電子治理研究中心：回應性政府的最後一哩路：政府公民關係管理資料加值應用之研究

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RDEC-RES-101002（委託研究報告）

回應性政府的最後一哩路：

政府公民關係管理資料加值應用

之研究

行政院研究發展考核委員會編印

中華民國 101 年 12 月

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RDEC-RES-101002（委託研究報告）

回應性政府的最後一哩路：

政府公民關係管理資料加值應用

之研究

受委託單位：電子治理研究中心

研究主持人：廖洲棚

協同主持人：陳敦源、廖興中

研究助理：邱苡茜、莊婷宇

行政院研究發展考核委員會編印

中華民國 101 年 12 月

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表次

目次 ... V 表次 ... VIII 圖次 ... XII 提要 ... XIV 第一章緒論 ... 1 第一節研究意識 ... 1 第二節研究背景 ... 2 第三節研究問題 ... 5 第四節關鍵名詞定義 ... 8 第二章文獻回顧 ... 11 第一節回應性政府 ... 11 第二節顧客關係管理與公民關係管理的異同 ... 21 第三節真誠公民參與的意涵 ... 28 第四節回應性政府的資通訊科技應用 ... 38 第五節本章小結 ... 43 第三章研究設計 ... 47 第一節研究架構 ... 47 第二節研究方法與流程 ... 51 第三節研究個案簡介 ... 55

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第四節研究限制 ... 65 第四章文官認知的回應性政府理念 ... 67 第一節深度訪談設計 ... 67 第二節回應性政府理念 ... 70 第三節文官的裁量回應動機 ... 74 第四節文官的裁量回應偏好 ... 82 第五節資通訊科技的角色 ... 89 第六節 1999 市民熱線的功能 ... 93 第七節本章小結 ... 97 第五章公民參與知識之空間資料探勘 ... 101 第一節研究背景 ... 101 第二節地理資訊系統與空間資料探勘 ... 102 第三節 GIS 資料探勘流程 ... 105 第四節分析結果 ... 108 第五節本章小結 ... 110 第六章文官回應裁量行為調查 ... 121 第一節調查研究設計 ... 121 第二節描述性統計分析 ... 123 第三節假設檢定 ... 136 第七章研究發現與建議 ... 147 第一節研究發現 ... 147 第二節研究建議 ... 150

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表次參考文獻 ... 155 附錄 ... 163 附錄一、世界各國主要都市電話客服中心個案簡介 ... 163 附錄二、深度訪談題綱 ... 173 附錄三、示範性 CiKM 系統操作說明 ... 175 附錄四、因素分析與信度分析表 ... 185 附錄五、調查研究迴歸分析詳細資訊 ... 191 附錄六、調查問卷 ... 211 附錄七、專家座談會會議紀錄 ... 221

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表次

表 1： CRM 與 CKM 的差異比較表 ... 13 表 2：文官體系「行政裁量權」控制上的兩難 ... 21 表 3：真誠與非真誠參與的比較表 ... 33 表 4：本研究重要的研究構念及文獻出處對照表 ... 45 表 5：本研究設計摘要 ... 54 表 6：五都面積與人口數 ... 56 表 7：本研究受訪者背景資料表 ... 68 表 8：本研究深度訪談題綱與研究問題關係對照表 ... 69 表 9：受訪者回答綜整表（題綱一） ... 70 表 10：受訪者認知概念綜整表（題綱一） ... 73 表 11：受訪者回答綜整表（題綱二） ... 75 表 12：受訪者認知概念綜整表（題綱二） ... 77 表 13：受訪者回答綜整表（題綱三） ... 78 表 14：受訪者認知概念綜整表（題綱三） ... 80 表 15：受訪者回答綜整表（題綱四） ... 82 表 16：受訪者認知概念綜整表（題綱四） ... 85 表 17：受訪者回答綜整表（題綱五） ... 85 表 18：受訪者認知概念綜整表（題綱五） ... 87 表 19：受訪者回答綜整表（題綱六） ... 89 表 20：受訪者認知概念綜整表（題綱六） ... 92

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表次 表 21：受訪者回答綜整表（題綱七） ... 93 表 22：受訪者認知概念綜整表（題綱七） ... 96 表 23：研究構念與公務員認知概念的對照表 ... 98 表 24：臺北市違規停車平均最鄰近分析結果 ... 113 表 25：臺北市無主垃圾平均最鄰近分析結果 ... 113 表 26：臺北市各行政區違規停車陳情案件數與比率 ... 113 表 27：臺北市各行政區無主垃圾陳情案件數與比率 ... 114 表 28：臺北市違規停車中位數與平均數中心點位置 ... 115 表 29：臺北市無主垃圾中位數與平均數中心點位置 ... 116 表 30：研究概念與操作化定義一覽表 ... 122 表 31：五都各機關過去一年處理不同類型陳情案件數量比較表 .. 125 表 32：五都各機關過去一年受理陳情案件管道數量比較表 ... 126 表 33：臺北市政府各機關過去一年處理不同類型陳情案件數量比較 表 ... 127 表 34：臺北市政府各機關過去一年受理陳情案件管道數量比較表 ... 128 表 35：新北市政府各機關過去一年處理不同類型陳情案件數量比較 表 ... 129 表 36：新北市政府各機關過去一年受理陳情案件管道數量比較表 ... 130 表 37：臺中市政府各機關過去一年處理不同類型陳情案件數量比較 表 ... 131 表 38：臺中市政府各機關過去一年受理陳情案件管道數量比較表 ... 132

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表 39：臺南市政府各機關過去一年處理不同類型陳情案件數量比較 表 ... 133 表 40：臺南市政府各機關過去一年受理陳情案件管道數量比較表 ... 134 表 41：高雄市政府各機關過去一年處理不同類型陳情案件數量比較 表 ... 135 表 42：高雄市政府各機關過去一年受理陳情案件管道數量比較表 ... 136 表 43：研究變項與操作化定義一覽表 ... 137 表 44：文官回應裁量行為迴歸分析表 ... 142 表 45：調查研究假設檢定表 ... 144

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圖次

圖 1：顧客知識管理模型 ... 17 圖 2：公民參與的階梯 ... 31 圖 3：傳統的公民參與系絡 ... 32 圖 4：真誠的公民參與情境 ... 33 圖 5：研究架構 ... 48 圖 6：研究流程圖 ... 54 圖 7：臺北市違規停車陳情案件點之空間分布 ... 117 圖 8：臺北市無主垃圾陳情案件點之空間分布 ... 118 圖 9：臺北違規停車陳情案件之核密度、平均中心點及中位數中心點 分析 ... 119 圖 10：臺北無主垃圾陳情案件之核密度、平均中心點及中位數中心 點分析 ... 120 圖 11：五都文官調查研究概念關係圖 ... 121 圖 12：調查研究分析模型 ... 139

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提要

關鍵字：回應性政府、公民關係管理、公民知識管理、公民參與、1999 市民熱線

一、研究緣起與目的

落實公民參與是民主治理的理想，惟公民參與的議題在現實的民主生活中，卻存在著許多看不見的阻礙，這些阻礙來自行政人員對民眾需求的不理解以及行政人員對民眾需求回應的意願。因此，思考如何透過適當的機制設計，讓公民參與的理想能真正實踐，向來是民主行政無法迴避的核心問題。本研究的目的在探討如何透過資通訊科技(ICTs)的運用，協助公共管理者從大量民眾反映意見中，萃取出重要的民意偏好，進行治理知識體系的建構與應用，以及發掘影響文官回應民眾偏好的因素，俾提高行政體系主動性回應民意的意願，達成建立與維繫政府公民關係的回應性政府理念。因此，本研究以我國五個直轄市的公民關係管理系統---1999市民熱線為個案，透過深度訪談、示範性公民知識管理系統的建立以及五都陳情案件研考人員的問卷調查等實證研究，來回答下列的研究問題：

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提要 (一 ) 如何從民眾透過政府資通訊管道提出的陳情資料中，探勘出具有政策意涵的重要民眾意見，以強化政府部門對於民意的認知與理解？ (二 ) 探索文官體系願意接納民意知識於政策過程的關鍵影響因素？ (三 ) 公共管理者如何提高文官體系回應民眾需求的意願？

二、研究方法及流程

本研究第一階段將透過相關文獻分析整理研究架構，並蒐集 1999 陳情案例，以做為後續調查與公民知識管理建構的基礎。第二階段則針對臺灣五個提供 1999市民熱線陳情服務的直轄市進行主要負責同仁的深度訪談以及五都一二級機關研考人員的郵寄問卷調查，透過影響各直轄市政府行政人員回應民意的關鍵影響因素及其關係之分析，掌握文官行使回應裁量權的現況。本研究的第三階段則針對臺北市政府提供之民眾陳情資料，運用空間資料探勘方法，建構示範性 CiKM系統，並說明實際的研究發現。在研究的最後一個階段，本研究將彙整各階段研究成果，依序回答研究的三大問題，並做成研究報告與實務建議。基於上述，本研究的研究方法分成下列幾個部分，分述如下： (一 ) 文獻蒐集與分析：進行本研究相關文獻蒐集，針對中英文期刊、國內外政府出版品、網際網路資料，聚焦於回應性政府理論、顧客關係管理、公民關係管理、公民參與以及資料探勘等文獻資料進行蒐集與分析。 (二 ) 深度訪談：針對五都 1999 市民熱線主管機關及主要業務機關主管及承辦人進行深度訪談，成功訪問 12 名現職公務人員。 (三 ) 郵寄問卷調查：本研究在研究架構與問卷內容確定後，針對五都各一二級機關暨區公所負責人民陳情案件之研考人員共 831 名進行郵寄問卷調查，累計至 101 年 9 月 21 日止，已成功回收 717 份問卷，問卷回收率達 86.3%。經研究團隊人工檢視並扣除漏答過多及填答明顯不確實（全部為 5 或 6）問卷後，剩餘合格問卷有

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712 份，合格問卷回收率達 85.7%。 (四 ) 空間資料探勘：本研究運用空間資料探勘方法，分析臺北市政府提供之 1999 違規停車與無主垃圾陳情案件，瞭解案件發生地點以及發生趨勢，已發覺隱藏在資料中的民意知識。 (五 ) 焦點座談：在進行問卷設計以及空間資料探勘分析後，分別邀請相關領域專家學者，針對分析結果進行焦點座談，藉由專家學者間的腦力激盪，針對本研究的執行方法與初步研究內容進行討論與提供建議。

三、研究成果

本研究進行文獻分析後發現以下幾點： (一 ) 就第一個問題面向而言，政府機關可從民眾的角色立場，透過地理資訊系統及空間資料探勘技術提供的應用，逐步進行公民知識揭露、知識分類以及知識升級等三項公民知識管理的重要工作，進而歸納萃取出具有政策意涵的政府施政知識。 (二 ) 就第二個問題面向而言，探索文官體系願意接納民意知識於政策過程的關鍵影響因素和文官透過裁量權行使回應公民需求的行為息息相關。 (三 ) 就第三個問題面向而言，文官回應裁量行為則會受到文官外在控制、內在價值以及行政系統與程序等因素的影響，而這三個因素又同時會受到公民知識管理良窳的影響。本研究在資料分析之後，發現以下幾個重點： (一 ) 本研究藉由臺北市政府研考會提供之違規停車與無主垃圾陳情案件資料的協助，運用近年來最新發展的地理資訊系統以及空間資料探勘技術，建立示範性公民知識管理系統，並成功展示政府機關如何透過空間資訊的加值應用，協助決策者從諸多民眾陳情資料中，萃取出富決策意涵之民意資訊。值得注意的是，使用者在利用各種空間分析方法時，必須瞭解各種方法的基本假設、分析

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提要方法的限制及分析結果正確的解讀方式。在地圖繪製方面，由於以陳情個案呈現的點資料為主，必須因應點資料的型態，選擇合適的空間分析方法。在空間群聚性分析的方法論上，點資料的分析主要常使用平均鄰近分析以及核密度推估兩種方法。 (二 ) 本研究透過對於五都 1999 市民熱線主管以及受理案件量最多機關主管或承辦人的訪談中得知，實務工作者對於回應性理念的認知情況，以及提高政府對民眾回應性以及將民眾意見納入政策過程的關鍵影響因素（詳如第四章）。其中，多數的受訪者認為，資訊科技對公民參與以及內部管理工作上，能給予實務工作者有效的幫助，但是也提醒我們要注意數位落差以及增加公務員工作壓力的問題。本研究經由深度訪談，得知文官體系願意接納民意知識的關鍵因素包括：民意匯集程度、符合決策者偏好、符合文官專業判斷、議題本身的重要性以及政府資源是否足夠等因素。 (三 ) 本研究透過文官意見調查，發現文官的回應裁量行為包含三種回應標準，分別是回應效率、回應效能以及回應公平。 (四 ) 就回應效率而言，提升文官從事公職的專業使命感，包括榮譽感、對社會做出貢獻的自我認知、發掘整體公共問題的能力以及自我檢核作業程序與內容的能力等，會是影響文官回應效率的主要關鍵因素。其次，首長的領導效能，包括下屬的信任度、問題解決能力、協調能力以及對下屬的支持度等，也是公共管理者應當注意的課題。另外，避免文官因欺騙、收受賄賂、洩漏民眾個資等背離民意行為，也有助於回應效率的提升。最後，推動公民知識管理，也有助於文官回應民意需求的效率。 (五 ) 就回應效能而言，除了提升文官專業使命感、降低背離民意度外，如何減輕文官的工作負荷量，如首長及民代關說壓力、人際利害關係處理壓力以及工作量壓力，則是主要提升回應效能的影響因素。其次，提高文官對內部管理措施的認同度，包括考績、分工透明度、內部知識分享以及教育訓練等；以及強化主管命令的被服從度，如主管意見的被下屬信服或接受的程度，亦是值得注意

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的影響因素。當然，公民知識管理系統，對於提高文官回應性亦有影響，只不過受限於文官對於現有資訊系統功能的認知，多半屬於數量及執行功能面所需的資訊功能，較少認知到有決策支援方面的功能，如本研究提出的地理資訊系統，以致於限縮了文官認知公民知識系統對提升其回應效能的潛力。 (六 ) 就回應公平而言，提高文官對內部管理措施的認同度，是最關鍵的因素。本研究認為，當文官被所屬機關公平對待時，其也將公平對待陳情民眾。其次，降低文官背離民意度，與提高領導效能，亦是影響文官回應公平的關鍵因素。至於，公民知識管理系統對回應公平，則沒有幫助。本研究最後針對上述發現，對實務政策提出了具體的建議，包括提升民意資訊的可分析性，以及調整研考程序以改善文官回應民意的意願。另外，從研究的角度，也希望未來在研究上能夠有更全面的設計，一方面從公民知識管理角度思考公民主動參與資料的蒐集、分類以及資訊深度探勘的方法；另一方面從管理機制設計的角度，思考如何透過機制設計，提高文官發掘與回應民意偏好的能力，以具體落實回應性政府的理念。

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提要

Abstract

Key words: Responsive Government, Citizen Relationship Management, Citizen Knowledge Management, Citizen Participation, 1999 Citizen Hotline

I. The Origin and Purpose of Study

The implementation of citizen participation is the ideal of democratic governance. However, in the real democratic life, there are many unseen obstacles for the issue of citizen participation. Such obstacles come from not understanding the demands from people by the civil servants and civil servants’ willingness to respond the demands from the people. Therefore, it is always an unavoidable core issue in democratic administration for thinking how to authentically realize the ideals of citizen participation through appropriate design of mechanism.

The study aims to explore how to help public administrators extract important preferences of public opinions from huge reflected views through the applications of ICTs to construct and use governance knowledge system and find out the factors that may affect the civil servants in responding the preferences of people for enhancing the intention in administrative system to actively respond the public opinions and realizing the ideas of constructing and maintaining a responsive government with good government-citizen relationship. Therefore, with the citizen relationship management system in five special municipalities – 1999 citizen hotline – as the case, the study tries to answer following research issues through in-depth interviews, the establishment of exemplary citizen knowledge management system and empirical studies in the petition cases and the questionnaire surveys among research and evaluation personnel.

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1. How to find out important opinions that contain the implications of policy from people’s petitions through government’s ICTs channels to strengthen the cognition and understanding of public opinions by government agencies?

2. Explore the key factors that may affect the intention of civil service system to accept public knowledge in the process of policy?

3. How a public administrator enhance the intention of civil service system to respond the demands from the people.

II. Research Methods and Process

In the first stage of the study, the authors will reorganize the research structure through literature analyses and collect petition cases through 1999 citizen hotline as the basis of follow-up surveys and the construction of citizen knowledge management. In the second stage, the authors will conduct in-depth interviews with the responsible officials for petition services through 1999 citizen hotline in five special municipalities and mailed questionnaire surveys among research and evaluation personnel in the first and second level of organs of the five capitals. Through the analyses of key factors that may affect the response to public opinions by city government employees and their relationship in each special municipality to grasp the current situation of exercising response discretion by civil officials. In the third stage, the study will use spatial data mining method, construct exemplary CiKM system and explain practical findings for the petition data provided by Taipei City Government. In the last stage, the study will compile the results from each stage and answer the three key questions in the study in order and make research report and recommendations for practices. Based on above-mentioned, the research methods of the study can be divided into following parts:

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提要 1. Collection and Analyses of Literature: collected Chinese and English periodicals, government publications home and abroad, Internet data and focus on responsive government theories, customer relationship management, citizen relationship management, citizen participation and data mining.

2. In-Depth Interviews: conducted in-depth interviews with heads and undertakers in the departments in charge and main business departments. Total 12 on-job civil servants are successfully interviewed.

3. Mailed Questionnaire: after the structure of research and the contents of questionnaire were confirmed, the questionnaires were mailed to 831 research and evaluation personnel who were in charge of petitions in the first and second level of departments in the five capitals. Until September 21, 2012, total 717 copies of questionnaire were returned, the response rate was 86.3%. After the research team manually reviewed and examined the questionnaires and deducted the number of questionnaires (total five or six copies ) in which there were too many missing answers and obvious untrue answers, the remaining 712 returned questionnaires were qualified. The adjusted response rate was 85.7%.

4. Spatial Data Mining: with spatial data mining method, the authors analyzed parking violation and derelict garbage petition cases provided by 1999 citizen hotline of Taipei City Government and tried to understand the locations of incidents and the trend. The research team found the public opinion knowledge hidden in the data.

5. Meetings of Focus Groups: after the design of questionnaire and spatial data mining method, the team invited experts and scholars of related fields for focus discussions on the results of analyses. Through the brain storms, the experts and scholars discussed and

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gave their recommendations for the methods of implementation and contents of research.

III. The Results of Research

The authors found following points after the analyses of literature: 1. For the first issue dimension, the government agencies could proceed

step by step, from the role and position of general public and through the applications of geographic information systems and spatial data mining technology, three important jobs in citizen knowledge management: reveal citizen knowledge, classify knowledge and upgrade knowledge, and further to induct and extract the knowledge of government’s implementation of policy with policy implications; 2. For the second issue dimension, explore the key factors that may

affect the willingness of civil service system to accept the knowledge about public opinions in policy process that is closely related to the civil official’s behaviors of responding citizen’s demands through the exercise of discretion;

3. For the third issue dimension, the civil official’s behaviors of response and discretion will be affected by factors of the external control, internal values and administrative system and procedures. In turn, the three factors may be affected by the quality of citizen knowledge management.

After analyses of data, following key points were found in the study: 1. Under the help of the data of parking violation and derelict garbage

petition cases provided by Research, Development and Evaluation Commission (RDEC) of Taipei Government, and applications of the recently developed geographic information system and spatial information mining technology, an exemplary citizen knowledge management system was established that successfully demonstrate

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提要 how a government agency help policy-decision makers to extract the information of public opinions that contain the decision making implications from the huge amount of petition data. It is worth noting that the users should understand basic assumption of each method, limits of analytic method and correct method of interpretation of analytic results in using various spatial analytical methods. Regarding the mapping, because it is based on point data shown by petition cases, the mapping should select appropriate spatial analytic method according to the type of point data. On the methodology of spatial cluster analyses, the analyses of point data mainly use two methods: average proximity analysis and estimation of nucleation density.

2. From the interviews with the heads of 1999 citizen hotline and the heads and undertakers in agencies that received the most of petition cases in five capitals, we learned the cognition of responsive ideas by practitioners and the key factors that might affect in enhancing government’s responsiveness to common people and the process of including opinions from common people into policy. Among which, the majority of the surveyed said that information technology could provide practitioners effective help in citizen participation and internal management. But they also reminded us that we have to pay attention to the problems of the digital gap and the increase of pressure on civil servants. From the in-depth interviews, we learned that the key factors affecting the civil service system’s intention to accept knowledge about public opinions were: the degree of the convergence of public opinions, meeting the preferences of decision-makers, meeting the professional judgment of civil service, the importance of issue and whether the government resources were enough.

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3. Through the surveys among civil servants, the study found that their responsive discretion behaviors included three standards for response, they were: efficiency of response, effectiveness of response and impartialness of response.

4. For the efficiency of response, the key factors that might affect civil servants’ efficiency of response were: the enhancement of civil servants’ sense of professional mission as a public official including the sense of honor, the self-cognition of contribution to the society, the ability to explore the overall public problems and the ability to self-examine operation procedures and contents. Secondly, the leader’s effectiveness of leadership, including the trust by subordinates, problem-solving ability, coordination ability and the degree of support to subordinates, should be paid more attention by public mangers. In addition, preventing the civil servants from defying public opinions, such as deception, bribes, leaking people’s individual information, was helpful to the enhancement of efficiency. Lastly, the implementation of citizen knowledge management was also helpful to the efficiency in responding the demands from public opinions.

5. For the effectiveness of response, in addition to the enhancement of civil servants’ sense of professional mission and reduction of the degree of defying public opinions, how to reduce the workload of civil servants, such as the pressure of lobbying from leaders and elected representative, pressure from dealing with interpersonal relationship stakes and pressure from workload were the key factors that might affect the enhancement of effectiveness of response. Secondly, enhancing the civil servants’ degree of recognition of internal management measures including performance appraisals, transparency of division of labor, sharing of internal knowledge and education and training as well as the strengthening of obeying

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提要 superior’s orders, such as the degree of convincing and acceptance of leader’s opinions by the subordinates, was the affecting factor that is noteworthy. Certainly, the citizen knowledge management system also affected the responsiveness of civil servants. But it was limited by the civil servants’ cognition of functions of existing information system only on the information of quantity and functions needed to execution and less understanding of functions of decision-making support, such as geographic information function recommended by the study. That limited the civil servants’ potentials of cognition of enhancing the effectiveness of response by the citizen knowledge system.

6. For the impartialness of response, the enhancement of the degree of recognition of internal management of mistakes was the key factor. This study concluded that when a civil servant was treated impartially by his or her agency, he or she would in turn treat people who submit petitions. Secondly, the reduction the defiance of public opinions and enhancement of effectiveness of leadership would be key factors that might affect civil servants’ impartialness of response. However, the citizen knowledge management system was not helpful to the impartialness of response.

Lastly, this study makes specific recommendations to the practical policy for the above-mentioned findings, including enhancement of analyzability and adjustment of procedures of research, development and evaluation to help encourage civil servants’ intention to respond public opinions. In addition, from the angle of research, it is also hoped that the future researches may have a more comprehensive design, thinking the collection, classification of data about citizen’s active participation and the method of information depth mining from the angle of citizen knowledge management on one hand, and thinking how to enhance the

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civil servants’ ability to explore and respond the public preferences from the design of management mechanism on the other hand to concretely realize the ideas of responsive government.

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第一章緒論 1

第一章

緒論

本章將分成四節，分別說明本研究的研究意識、研究背景、研究問題以及研究的重要關鍵名詞(key words)定義，以方便讀者能掌握本研究的主要研究目的與研究焦點。

第一節研究意識

我國有關政府回應民眾需求的思想，早在古籍尚書周書泰誓上篇就曾提到「天矜于民，民之所欲，天必從之。」的觀念。隨著當代民主社會的建立以及公民意識的覺醒，這個觀念也愈來愈受到重視，因為民眾較以往更期待政府能傾聽人民的聲音、瞭解民眾的需求，以及真正解決民眾的問題。民主治理的基本核心，在於人民主權 (popular sovereignty)的原則，故人民的政策偏好應與國家政策偏好呈現出一致性，也就是國家政策面對民眾政策偏好應該具有回應性（陳敦源， 2004：105）。吳定曾言，一個有為有效的政府應具備五項特性，分別是：回應性 (responsiveness) 、代表性 (representation) 、責任性 (responsibility)、可靠性 (reliability)以及務實性 (realism)(吳定， 2003： 12)，其中所謂的回應性意指政府必須對於民眾的需求有所回應，而回應的目的則是為了建立與維繫政府與公民的關係。學者 Grover Starling 更將回應性視為政府履行行政責任所隱含的重要價值之一1_{，主張回應} 性並非僅是單純地對個別民眾需求有所回應而已，而是政府應對公共問題提出整體的解決計畫，甚至是定義公共問題時，就需要採取必要的行動方案(initiatives)(Starling, 1998)。 1 Starling 認為行政責任的實踐包含六種公共價值，分別是：回應性 (responsiveness)、公正 (fairness)、彈性 (flexibility)、誠實 (honesty)、課責 (accountability)以及職能 (competence)(Starling, 1998)。

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誠如民主理論學者Robert A. Dahl所強調的，民主的主要性格，在於政府對民眾的偏好(preferences)不斷地予以回應，所以政府有責任讓人民具備 (1)自由思考； (2)自由表達； (3)被平等地對待等三種不可被剝奪的權利，以便讓公民的偏好有形成、表達以及被公平對待的機會 (Dahl, 1971:1-3)。因此，回應性是民主政府的重要價值基礎，而回應性的落實除了政府應設法公平地滿足民眾個別需求及整體利益之外，更需要確保民眾能自由形成需求與表達需求的權利。然而，政府要回應民眾需求從來就不是一件簡單的事，因為政府在資源及能力皆有限的情況下，勢必無法滿足每一位民眾的公共需求，使得政府必須積極地和民眾溝通，甚至是尋求民眾協助，以便在眾多的民眾需求中權衡取捨地回應最渴望被滿足者，並撫平未被滿足者的失落。在此情形下，政府如何決定何者為民眾最需要的公共需求？政府透過何種方式滿足民眾的需求？以及政府如何說服民眾支持政府的決定？等等問題，就成為建構回應性政府所必須嚴肅思考的關鍵問題。

第二節研究背景

近年來，「傾聽民意、回應民意」已成為我國各級政府部門所念茲在茲且朗朗上口的政治正確語彙2_{。在實務上，我國各級政府部門為} 傾聽與回應民意，雖早已設有許多管道，包括民意信箱、公聽會、民意調查以及網路論壇等等，但民眾對於政府政策回應性不足的抱怨卻依然時有所聞，有時甚至需領導者親上火線表達對於民意的重視才能平息民怨3_{。吾人認為在當前的政治氛圍下，行政部門對民眾意見的重} 2 例如：行政院陳冲院長於今年 5 月 21 日召集首場政務會談，即對全體閣員宣示「進入全面溝通時代」，並要求閣員對外說明政策時，「應用同理心設想民眾的感受，要用民眾聽得懂的語言，並即時釐清誤解」（聯合報， 2012-05-22， A11 版）。 3 例如日前經濟部規劃調漲電價政策引起的民意反彈風波，就曾促使馬英九總統於今年 5 月 1 日晚間緊急召開記者會，除了向民眾表達過意不去之外，並明白表示「執行方法可以回應民意，用比較緩和、漸進方式推動」（聯合報，2012-05-02，

(31)

第一章緒論

3 視程度已然成為判斷一個行政機關施政績效的重要標準4_{。因此，各級}

政府機關為有效蒐集及回應民意，除了透過傳統的問卷調查、電話民意調查、即時滿意度調查、座談會、公聽會、說明會等管道之外，近年來更紛紛運用資通訊科技 (Information and Communication Technologies, ICTs)設立便利的民意反映管道，如線上論壇、首長電子信箱、社群網站(social media)，甚至是仿效企業推動顧客關係管理的作法，設立電話客服中心(call center)。若依據政治學者 Verba與 Nie(1972)提出之政治參與的類型來看5_，前述政府運用資通訊科技而建立來接收民眾意見的方式可歸類為政治參與的第一種類型，亦即公民主動接觸(citizen-initiated contact)參與。值得注意的是，行政機關在面對公民主動接觸的參與時，必須對民眾提出的抱怨加以妥善回應，以符合民主體制下的回應性（蕭乃沂， 2004）。在此情形下，我國公部門的陳情機制即可視為類似企業客服中心管理機制的體現（陳敦源、蕭乃沂，2001）。我國現行的法令規範早就存有允許公民主動接觸政府機關表達意見的法源依據，一是請願法；另一則是行政程序法，而透過資通訊科技管道向行政機關提出的個別民眾意見表達，則普遍被視為民眾向政府表達陳情的過程，故適用行政程序法及相關行政規定6_{。依據我國行} 政程序法第二條第一項規定：「本法所稱行政程序，係指行政機關作 A1 版）。 4 有部分行政機關甚至引入「即時滿意度調查系統」，例如移民署為提升服務品質，於 2010 年 8 月 2 日於臺北市服務站櫃檯啟用即時滿意度調查設施，民眾可按鈕即時反應同仁服務品質，如果表示非常不滿意，主管立即了解並處理造成不滿意的原因，做為日後改進的參考，落實以客為尊、以禮相待的服務理念。 5 包括：公民主動接觸 (citizen-initiated contact)、合作活動 (cooperative activity)、

投票 (voting)及競選活動 (campaign activity)等五種類型（ Verba & Nie, 1972；黃東益、蕭乃沂、陳敦源， 2003）。 6 前大法官吳庚教授認為陳情僅屬人民發動行政權行使之誘因，並非一種行政作用方式，列於行政程序法適用對象，只不過是遷就行政作業上之現實情況而已（吳庚，2010：550)，故行政程序法第七章有關人民陳情的相關規定，「無非將習見之公務處理手續條文化，缺乏實質意義。」 (ibid., p.619)。惟從人民參與行政的行為及目的的角度觀之，本研究將陳情視為公民主動接觸之政治參與，應無不妥。

(32)

成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」同法第一六八條規定，所謂陳情意指「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」，故陳情可能與陳情人個人權益無關，亦可能為陳情人依法採取行動前之預備行為，但也可能是陳情人為維護權益之意思表示，例如陳情人向行政機關為特定請求，已屬於行政訴訟法之依法申請之性質；或對某項行政措施表示不服，則已具有訴願之實質意義，其差別僅在於陳情人不諳法令，未依法定格式提出而已，所以行政機關仍應按各相關法律規定處理，萬不可與其他陳情事項等同視之（吳庚，2010：619）。換言之，行政機關處理民眾陳情案件須謹守法令規範，並僅能在法令的授權下依據專業職權予以必要的裁量判斷。所以，文官體系對於人民陳情的具體回應，往往可充分展現在政策過程的作為與不作為的裁量判斷之中。就我國政府近年來的實務發展而言，各級政府機關向來重視民眾的陳情意見，並在行政程序法立法之前就已有受理陳情案件的相關規定7_{。隨著政府對於民眾意見的重視，各級政府機關也一直在思考如何} 以更便捷有效的行政程序和途徑來受理人民陳情案件。所以，當資通訊科技普及後，即陸續有政府機關利用資通訊科技來便捷陳情案件的受理程序。例如，臺北市政府於民國84年10月率全國各級政府之先設立「市長電子信箱」以來8_{，這股透過資通訊科技強化民眾參與公共事} 務的風潮，便逐漸成為我國各級政府機關促進民眾直接參與公共議題的重要途徑（黃東益等， 2003）。隨著資通訊科技的應用愈來愈廣，臺北市政府為進一步提高回應民眾需求的能力，自民國94年1月25日起 7 如「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」早在民國 62 年 1 月 3 日時，就以行政院臺 62 研展字第 001 號令頒布。 8 為提供民眾便捷的參與管道，並瞭解民眾對市政議題的偏好及建立民主形象，臺北市政府於民國 84 年 10 月率先以電子佈告欄模式建立電子郵件信箱服務 ---「阿扁信箱」，成為中華民國各級政府最早建立的首長電子信箱服務，隨著 ICT 技術進步，後續再改為網路版電子信箱，並於民國 87 年 12 月改為「市長信箱」以淡化個人色彩 (黃東益等， 2003： 129)。

(33)

第一章緒論 5 效法企業客服中心的標準設置「 1999市民熱線」。在臺北市政府導入 1999市民熱線後的數年間，引起其他縣市政府紛紛的仿效設立。一時之間，各地方政府的「 1999市（縣）民熱線」，成為接收民眾意見與即時回應民眾需求最便利的管道9_{。以率先提供服務的臺北市政府為} 例，在市政府的刻意推廣下，自 97年7月3日起更新電話客服中心系統及服務後，電話服務量扶搖直上，統計至101年 4月底止，累計已服務約780萬通電話，受理47萬陳情案件，與93萬件派工案件，平均每月服務 17萬通電話，受理 1萬件申訴案件與 2萬件派工案件10_{，其服務數量} 更已超越「市長信箱」及其他傳統受理民眾陳情管道，成為臺北市政府受理民眾意見量最多的服務管道。然而，政府利用資通訊科技廣設接收民眾意見的管道，僅能視為政府對於民意重視程度的增加，不代表政府對於民眾意見的回應能力也因此提升。更具體的說，民眾向政府表達意見後，政府是積極地設法滿足民眾需求，還是僅止於虛應故事禮貌回應，民眾不但不得而知，更無法預知政府會採取何種行動，以致於民眾有可能在向政府反映意見後，卻發現問題依舊如故。因此，近年來我國各級政府機關藉由資通訊科技增加之回應民意的相關措施，對於提升政府回應民意的能力以及對維繫與建立政府與公民間良好關係能發揮多少效益，就成為實務工作者亟欲解開的謎題。

第三節研究問題

從前述研究意識、研究背景的討論中，吾人已知回應性政府是民主行政追尋的重要核心價值之一，其目標在於透過不斷地回應公民的需求，以建立與維繫政府與公民關係，確保民主治理的正當性。因此，在思考實踐回應性政府的同時，吾人自是不能忽視公民關係管理 9 事實上，我國中央政府機關亦有仿效設立電話客服中心之議，如內政部資訊中心、交通部公路總局、經濟部工業局等機關，亦曾派員參訪或邀請臺北市政府負責電話客服中心官員簡報設置經驗。 10 統計資料由臺北市政府研考會話務管理組提供，在此予以致謝。

(34)

(Citizen Relationship Management, CiRM)對於政府回應性的意義。因為，相對於企業對於顧客回應性的高低，係奠基在該企業顧客關係管理(Customer Relationship Management, CRM)的良窳之上。同樣地，民主政府對公民回應性的高低，亦是奠基在政府對公民關係管理的良窳之上，儘管顧客關係管理與公民關係管理的內涵有所不同 (Schellong, 2008)。政府與公民建立與維繫良好關係的基礎，在於政府對公民政策偏好的真誠回應之上，但前提是公民必須能透過真誠的(authentic)公民參與表達政策偏好。近年來拜資通訊科技的快速發展所賜，民眾僅需付出極低廉的成本，就能向政府表達意見，使得運用資通訊科技擴大公民參與的作法，成為政府回應公民需求的一個重要且主要的環結。如當前我國各級政府機關普遍設立的首長電子信箱，以及正迅速擴散成立的政府客服專線，即為前述作法的顯著的例子。然而，在現實生活中，公民參與對於政策過程（包括規劃與執行）產生的影響卻極其有限，即使各級政府機關已廣設便利的公民意見反應管道，也未能改善此一狀況。本研究認為公民透過資通訊科技參與表達意見之所以無法對政策過程產生實質的影響，主要的原因有三。首先，現有的選舉制度雖允許民眾可以透過選擇政治首長的途徑來間接控制政府施政，但是與政治首長面對勝選壓力比較起來，文官體系沒有直接對人民回應的誘因，人民對文官體系的控制，只能形成一種間接的課責。政務首長即使可以透過特定的管理系統（如層級節制的指揮體系、合法的升遷、獎懲與職務調動等機制）來引導文官回應民眾的需求，但由於政務首長並非全知全能，以致對文官體系的控制仍有其侷限。其次，因為行政系統的運作受到專家與專業主義的影響極深，除非民眾的參與意見恰好符合專業文官既定的政策規劃與執行方向，否則往往難以撼動文官的專業傲慢與偏見。這種現象導因於文官體系對專業領域的知識優勢，猶如醫生之於病人一般，醫生即便將所有資訊攤在病人面前，病人面對多如牛毛的醫療術語及診斷數據，也未必能

(35)

第一章緒論 7 擁有和醫生一樣的專業知識來加以理解。文官體系對專業知識的擁有與理解程度，又往往比一般社會大眾，甚至是政務首長所能擁有及理解的程度要高，使得文官體系對於民意的回應呈現專業傲慢的偏見。換言之，文官體系擁有的專業特質，雖使其成為解決複雜社會問題的高手，但它的非民主 (undemocratic) 或甚至是反民主 (threatening to democracy) 的特質卻又經常使得兩者出現緊張的關係（ Merier & O'Toole Jr., 2006；廖洲棚， 2011）。最後，透過便利的資通訊系統提出的大量民意需求，將導致文官體系出現彙集民眾偏好、協調跨部門行動以及回應過載 (overloading) 的難題。特別是受到官僚組織分部化以及治理現實的影響，民眾意見往往可能涉及多個機關的任務，若加上公共任務由跨公私部門合作提供的治理現實，往往會產生政府回應碎裂化(fragmentation)的現象，而通暢的民意反映管道帶來的大量民眾意見，則是加深了解決回應碎裂化問題的難度。誠如十八世紀的政治哲學家Jean-Jacques Rousseau所言：「統治者即被統治者」(Rousseau, 1968)；當代的政治與行政學者Dwight Waldo 也曾指出民主行政理論的重要問題在於「調和人們對民主的渴望以及對權威的需求」 (Waldo, 1952:102)。因此，在民主行政理念下，「文官體系如何在兼顧專業與公民需要的情況下做出適當回應？」的問題，便成為思考政府與公民關係的重要焦點。行政學者Kenneth J. Meier 與 Laurence J. O’Toole Jr.曾一語道破此一問題的主要癥結，渠等說道：「文官體系 (bureaucracy)是一種層級節制的制度，其提供生產能力與專業知識來完成複雜的社會任務，卻通常具有非民主，甚至是反民主的特徵…。」(Merier & O'Toole Jr., 2006:1)。

因此，本研究視政府公民關係的管理，為建構回應性政府的最後一哩路(the last mile)，亦即最關鍵的核心問題，在審酌我國政府部門運用資通訊科技回應民眾需求的發展趨勢下，期望能回答下列三個研究問題：

(36)

第一，如何從民眾透過政府資通訊管道提出的陳情資料中，探勘出具有政策意涵的重要民眾意見，以強化政府部門對於民意的認知與理解？此一問題著重在於解決，民眾政策偏好匯集以及確認的施政知識管理問題，本研究規劃透過空間資料探勘技術來加以解決之。第二，探索文官體系願意接納民意知識於政策過程的關鍵影響因素？此一問題著重在找出文官體系願意將民意納入施政過程的關鍵影響因素，亦即影響文官裁量回應行為的關鍵因素，以便強化對於文官體系回應民意偏好的公共管理作為。本研究將透過深度訪談，找出文官體系願意接納民意於政策過程的主要原因。第三，公共管理者如何提高文官體系回應民眾需求的意願？此一問題著重發現影響文官具體回應民眾需求的因素，並分析不同影響因素對於文官回應裁量行為的影響。本研究將整合深度訪談以及調查研究找出的關鍵因素關係，並嘗試提出提高文官回應性的管理建議。

第四節關鍵名詞定義

為使讀者理解本研究討論之研究關鍵名詞的特定意涵，特於本節整理本研究關鍵名詞定義如下：

一、回應性政府(Responsive Government)

本研究所稱之回應性政府，意指以公民需求為導向的政府，也就是能將管轄範圍內民眾所提出之公共需求，納入公共政策過程，以建立與維繫政府與公民關係的民主政府。此一建立與維繫公民關係的過程隱含社會交換(social exchange)概念，其最終的目的在使政府獲得民眾的付費、合作、順服和合產，而實踐民主的治理理念。

(37)

第一章緒論

9

二、公民關係管理 (Citizen Relationship Management,

CiRM)

本研究認為，回應性政府的最後一哩路(the last mile of responsive government)就是公民關係管理，目的在提高政府回應公民的能力，建立與維繫政府與公民的關係，以追求公民對於政府回應之政策行為的自願合作、順服甚至是合產。由於政府與公民之關係，不能等同於企業與顧客之關係，故公共管理者應從思考公民是決策者、公民是顧客、公民是受益者以及公民是義務者等四個同時存在的角色關係來理解政府與公民之關係，其中最關鍵的兩大影響條件，分別是公民知識管理與文官回應裁量行為。

三、公民知識管理 (Citizen Knowledge Management,

CiKM)

政府透過知識揭露、分類以及升級的管理過程，善用和公民互動取得之資訊，並就如何回應不同角色之公民期待進行必要的以「人」為焦點的政策知識運用，即為本研究稱之「公民知識管理」，其管理重點會依據公民為決策者、顧客、受益者以及義務者等四個角色的不同需求而有不同。

四、回應裁量權(Responsive Discretion)

行政裁量權(administrative discretion)為國家為了便利行政業務的推行，對行政機關就其職權範圍內的事項，依法授予藉自身專業判斷作成決定的權力。因此，本研究所指涉的回應裁量權係指文官回應民眾需求的行政裁量權，亦即文官對於民意需求選擇作為或不作為的判斷。

五、公民參與(Citizen Participation)

公民參與意指民眾透過民主制度賦予之意見表達的權力，讓原排除在政治與經濟政策決策圈外者的意見，能被慎思地納入政策過程，

(38)

進而影響國家集體生活之個別的或集體的行動。本研究探討的公民參與，聚焦在公民主動接觸(citizen-initiated contact)參與，亦即實務上經常出現的人民向政府機關陳情的參與行為。

六、地理資訊系統 (Geographic Information System,

GIS)

地理資訊系統是一種電腦化系統，運用空間及其屬性資訊建立資料庫，並以輸入、處理、分析及輸出四大部分功能，提供使用者決策及管理支援之功能。

七、空間資料探勘(Spatial Data Mining, SDM)

本研究所謂的空間資料探勘意指自空間資料庫中，探索出有用知識的資料萃取方法。空間資料探勘可提供公部門利用空間資料分析，優化公共政策制定的機會。藉由空間資料探勘過程所獲取的知識，可以協助公共組織提升其知識累積的策略與方法。這些透過資料探勘所產生的知識，一方面可以作為政府改善治理績效的工具；另一方面，則可作為政府知識永續建立的方法。

(39)

第二章文獻回顧 11

第二章

文獻回顧

本章透過文獻的檢閱及分析，發掘本研究碰觸的理論議題以及研究概念(concepts)，以提供後續建立研究架構與研究設計的理論基礎。本章分成五小節，第一節討論有關回應性政府的意義，亦即文官回應裁量權以及民眾意見彙集對回應性政府的重要性及其內涵；第二節討論顧客關係管理與公民關係管理的差異，並說明公民知識管理對於公民關係管理的重要性；第三節討論真誠的公民參與意涵以及公民參與對於公民偏好表達的重要性及其對官僚裁量權的影響；第四節討論資通訊科技如何建立回應性政府，本節主要關注運用資通訊科技協助公民參與以及公民知識建構的發展趨勢，其中特別詳細介紹地理資訊系統、文字探勘與空間資料探勘技術的當前發展以及未來的應用潛力；第五節則就前述四節的重點予以簡要的回顧，並依據本研究問題的需要整理出重要的研究概念，以做為後續研究設計的基礎。

第一節

回應性政府

民主治理的基本核心，在於人民主權 (popular sovereignty) 的原則，故人民的政策偏好應與國家政策偏好呈現出一致性，也就是國家政策面對民眾政策偏好應該具有回應性（陳敦源，2004：105）。吳定曾言，一個有為有效的政府應具備五項特性，分別是：回應性 (responsiveness)、代表性 (representation)、責任性 (responsibility)、可靠性(reliability)以及務實性(realism)（吳定，2003：12），其中所謂的回應性意指政府必須對於民眾的需求有所回應，而回應的目的則是為了建立與維繫政府與公民的關係。學者 Grover Starling更將回應性視為政府履行行政責任所隱含的重要價值之一，主張回應性並非僅是單純地對個別民眾需求有所回應而已，而是政府應對公共問題提出整體的解決計畫，甚至是定義公共問題時，就需要採取必要的行動方案 (initiatives)(Starling, 1998)。因此，回應性政府的建立，涉及兩大關鍵

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問題，一是政府對公民偏好的理解；另一是政府如何針對公民偏好予以回應的問題。因此，本節的目的在於針對此兩大問題提出文獻上的 觀點。

一、公民知識管理

傳統上，顧客關係管理(Customer Relationship Management, CRM) 是企業普遍用來蒐集顧客意見的利器，但學者 García-Murillo與Annabi (2002)認為 CRM忽略了企業與顧客在互動過程產生知識的可能性，導致其僅能在既定的服務或產品提供程序中，紀錄與分析顧客使用行為，亦即從事單向資訊蒐集，而忽略了企業與顧客在互動過程中產生的重要知識。因此，兩位學者主張進一步推動顧客知識管理(Customer Knowledge Management, CKM)，以彌補傳統顧客關係管理 (CRM)在顧客意見蒐集上的不足 (ibid.) 。無獨有偶地，著名的企管顧問公司 Andersen Consulting的資深顧問 John C. Nash(1999)也有類似的看法，他說：「有效能的顧客導向公司，必須要蒐集顧客資訊，並從中獲得對顧客的洞察力(insight)，同時運用他們所學到的知識。」由於顧客知識將是企業成功的競爭力來源，因此企業必須決定顧客資料的持續蒐集方法與確認資料的完整性，分析資料以獲得對顧客的洞察力則是顧客知識管理最強調的重點。 CKM著重在企業對顧客資訊的探索與蒐集，特別是顧客與企業員工的互動過程中，會受到企業員工提供訊息的影響，而使得顧客會願意為企業員工提供更多的訊息；同時，企業員工也因為顧客的反應，而提供顧客更多超出他預期的訊息。所以資訊的溝通是雙向的，更重要的是CKM的目標在於改善與發展產品或服務，強調的是長期經營的發展模式，應重視每一位能提供重要使用經驗與產品（服務）偏好資訊的顧客，其與 CRM僅重視可為企業帶來最高利潤的顧客群，並依其偏好進行客制化行銷的概念，是兩者最大的差異 (García-Murillo & Annabi, 2002) 。為比較 CRM 與 CKM 的差異， García-Murillo與 Annabi (2002)進一步說明顧客關係管理與顧客知識管理至少在互動方向、媒介、訊息類型、目標以及員工角色等五個面向上存有差異，茲呈現其比較細節如表1所示。

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第二章文獻回顧 13 表 1： CRM 與 CKM 的差異比較表 差異面向顧客關係管理顧客知識管理互動方向單向雙向媒介科技人際訊息類型資料顧客經驗目標確認可獲利的顧客、客制化行銷確認服務可改善之處、新產品的發展員工的角色員工重要性低，假如企業主要依據顧客瀏覽於既定在資料庫中的網站目錄。員工重要性高，因為知識的蒐集來自員工和顧客的對話過程。

資料來源： García-Murillo & Annabi, 2002:878。

值得注意的是，前述CKM論點也可適用於公共行政領域，例如行政學者 Nicholas Henry早在 1975年即為文指出政府若要提高對被治者的回應性，學界應重視公共政策知識管理的重要性，因為它不但是公共組織與社會的關聯所繫，更是公共行政高等教育的核心 (Henry, 1975:575)。他認為政策知識係經由社會網路 (social network)的「秘箱」 (esoteric boxes)散佈，而「秘箱」其實就是一種可辨識的社會制度，若揭開「秘箱」而給予公民有關政策制訂過程的知識，就是給予了影響政治過程的能力（知識就是力量），他進一步強調公共行政作為一獨特領域的關鍵，在於「知識」對處在科技社會中的官僚人員於政策制訂過程所扮演的角色(Henry, 1975:575-576)。陳敦源亦指出，公部門的知識管理，在以「人」為核心的資訊獲取需要上遠遠超過私部門，這表示公部門對於科學事實以外的知識，亦即由「社會建構」知識(socially constructed)的需求比私部門大，使得公部門的知識管理應該從純粹技術知識的獲取與管理，調整到對於社會建構知識的獲取與管理（陳敦源，2004：123）。由此可知，公私部門對於服務對象資訊的知識管理

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需求相同，不同之處在於公部門比私部門更在意以「人」為核心之社會建構知識的獲取與管理，亦即以「公民」為核心的知識管理。換言之，政府如要給予民眾意見正確的回應，需從兩個方面蒐集民眾的真正想法，一是從行政人員與民眾的互動經驗，另一是民眾主動向政府機關表達的意見，而回應行為的展現則是將蒐集到的這兩種民眾意見進一步吸納至政策制訂過程之中。然而，吾人該如何有有效的彙集與管理民眾的意見呢？依據 García-Murillo與 Annabi提出顧客知識管理模式（如圖 1所示）11_{，他們} 主張CKM需要進行知識的編碼與分享，並藉由下列三個重要的步驟進行 (García-Murillo & Annabi, 2002:879-880)，以便為企業帶來產品改善、顧客服務改善、顧客滿意度、增加銷售量、改善顧客流動率、揭露新的顧客知識需求以及獲得特別用於顧客的知識等好處 (García-Murillo & Annabi, 2002: 882-883)：

步驟一、知識揭露(Knowledge revealing)：在企業員工與顧客互動過程中，雙方皆在尋求需求的滿足，而企業員工可以從中蒐集到顧客的三種知識，分別是對於產品或服務的偏好、正在比較中的產品或服務以及其中的重要差異、未來即將提出的產品或服務的產業發展趨勢。步驟二、知識分類 (Knowledge sorting)：當顧客表明所知與偏好後，企業員工應能依其需求建立心智地圖(mental map)，以便協助顧客在其所處情境下，依據顧客對於產品特性、功能屬性、共同問題的資訊、替代產品、維護資訊、品質記錄、競爭產品以及選擇等項目分類知識，並協助顧客進行採購決策。步驟三、知識升級(Knowledge leveling)：當組織員工取得顧客的需求與偏好資訊後，顧客其實也已經取得該企業的相關資訊，因此在雙方互動之後的重要工作，在於企業應能進一步利用顧客提供資訊加以調整企業對於顧客的認知知識，甚至據以調整企業提供的產品或服務。 11

此一模型係奠基在下列三項假定 (García-Murillo & Annabi, 2002: 882)：第一，知識交換 (knowledge exchange)產生於顧客與企業銷售代表間的互動；第二，產品或服務是知識密集的 (knowledge intensive)；第三，與顧客的互動是有限的。

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第二章文獻回顧

15 吾人亦認為公民知識管理(Citizen Knowledge Management, CiKM) 亦可套用CKM的三個步驟，蒐集民眾的真正想法。由於民主理念中的公民概念與企業管理中的顧客概念不可直接劃上等號，但若從最廣義的公民概念而言，其內涵包括狹義的公民概念、付費顧客、受益者以及義務者等四種民眾與政府互動過程中所同時扮演的角色，故廣義公民的概念，包涵企業管理討論的顧客概念(Alford, 2002)。因此，本研究所謂的公民知識管理(CiKM)，可定義為政府透過知識揭露、分類以及升級的管理過程，善用和公民互動取得之資訊，並就如何回應公民為決策者、顧客、受益者以及義務者等四種不同角色的需求，進行必要的以「公民」為焦點的政策知識運用。所以，「公民知識管理」應包涵下列的管理重點：第一，就公民是決策者（或監督者）的角度而言，公共管理者應該視公民參與政策決定的過程，為一種創造、擷取、轉化與使用政策知識的過程，故應避免專家宰制知識，介入、主導或干預公民的參與。因此，公共管理者要如何從制度或是自我心態上落實此一知識管理過程，是主要的管理重點。第二，就公民是顧客的角度而言，第一線行政人員與公民互動過程中所取得之公民資訊，應能被妥適的編碼與分享，除了可以揭露與分類不同民意的偏好與需求之外，更可以進一步思考民眾的特殊觀點對於升級政府施政知識的意義，以便能改善、發展公共產品或服務的數量及品質，並提高民眾對於政府產品與服務的支持及滿意度。因此，公共管理者如何協助第一線設定有效的公民資訊編碼程序與知識分享機制，以及知識分類與知識分析研判的能力，是主要的管理重點。第三，就公民是受益者的角度而言，公共管理者應該探詢公民真正的需求，並從同理心與社會公平的角度設計公共產品或服務的內容，以減少公民對於公共產品或服務的不滿。因此，公共管理者如何確認受益者人數與實際需求，以及設計符合需求之受益產品或服務，是主要的管理重點。第四，就公民為義務者而言，公共管理者應探詢社會的共享價值，並與公民進行有效的溝通，以降低公民對於政府施政的抗拒。因此，

電子治理研究中心：回應性政府的最後一哩路：政府公民關係管理資料加值應用之研究

RDEC-RES-101002（委託研究報告）

回應性政府的最後一哩路：

政府公民關係管理資料加值應用

之研究

行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 編 印

中華民國 101 年 12 月

RDEC-RES-101002（委託研究報告）

回應性政府的最後一哩路：

政府公民關係管理資料加值應用

之研究

受委託單位：電子治理研究中心

研究主持人：廖洲棚

協同主持人：陳敦源、廖興中

研 究 助 理：邱苡茜、莊婷宇

行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 編 印

中華民國 101 年 12 月

目次

表次

圖次

提要

一、研究緣起與目的

二、研究方法及流程

三、研究成果

Abstract

I. The Origin and Purpose of Study

II. Research Methods and Process

III. The Results of Research

第一章

緒論

第一節 研究意識

第二節 研究背景

第三節 研究問題

第四節 關鍵名詞定義

一、回應性政府(Responsive Government)

二 、 公 民 關 係 管 理 (Citizen Relationship Management,

CiRM)

三、公 民 知 識 管 理 (Citizen Knowledge Management,

CiKM)

四、回應裁量權(Responsive Discretion)

五、公民參與(Citizen Participation)

六、地 理 資 訊 系 統 (Geographic Information System,

GIS)

七、空間資料探勘(Spatial Data Mining, SDM)

第二章

文獻回顧

第一節

回應性政府

一、公民知識管理

行政院研究發展考核委員會編印

研究助理：邱苡茜、莊婷宇

行政院研究發展考核委員會編印

第一節研究意識

第二節研究背景

第三節研究問題

第四節關鍵名詞定義

二、公民關係管理 (Citizen Relationship Management,

三、公民知識管理 (Citizen Knowledge Management,

六、地理資訊系統 (Geographic Information System,