

科 技 因 擁 有 大 幅 降 低 汲 取 資 訊 成 本 、 提 高 接 觸 資 訊 容 易 度 以 及 跨 距 離 交 易 等 特 性 ， 所 以 很 快 就 引 人 注 目 地 用 於 影 響 公 民 參 與 政 治 與 政 府 的 方 式(Buss et al., 2006:19)。事實上，依據資通訊科技建立的「電 子 化 政 府 」(e-Government)已經深深地改變了臺灣民眾與我國各層級政 府 互 動 的 方 式 。 學 者 Neal Pierce就 曾 提 及 ， 電 子 化 政 府 不 僅 是 讓 政 府 服 務 更 方 便 而 已 ， 它 更 是 一 種 讓 政 府 更 個 人 化 與 更 具 回 應 性 的 途 徑 ， 使 得 即 便 是 社 會 較 弱 勢 的 民 眾 也 能 有 影 響 政 府 的 能 力(Peirce, 2000)。

值 得 注 意 的 是 ， 即 使 公 民 參 與 的 重 要 性 已 被 當 代 政 府 與 公 共 管 理 學 者 認 可 及 接 受 ， 但 實 際 接 受 或 提 倡 科 技 以 增 強 公 民 參 與 者 卻 仍 相 當 有 限 。 因 為 ， 政 府 機 關 投 入 建 構 電 子 化 政 府 服 務 的 同 時 ， 不 代 表 也 會 同 樣 關 注 政 府 與 公 民 關 係 的 改 善（ 游 佳 萍、鍾 岳 秀，2010）。學者John O’Looney(2006)認 為 造 成 強 化 公 民 參 與 認 同 以 及 實 際 應 用 科 技 支 持 公 民 參 與 行 為 不 一 致 的 可 能 原 因 如 下(2006:237-238)：

第 一 ， 公 共 管 理 者 與 官 員 對 於 相 關 科 技 （ 如 電 子 郵 件 ） 的 觀 感 並 非 全 然 都 是 正 面 的 。

第 二 ， 即 使 在 抽 象 層 次 廣 泛 的 公 民 參 與 是 重 要 的 ， 但 是 在 實 際 上 管 理 這 種 大 量 的 參 與 卻 會 為 公 共 組 織 帶 來 實 質 的 額 外 工 作 負 擔 。

第 三 ， 使 用 或 不 使 用 特 定 科 技 的 法 律 基 礎 並 不 明 確 ， 或 即 使 很 明 確 ， 公 共 管 理 者 對 相 關 規 定 也 不 是 十 分 瞭 解 。

第 四 ， 政 府 對 於 透 過 科 技 管 理 公 民 參 與 還 沒 有 實 際 的 經 驗 。 第 五 ， 公 共 管 理 者 與 官 員 面 對 的 是 愈 來 愈 技 術 性 與 複 雜 的 問 題 ， 使 得 這 些 問 題 愈 來 愈 難 讓 所 有 公 民 能 公 平 地 參 與 。 事 實 上 ， 不 僅 公 民

重 新 教 育 行 政 人 員 以 及 授 予 行 政 系 統 與 過 程 權 力 等 三 個 途 徑 來 加 以 克 服。惟 此 些 議 題 ， 已 超 出 本 研 究 的 範 圍 ， 故 本 研 究 將 不 予 討 論 。

第二章 文獻回顧 策 支 援 科 技(Modeling, Simulation, and Decision Support Technologies.

簡 稱 MSDSTs)， 其 中 最 能 協 助 政 府 建 立 政 府 運 作 模 型 基 礎 ， 強 化 對 政

統 之 所 以 在 資 訊 民 主 化 的 過 程 中 漸 漸 受 到 重 視 ， 原 因 在 於 地 理 資 訊 系 統 處 理 空 間 資 料 的 強 大 能 力 ， 其 透 過 空 間 資 料 的 分 析 提 供 決 策 者 更 多 的 參 考 訊 息 ， 以 及 以 地 圖 的 型 態 呈 現 資 訊 ， 具 有 視 覺 上 的 說 服 力 。 但 許 多 的 研 究(Kingston, 2007; Sieber, 2003; 2006)亦指出地理資訊系統 由 於 其 操 作 環 境 較 為 複 雜 與 困 難 ， 一 般 民 眾 並 無 法 直 接 參 與 使 用 ， 而 且 軟 體 與 資 料 建 置 費 用 較 為 昂 貴 ， 使 得 地 理 資 訊 系 統 成 為 不 易 親 近 運 用 的 工 具 。

為 了 強 化 地 理 資 訊 系 統 與 公 民 參 與 結 合 ， 美 國 NCGIA(National Center for Geographic Information and Analysis)於 1996年 兩 次 會 議 中 的 與 會 者 ， 提 出 所 謂 次 世 代 的 地 理 資 訊 系 統 概 念 ， 開 始 重 視 公 眾 如 何 能 透 過 地 理 資 訊 系 統 的 應 用 來 參 與 及 影 響 政 府 決 策 ， 使 得 決 策 更 加 透 明 (Sieber, 2006) 。 自 此 之 後 ， 公 眾 參 與 式 的 地 理 資 訊 系 統 (public participation geographical information system, PPGIS)即 廣 受 重 視，成 為 熱 門 的 研 究 課 題 ， 並 成 為 許 多 應 用 領 域的 決 策 分 析 工 具 (Sieber, 2003, 2006)。一 般 而 言，公 眾 參 與 式 的 地 理 資 訊 系 統 首 要 重 視 使 用 者 與 系 統 間 的 互 動 性 ， 亦 即 民 眾 是 否 能 透 過 系 統 儲 存 、 修 改 、 展 示 各 種 與 決 策 過 程 有 關 之 空 間 的 與 非 空 間 的 資 訊 ； 其 次 則 是 強 調 系 統 必 須 能 容 納 各 類 參 與 者 的 差 異 性 ， 讓 不 同 的 意 見 都 能 被 呈 現 ； 最 後 ， 該 系 統 必 須 能 對 各 種 方 案 加 以 評 估 ， 或 是 提 供 不 同 的 方 案 讓 民 眾 可 以 依 其 偏 好 選 擇 某 些 方 案 ， 並 評 估 其 結 果 。

隨 著 公 眾 參 與 式 地 理 資 訊 系 統 概 念 的 推 廣 ， 加 上 網 路 科 技 的 日 新 月 異，地 理 資 訊 系 統 的 發 展 與 應 用 也 不 斷 在 更 新。Ganapati(2010)將地 理 資 訊 系 統 技 術 發 展 分 為 三 個 階 段 ， 第 一 階 段 是 傳 統 桌 上 型 電 腦 操 作 的 地 理 資 訊 系 統 ， 可 以 提 供 使 用 者 製 作 地 圖 或 是 進 行 空 間 分 析 ； 第 二 階 段 則 進 展 到 網 路 地 理 資 訊 系 統 ， 將 地 理 資 訊 系 統 的 可 近 性 延 展 至 網 路 使 用 者；第 三 階 段 則 發 展 到 Web2.0的地理資訊系統應用，空間資料 可 以 重 疊 在 即 有 的 地 圖 之 上 ， 例 如 Google Earth, Google Maps, Microsoft’s Bing Maps, and Yahoo Maps等 應 用 系 統 都 提 供 了 平 臺 讓 其 它 的 空 間 資 料 可 以 隨 意 加 添 上 去 。 隨 著 地 理 資 訊 系 統 應 用 不 同 階 段 的 發 展 ， 第 三 階 段 的 地 理 資 訊 系 統 使 得 民 眾 能 夠 輕 易 地 接 近 這 樣 的 技 術

第二章 文獻回顧

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工 具 ， 民 眾 可 以 在 這 樣 的 平 臺 上 報 告 道 路 坑 洞 、 水 管 漏 水 、 意 外 事 故 的 位 置 等 ， 也 因 此 能 提 供 政 府 更 大 的 能 量 進 行 公 民 導 向 的 服 務 。 Ganapati(2010)還 進 一 步 從 四 個 方 面 來 簡 單 介 紹 美 國 各 級 政 府 如 何 藉 由 Web2.0來提供實質的公民導向的服務。首先，在交通訊息的提供方 面 ， 可 以 提 供 民 眾 即 時 的 交 通 狀 況 。 其 次 ， 在 公 民 關 係 的 管 理 方 面 ， 整 合 客 服 中 心(call center)與地理資訊系統可以將民眾的需求空間化。

再 其 次 ， 在 公 民 自 願 參 與 的 地 理 資 訊 系 統 中 ， 民 眾 可 以 主 動 提 供 政 府 相 關 資 訊 於 地 圖 上，協 助 政 府 能 快 速 掌 握 民 情，提 升 服 務 效 率。最 後 ， 地 理 資 訊 系 統 還 可 提 供 民 眾 參 與 決 策 ， 而 有 助 於 建 立 一 種 慎 思 明 辨 的 民 主 機 制 。

總 體 而 言 ， 隨 著 公 眾 參 與 式 地 理 資 訊 系 統 的 持 續 發 展 ， 本 研 究 認 為 地 理 資 訊 系 統 在 公 民 參 與 的 應 用 將 有 下 列 三 個 重 要 的 前 端 趨 勢 問 題 ， 值 得 有 意 導 入 地 理 資 訊 系 統 強 化 公 民 參 與 機 制 的 政 府 機 關 予 以 審 慎 思 考 ， 包 括 ：

第 一 ， 如 何 透 過 公 眾 參 與 式 的 地 理 資 訊 系 統 加 速 地 方 政 府 行 政 管 理 的 透 明 化 。

第 二 ， 如 何 與 民 眾 的 需 求 更 緊 密 的 接 合 。 第 三 ， 如 何 強 化 民 眾 在 公 共 決 策 的 參 與 。 三、資料探勘與公民參與

知 識 管 理 是 一 種 系 統 與 管 理 的 途 徑 ， 用 以 蒐 集 、 處 理 與 組 織 ， 組 織 運 作 與 決 策 時 所 需 要 的 特 定 知 識 資 產 。 資 料 探 勘 的 目 的 便 在 於 從 資 料 庫 中 發 現 知 識 ， 一 般 是 指 從 儲 存 在 資 料 庫 的 大 量 記 錄 中 ， 萃 取 隱 藏

（ 事 先 未 知 ）且 實 用 資 訊 的 過 程(Han & Kamber, 2001)。特別政府接收 到 的 民 眾 意 見 通 常 數 量 十 分 龐 大 ， 涉 及 的 業 務 也 十 分 龐 雜 ， 所 以 必 須 藉 助 資 通 訊 科 技 的 輔 助 ， 特 別 是 資 料 探 勘 技 術 ， 來 協 助 從 政 府 機 關 現 存 的 龐 大 資 料 庫 中 ， 利 用 各 種 統 計 分 析 或 人 工 智 慧 等 方 式 ， 尋 找 有 公 共 管 理 價 值 的 資 訊 與 知 識（ 蕭 乃 沂，2004）。一般而言，資料探勘(Data mining, DM) 可 分 為 描 述 型 (descriptive) 和 預 測 型 (predictive) 兩 種 類

型 ， 描 述 型 資 料 探 勘 主 要 描 述 資 料 庫 中 資 料 的 一 般 特 性 ； 預 測 型 資 料 探 勘 則 是 在 現 有 的 資 料 基 礎 上 進 行 推 論 與 預 測 ， 所 採 用 的 技 術 包 括 一 般 統 計 分 析 、 類 神 經 網 路 分 析 、 序 列 相 關 分 析 、 機 器 學 習 、 人 工 智 慧 等 量 化 及 質 化 分 析 方 法 （ 葉 乃 菁 、 王 玳 琪 、 張 嘉 珍 、 吳 騏 、 賴 志 遠 ， 2009） 。 資 料 探 勘 在 過 去 的 十 年 中 已 經 表 現 出 其 在 組 織 決 策 支 援 上 的 影 響 力 並 成 功 地 應 用 在 包 含 市 場 行 銷 分 析 、 銷 售 分 析 、 詐 欺 檢 測 、 製 造 過 程 分 析 、 科 學 資 料 分 析 等 面 向 ， 常 見 探 勘 的 方 法 則 包 括 有 非 結 構 式 的 文 字 探 勘(Text Mining)、網路內容的探勘等(Chen, 2001)。文字探 勘 (Text Mining)是 資 料 探 勘 的 延 伸 應 用 ， 其 囊 括 資 訊 檢 索 萃 取 、 計 算 語 言 學 、 自 然 語 言 處 理 、 資 料 探 勘 、 機 器 學 習 等 跨 領 域 知 識 ， 特 別 強 調 從 非 結 構 (un-structured) 或 半 結 構 (semi-structured) 的 文 字 中 發 掘 出 未 知 、 隱 含 且 有 用 的 資 訊 （ 葉 乃 菁 等 ，2009） 。 值 得 注 意 的 是 ， 近 年 來 文 字 探 勘 級 資 料 探 勘 的 研 究 與 應 用 已 經 從 屬 性 資 料 的 分 析 延 伸 至 空 間 資 料 。

Ester等 人 (1997)便 將 空 間 資 料 探 勘 (spatial data mining)定 義 為 ， 針 對 空 間 資 料 所 進 行 的 資 料 分 析 。 換 言 之 ， 使 用 地 理 資 訊 系 統 進 行 資 料 探 勘 的 目 的 ， 主 要 是 針 對 資 料 庫 中 空 間 性 及 非 空 間 性 的 資 料 ， 分 析 出 彼 此 間 的 關 係 。 而 這 些 關 係 可 能 包 含 了 空 間 上 的 關 係 與 非 空 間 上 的 關 係 ； 甚 至 於 推 敲 出 具 有 規 則 的 模 式 出 來 。 而 空 間 資 料 探 勘 的 技 術 則 可 以 分 為 以 下 五 類(Ester et al., 1997)：

(一 ) 空 間 特 徵 分 析 (Spatial Characterization)：針 對 所 關 注 的 議 題 從 資 料 庫 中 選 取 符 合 議 題 的 相 關 資 料 ， 進 行 空 間 或 是 非 空 間 上 的 描 述 。 (二 ) 空 間 區 分 或 極 端 值 分 析 (Spatial Discriminate, Outlier Analysis)：是

指 將 「 標 的 」 物 件 的 一 般 特 徵 與 一 個 或 多 個 「 對 比 」 物 件 的 一 般 特 徵 進 行 比 較 。 進 而 以 空 間 視 覺 化 為 基 礎 ， 界 定 出 空 間 資 料 異 常 的 位 置 與 成 分 ， 往 往 極 端 值 就 是 變 化 最 明 顯 的 空 間 成 分 。

(三 ) 空 間 分 類 分 析 (Spatial Classification Analysis)：是 針 對 空 間 物 件 根 據 某 些 空 間 或 非 空 間 特 質 所 建 立 的 分 類 架 構 進 行 歸 類 。 譬 如 分 析

「ATM 增設合理區域」，空間分類分析就可以根據 ATM 設置相

第二章 文獻回顧

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關 標 準 ， 針 對 空 間 資 料 進 行 分 類 分 析 ， 歸 納 出 哪 些 區 域 符 合 增 設 ATM 的 標 準 。

(四 ) 空 間 群 聚 分 析 (Spatial Clustering)： 先 針 對 與 探 勘 工 作 有 關 點 和 面 的 空 間 資 料 ， 運 用 有 效 的 空 間 群 聚 分 析 法 ， 將 資 料 分 成 若 干 不 同 的 群 聚 類 別 ， 之 後 再 針 對 各 個 群 聚 類 別 的 屬 性 ， 歸 納 出 能 夠 描 述 空 間 群 聚 一 般 特 性 的 規 則 。

(五 ) 空 間 關 聯 分 析 (spatial association analysis)： 針 對 大 量 的 空 間 以 及 非 空 間 資 料 ， 找 出 彼 此 之 間 的 關 連 性 ， 並 且 歸 納 成 規 則 方 式 來 做 展 現 。 而 空 間 關 聯(spatial association)有許多的不同的空間描述方 法 可 用 來 表 達 包 括 資 料 的 相 交、重 疊、分 離、方 位 與 距 離。此 外 ， 空 間 關 聯 程 度 也 可 應 用 空 間 自 相 關 (spatial autocorrelation)來 量 測 ， 用 來 表 達 空 間 數 值 變 數 本 身 與 多 個 同 時 發 生 數 值 變 數 之 間 的 關 係 。

綜 合 而 言 ， 由 於 資 料 庫 建 構 的 目 的 不 應 僅 僅 是 一 個 大 型 整 合 的 資 料 庫 ， 其 重 要 的 使 命 在 於 能 透 過 各 種 分 析 方 法 產 生 初 步 的 決 策 資 訊 ， 並 發 掘 出 可 用 的 資 訊 來 促 進 組 織 知 識 的 升 級 。 換 言 之 ， 透 過 針 對 公 民 參 與 紀 錄 的 資 料 探 勘 ， 以 及 結 合 地 理 資 訊 系 統 空 間 分 析 的 強 大 功 能 ， 政 府 便 能 從 資 料 庫 中 發 現 隱 藏 且 有 價 值 的 資 訊 ， 並 將 其 化 成 轉 化 人 們 容 易 瞭 解 且 具 有 應 用 價 值 的 知 識 ， 做 為 支 援 政 府 進 行 決 策 及 解 決 相 關 政 策 問 題 時 的 參 考 。 空 間 資 料 探 勘 技 術 應 用 於 公 共 行 政 專 業 領 域 ， 有

綜 合 而 言 ， 由 於 資 料 庫 建 構 的 目 的 不 應 僅 僅 是 一 個 大 型 整 合 的 資 料 庫 ， 其 重 要 的 使 命 在 於 能 透 過 各 種 分 析 方 法 產 生 初 步 的 決 策 資 訊 ， 並 發 掘 出 可 用 的 資 訊 來 促 進 組 織 知 識 的 升 級 。 換 言 之 ， 透 過 針 對 公 民 參 與 紀 錄 的 資 料 探 勘 ， 以 及 結 合 地 理 資 訊 系 統 空 間 分 析 的 強 大 功 能 ， 政 府 便 能 從 資 料 庫 中 發 現 隱 藏 且 有 價 值 的 資 訊 ， 並 將 其 化 成 轉 化 人 們 容 易 瞭 解 且 具 有 應 用 價 值 的 知 識 ， 做 為 支 援 政 府 進 行 決 策 及 解 決 相 關 政 策 問 題 時 的 參 考 。 空 間 資 料 探 勘 技 術 應 用 於 公 共 行 政 專 業 領 域 ， 有