真誠公民參與的意涵 一、公民參與和回應性政府

民 主 國 家 的 公 民 可 因 為 各 種 不 同 的 動 機 及 理 由 而 以 不 同 的 方 式 參 與 公 共 事 務 ， 例 如 ， 他 們 可 能 會 為 了 搜 尋 某 一 位 候 選 人 的 政 見 、 公 共 政 策 資 訊 或 單 純 地 想 要 奉 獻 自 己 的 能 力 、 表 達 自 己 的 政 治 理 念 以 及 與 其 他 人 互 動 而 參 與 。 正 由 於 公 民 參 與 (citizen participation)¹⁶可 以 有 各 種 形 式 、 理 念 以 及 動 機 ， 連 帶 使 得 不 同 觀 察 角 度 下 的 公 民 參 與 呈 現 出 許 多 不 同 的 意 義。舉 例 而 言，Arnstein(1969)從政治權力的角度定義「公 民 參 與(citizen participation)等同於公民權力(citizen power)，是一種權 力 的 重 分 配 ， 能 讓 原 排 除 在 政 治 與 經 濟 政 策 決 策 圈 外 者 (have-not citizen)的 意 見 ， 在 未 來 重 新 被 慎 思 地 納 入 政 策 過 程 。 」 Macedo等 人 (2005:6) 從 參 與 影 響 力 定 義 公 民 參 與 為 「 任 何 致 力 於 影 響 國 家 (the polity)集 體 生 活 之 個 別 的 或 集 體 的 行 動 。 」 Cooper則 從 參 與 目 的 及 參 與 方 式 定 義 公 民 參 與 為 「 民 眾 為 了 慎 思 明 辨 (deliberation)以 及 在 各 種 不 同 利 益 、 制 度 與 網 絡 中 進 行 集 體 行 動 ， 以 便 能 發 展 公 民 以 及 在 治 理 過 程 中 重 視 民 眾 。 」(Cooper et al., 2006:76)。實務工作者Dave Davis 從 地 方 層 級 政 府 管 理 的 角 度 ， 指 出 四 個 值 得 對 提 高 公 民 參 與 投 資 時 間 與 金 錢 的 理 由 ， 包 括 確 保 好 的 計 畫 可 以 隨 著 時 間 演 進 而 維 持 穩 定 、 降 低 議 會 與 規 劃 委 員 會 間 可 能 的 持 續 爭 議 、 加 速 優 良 計 畫 的 發 展 過 程 與 降 低 成 本 以 及 增 加 規 劃 的 品 質 等 (Davis, 1997)。 從 這 些 不 同 的 定 義 可 知，在 民 主 治 理 的 理 想 中 追 求 真 誠 的(authentic)公民參與，可以許多不 同 支 持 、 擴 大 或 深 化 公 民 參 與 的 正 當 理 由 ， 包 括 讓 民 主 更 民 主 、 重 新 定 義 權 力 結 構 、 強 化 可 信 度 與 正 當 性 、 管 理 衝 突 與 建 立 共 識 、 引 出 意 見 回 饋 與 諮 詢 以 及 提 升 課 責 性 與 透 明 性 等 等 (Buss, Redburn, & Guo,

16 經 查 閱 文 獻 後 ， 發 現 有 關 公 民 參 與 議 題 的 相 關 英 文 用 法 很 多 ， 除 了 「 citizen participation」之 外，還 有「 civic engagement」、 「 civil participation」以 及「 civic participation」 ， 但 不 論 何 種 稱 呼 ， 其 主 要 討 論 的 焦 點 都 是 著 重 在 個 人 或 集 體 行 動 對 於 公 共 議 題 的 關 懷 ， 故 本 研 究 統 一 以 公 民 參 與 稱 之 。

第二章 文獻回顧

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2006:9)。所 以， 本 研 究 給 予 公 民 參 與 的 定 義 為 ：「 民 眾 透 過 民 主 制 度 賦 予 之 意 見 表 達 的 權 力 ， 讓 原 排 除 在 政 治 與 經 濟 政 策 決 策 圈 外 者 的 意 見 ， 能 在 被 慎 思 地 納 入 政 策 過 程 ， 進 而 影 響 國 家 集 體 生 活 之 個 別 的 或 集 體 的 行 動 。 」 在 此 定 義 下 ， 吾 人 假 定 落 實 公 民 參 與 有 助 於 提 高 政 府 對 於 公 民 偏 好 的 理 解 ， 故 公 民 參 與 可 視 為 是 政 府 針 對 公 民 偏 好 產 生 回 應 行 為 的 前 提 要 件 。

二、真誠的公民參與

Arnstein(1969)曾 依 據 其 公 民 參 與 定 義 ， 提 出 著 名 的 「 公 民 參 與 階 梯 」(a ladder of citizen participation)概念。在她的觀念裡，公民和政府 是 處 在 零 和 賽 局(zero-sum game)的情況下，爭奪對公共事務的決策權 力(Cooper et al., 2006)。她描繪圖2表示「公民參與階梯」所包含之操 弄(manipulation)、治療(therapy)、告知(informing)、商議(consultation)、

安 撫(placation)、夥伴關係(partnership)、授權(delegated power)以及公 民 控 制 (citizen control)等 八 種 權 力 由 低 至 高 的 公 民 參 與 類 型 ， 並 指 出 前 兩 種 類 型 皆 沒 有 任 何 參 與 效 果 ， 第 三 到 第 四 種 參 與 則 存 有 妝 點 門 面 程 度 的 差 異 ， 最 後 後 三 種 類 型 則 存 有 公 民 權 力 上 的 程 度 差 異 ， 茲 將 這 八 種 公 民 參 與 類 型 意 義 ， 依 公 民 涉 入 決 策 權 力 的 低 高 ， 分 別 說 明 如 下 (Arnstein, 1969:217-223)：

(一 ) 操 弄 (manipulation):

本 質 為 非 參 與 ， 是 人 為 操 控 的 ， 民 眾 被 置 於 橡 皮 圖 章 式 的 諮 詢 委 員 會 ， 目 的 在 教 育 民 眾 或 重 組 民 眾 的 支 持 ， 這 種 最 低 階 層 的 參 與 被 權 力 擁 有 者 扭 曲 成 某 種 公 共 關 係 的 機 制 。

(二 ) 治 療 (therapy)：

行 政 人 員 假 定 無 權 力 者 和 精 神 疾 病 患 者 一 樣 ， 公 民 參 與 的 焦 點 在 於 治 療 這 些 無 權 力 者 的 疾 病 ， 而 非 改 變 令 這 些 無 權 力 者 產 生 病 徵 的 種 族 偏 見 或 騙 局 。

(三 ) 告 知 (informing)：

告 知 公 民 擁 有 的 權 力 、 責 任 與 選 項 ， 是 邁 向 正 當 的 公 民 參 與 的 第 一 步 ， 但 這 個 階 段 所 給 予 的 資 訊 僅 是 單 向 的 溝 通 ， 且 多 是 在 政 策 已 完 成 規 劃 之 後 ， 使 得 公 民 沒 有 機 會 對 於 政 策 規 劃 結 果 表 達 意 見 或 影 響 政 策 使 其 符 合 公 民 的 利 益 。

(四 ) 商 議 (consultation)：

要 求 公 民 提 供 意 見 ， 和 提 供 公 民 資 訊 一 樣 ， 都 是 邁 向 完 全 參 與 的 正 當 步 驟 ， 但 這 個 階 段 並 不 保 證 公 民 表 達 的 意 見 會 被 納 入 決 策 過 程 中 討 論 ， 更 不 用 說 會 被 具 體 落 實 了 。

(五 ) 安 撫 (placation)：

在 這 個 階 段，公 民 開 始 有 某 些 影 響 力，但 妝 點 門 面 主 義(tokenism) 仍 然 存 續 ， 有 權 者 仍 掌 握 最 後 的 決 定 權 。

(六 ) 夥 伴 關 係 (partnership)：

夥 伴 關 係 的 概 念 意 指 公 民 擁 有 參 與 和 傳 統 權 力 擁 有 者 進 行 議 題 談 判 的 能 力 ， 雙 方 同 意 透 過 此 種 的 政 策 論 壇 ， 分 享 規 劃 和 決 策 制 定 的 責 任 ， 使 得 權 力 因 此 獲 得 重 新 分 配 的 機 會 。

(七 ) 授 權 (delegated power)：

公 民 與 公 共 官 員 的 談 判 使 得 公 民 能 在 特 定 計 畫 獲 得 主 導 決 策 的 權 威 。

(八 ) 公 民 控 制 (citizen control)：

民 眾 在 特 定 的 參 與 者 或 地 區 之 內 ， 獲 得 完 全 對 於 特 定 計 畫 或 制 度 負 責 與 管 理 的 權 力 ， 而 且 可 以 與 其 他 非 管 理 範 圍 內 者 進 行 談 判 以 避 免 其 負 責 與 管 理 的 範 圍 受 到 任 何 可 能 改 變 的 影 響 。

第二章 文獻回顧

地 位 ， 公 民 退 居 為 行 政 人 員 服 務 的 對 象 ， 無 法 質 疑 專 業 的 權 威 與 技 術 性 的 知 識 。 這 使 得 行 政 人 員 和 那 些 他 們 應 該 要 服 務 的 公 民 的 需 求 、 要 求 以 及 價 值 分 離。行 政 人 員 具 有 領 域 性 與 地 方 性，他 們 拒 絕 分 享 資 訊，

並 仰 仗 他 們 的 專 業 知 識 來 合 理 化 他 們 在 行 政 程 序 中 的 角 色 ， 使 得 公 民 參 與 淪 為 象 徵 的 地 位 。 此 時 ， 公 民 能 運 用 的 權 力 在 於 封 鎖 或 更 改 行 政 的 工 作 ， 而 非 像 合 作 夥 伴 一 般 地 定 義 議 題 、 建 立 主 要 的 影 響 因 素 、 發 展 探 究 的 方 法 以 及 選 擇 適 合 問 題 的 技 術 。 換 言 之 ， 傳 統 的 公 民 參 與 情 境 ， 公 民 是 處 在 最 外 圍 的 位 置 ， 以 致 於 其 意 見 往 往 被 排 除 在 政 策 過 程 之 外 ， 公 民 與 行 政 人 員 將 處 在 一 種 權 力 的 對 立 關 係 。

圖 3： 傳統的公民參與系絡

資 料 來 源 ： King et al., 1998:320

有 效 的 公 共 參 與 是 真 誠 的 參 與 ， 是 深 入 的 且 持 續 性 的 涉 入 行 政 程 序 ， 擁 有 讓 所 有 參 與 者 在 此 過 程 中 發 揮 影 響 力 的 潛 力 ， 真 誠 參 與 的 關 鍵 要 素 在 於 ： 聚 焦 、 承 諾 、 信 任 以 及 開 放 和 誠 實 的 討 論 ， 故 行 政 人 員 與 公 民 必 須 形 成 夥 伴 關 係(partnership)(King et al., 1998 )。真誠的參與 要 求 行 政 人 員 要 同 時 注 意 程 序 與 結 果 ， 使 得 參 與 成 為 行 政 不 可 缺 的 一 部 分，而 非 外 掛 於 行 政 實 務 上 的 行 動。因 此，行 政 人 員 須 成 為“詮釋的 中 介 者”，他們必須藉由涉入公民的辯證以及結合公民的對話而越過手 邊 的 技 術 性 議 題 ， 而 非 僅 僅 讓 公 民 投 入 而 已 。 如 此 一 來 ， 行 政 人 員 成 為 合 作 的 參 與 者 、 支 持 公 民 檢 視 其 利 益 ， 並 和 公 民 一 同 制 定 決 策 ， 並 結 合 公 民 進 入 開 放 與 真 誠 的 審 慎 思 辨 之 中 。 真 誠 的 公 民 參 與 和 傳 統 的

公 民 行 政 人 員 行 政 系 統 /程 序

議 題

第二章 文獻回顧

33

公 民 參 與 有 很 大 的 不 同，前 者 將 公 民 置 於 議 題 之 旁，接 著 是 行 政 人 員，

最 後 才 是 行 政 系 統 或 程 序 （ 如 圖4所示）。

圖 4： 真誠的公民參與情境

資 料 來 源 ： King et al., 1998:321。

在 真 誠 的 參 與 情 境 中 ， 公 民 將 處 在 議 題 設 定 的 核 心 位 置 ， 他 們 有 權 決 定 行 政 人 員 應 考 量 與 接 納 何 種 公 共 問 題 。 他 們 進 一 步 比 較 了 真 誠 與 非 真 誠 的 參 與 的 差 異 ， 如 表3所示。

最 後 ， 他 們 認 為 真 誠 的 公 民 參 與 的 障 礙 ， 存 在 於 每 日 生 活 的 實 際 面(realities of daily life)、行政系統與程序(administrative systems and process)以 及 參 與 技 術 (participation techniques)等 三 個 面 向 ， 其 建 議 應 透 過 授 權 與 教 育 公 民 、 重 新 教 育 行 政 人 員 以 及 授 予 行 政 系 統 與 過 程 權 力 等 三 個 途 徑 來 加 以 克 服(King et al., 1998 324)。

表 3： 真誠與非真誠參與的比較表

非 真 誠 參 與 真 誠 參 與

互 動 形 式 衝 突 的 協 力 的

參 與 時 機 在 議 程 設 定 和 決 策 制 訂 之 後

在 任 何 事 物 被 設 定 之 前 行 政 系 統 /程 序

行 政 人 員 公 民 議 題

非 真 誠 參 與 真 誠 參 與

行 政 者 角 色 專 業 技 術 /管 理 者 協 力 技 術 者 /治 理 者

需 要 的 行 政 技 能 技 術 的 ， 管 理 的 技 術 的， 人 際 的 技 能， 論 述 的 技 能 ， 促 進 的 技 能

公 民 的 角 色 不 平 等 的 參 與 者 平 等 的 夥 伴

需 要 的 公 民 技 能 無 公 民 知 識， 參 與 技 能， 論 述 技 能

面 對 “其 他 人 ”的 途 徑 不 信 任 信 任

行 政 程 序 靜 態 的， 看 不 見 的， 封 閉 的

動 態 的， 看 得 見 的， 開 放 的

公 民 選 項 反 應 的 前 瞻 的 或 反 應 的

公 民 產 出 購 置 設 計

行 政 人 員 產 出 決 策 程 序

決 策 時 間 較 短 與 較 容 易，但 經 常 需 決 策

較 長 與 較 繁 重，但 慣 常 的 決 策

決 策 制 訂 行 政 人 員 / 政 治 以 及 行 政 程 序，或 許 會 對 公 民 諮 詢

呈 現 論 述 的 結 果；所 有 人 有 均 等 機 會 參 加 論 述 與 影 響 結 果

資 料 來 源 ： King, Feltey & Sussel, 1998:321。

Yang與 Callahan(2007)從 相 關 文 獻 整 理 出 影 響 公 民 參 與 情 況 的 相 關 因 素 ， 其 中 倡 議 參 與 者 有 民 選 首 長 、 政 府 機 關 、 公 民 、 地 方 媒 體 、

第二章 文獻回顧

(initative)等 三 種 新 建 立 的 機 制 影 響 法 律，其 他 的 政 府 服 務 只 有 專 家 才 對 立 途 徑(adversarial approach)、選舉途 徑(electoral approach)、立法與 行 政 資 訊 交 換 途 徑(legislative and administrative information exchange approach) 、 公 民 社 會 途 徑 (civil society approach) 以 及 慎 思 明 辨 途 徑

第二章 文獻回顧 (realities of daily life)、 行 政 系 統 與 過 程 (administrative systems and process)以 及 參 與 技 術 (participation techniques)等 三 個 面 向，渠 等 建 議 應 透 過 授 權 與 教 育 公 民、

第四節 回應性政府的資通訊科技應用