第二章 媒體的言論自由-權利的開始與發展
第三節 因工具所形成的「新聞自由」與「傳播自由」概念
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雖然如此，是否意味著言論自由即不須保護，作者認為為了社會進步，
媒體的言論自由仍須保護，媒體的言論自由是一把雙面的劍，運用言論自 由的人也往往會因言論自由而自暴傷，從歷史的衍流過程中，媒體的「言 論自由」一直是個令當權者愛恨交加的名詞，也因此命定般的永遠得不到 它安定無虞的保障，上述這些問題會導出言論自由的界限究竟在那裏？小 到核心的範圍，在我國法似乎已有確定範圍，大到什麼程度仍屬數學中集 合的概念，是無限大還是在某些衝突時要退讓，是否要加以限制？限制程 度？這也是德國大陸法系在討論到這裏時就停滯住，無法在國家意志力形 成部份形成法體系的原因，恐怕此一問題仍會繼續爭執不休。
第三節 因工具所形成的「新聞自由」與「傳播自由」概念
以往因科技未臻發達，制憲者在制憲當時並未認識到通訊傳播的一日 千里，所以憲法第 11 條中並沒有「新聞自由」一項，基本上「新聞自由」
與「傳播自由」仍應有所區分，「新聞自由」的內涵應是與媒體活動有關的 各種權力在媒體組織內如何處理每日所發生的新聞的自由權利，間接言是 保障大眾知的權利，包括「外部新聞自由」與「內部新聞自由」。
外部新聞自由可以經由定義內部新聞自由，以賸餘法自然產生。所謂
「內部新聞自由」是指媒體從業人員與媒體、老闆、總編輯之間的互動關 係，認為從業人員也應享有新聞自由的權利，從而認為媒體與從業人員之 間的僱佣關係與一般企業體的僱佣關係不同，1983 年安研班 16、17 期，
奉令研究開放報禁是否適宜後，政府隨即堅定開放報禁，翁秀琪教授在 1987 年 4 月發表「傳播媒介內部的新聞自由—開放報禁後的另一個問題」77，完 整的將這個概念引入臺灣，之後在新聞局宋楚瑜委託政大新研所之「制定 新聞記者法可行性之研究」78中，翁秀琪再撰寫有關西德新聞記者養成教
77 翁秀琪（1987）：〈傳播媒介內部的新聞自由－－開放報禁後的另一個問題〉 1987 .4. 7 自立晚報。
78 陳世敏、彭芸、羅文輝《制定新聞記者法可行性之研究》，政大新研所，1988，新聞局委託研究。
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育、工作權及內部新聞自由79，因此作者認為應將「內部新聞自由」與「外 部新聞自由」合為一體始為完整的新聞自由80。
至於「傳播」一詞，譯自“communication”（德文“Kommunikation”
亦屬同一字源）81，其現代意涵在 15 世紀即已出現，20 世紀因傳遞資訊及 維持社會聯繫的方式快速發展，“communication”則用於資訊與觀念的傳 遞。其內涵應包括：「行為層面」指的是“傳播活動”。例如資料蒐集（採 訪行為）、資訊流通、意見表達。「主體層面」指的是“傳播者”“傳播組 織”。例如專業化、工作權、資本集中。「結構層面」指的是“傳播經濟”
“內容控制”。例如傳播科技及其應用，產業發展，市場結構與傳播內容 文化。
二戰造成了五千萬平民的死亡，二戰後成立了聯合國，1945 年開始實 施的聯合國憲章，其中有七個條款涉及人權，1948 年「世界人權宣言」誕 生，第 19 條規定一般咸認為是「傳播權」「傳播自由」的立論依據：「人人 都有提出主張及發表意見的自由，包括使主張不受干涉，以及不受國界限 制經由任何媒體尋求、接受及傳播消息及思想的自由」可見「傳播自由」
是一種自由使用媒體傳播的權利，1966 年聯合國先後擬定完成了「經濟、
社會和文化權利國際公約」「公民權利與政治權利國際公約」，這時自由與 人權在國際間不再只是宣言82，然而這二個公約要生效必須批准國達到 35
79 翁秀琪（1988 6）：〈西德〉（新聞記者的養成教育、工作權及內部新聞自由），收錄於陳世敏、彭芸、
羅文輝《制定新聞記者法可行性之研究》，政大新研所，頁 45～66 。
80 「內部新聞自由」概念在五０年代的德國憲法學界引起討論，內容是討論有關新聞從業人員與媒體內 部之間涉及的新聞自由問題，翁秀琪教授 1987 年著有專文，（同前註 74），「內部新聞自由」是指：單 一記者與其老闆、發行人、總編輯之間的互動關係。「外部新聞自由」是指：報業活動有關的各種權力 在報業組織內如何分配。載於涂建豐（台灣記協監委），《內部新聞自由的理論與實踐─以自立報系 編輯室公約運動為例》一文。
81 參閱徐佳士，大眾傳播八講，1992 年，引自《傳播之部門憲法初探》，石世豪，月旦法學雜誌，第 114 期，2004 年 11 月，頁 175。
82 在「宣言」階段，並不強調權利的限制，以「世界人權宣言」來說，它僅在第 30 條說，「本宣言的任 何條文, 不得解釋為默許任何國家、團體或個人有權進行任何旨在破壞本宣言所載的任何權利和自由 的活動或行為。」通過間接的方式加以規範。到了「公約」階段，則有不同，<<公民權利與政治權利 國際公約>>已在第 20 條說，任何鼓吹戰爭的宣傳，應以法律加以禁止。 二、任何鼓吹民族、種族或 宗教仇恨的主張，構成煽動歧視、敵視或強暴者，應以法律加以禁止。」<<歐洲人權公約>>第 10 條第 2 款是，「出於對國家安全、領土完整或公共安全，防止騷亂或犯罪、保護社會道德與健康，保護他人
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國才會生效，臺灣在 1967 年簽署這二個公約，後因退出聯合國，但是仍在 2001 年由行政院院會批准，移送立法院審議；中共則在 1997 年簽署，2001 年由人大常務委員會批准了「經濟、社會和文化權利國際公約」但是並未 批准「公民權利與政治權利國際公約」；吊詭的是美國在全世界以此顛覆他 國政權者，甚至在非洲屠殺整個村落，標榜自由權利的國家，則在 1997 年 簽署，但其國會迄未批准，不受拘束。與傳播權有關的是「公民權利公約」
第 19 條，內涵與前舉人權宣言第 19 條相同，它具有「橫向效力」，也就是
「表達自由的保護不僅針對公共機構的干預，也針對私主體的干預...私人 財政利益和媒體壟斷對資訊的自由流動，其危害與政府的新聞檢查措施是 一樣的。因此，締約國有義務以積極措施防止過分的媒體集中，如國家對 新聞事業的資助。就電子媒介而言，國家首先應該提供充足的公共渠道。
83」。
第一項 傳播自由之理論基礎
在討論傳播自由理論基礎時，吾人必須先確定「言論自由」與「傳播 自由」之差異，傳統言論自由權內涵隨著社會進步不斷發展，但基於自由 主義以及個人主義，傳統概念並不足以應付資訊社會所需，因此透過傳播 自由權的發展，能夠探討個體自我與社會結構之間的影響，而不僅限於個 人範圍。84即傳播自由權的概念不侷限於傳統言論自由之限制，而應針對社 會發展探討其真正內涵。就言論自由權以及傳播自由權之功能做比較，可
的名譽與權利，防止洩密、維護司法公正與權威性的考慮，享有這些自由就應承擔法律規定的或在民 主社會所必須承擔的義務與職洩密、維護司法公正與權威性的考慮，享有這些自由就應承擔法律規定 的或在民主社會所必須承擔的義務與職責，包括這些義務與職責所包含的形式、條件、限制措施或懲 戒措施。」<<美洲人權公約>>第 13 條第 2 款說，「前款規定的權利的行使不應受到事先審查，但隨後 應受到法律明確規定的義務的限制，其程度保證達到下列條件所必須：（1）尊重他人的權利或名譽；
或者（2）保護國家安全、公共秩序、公共衛生或道德。」第 5 款說，「任何戰爭宣傳和任何鼓吹民族、
種族或宗教仇恨，構成煽動非法暴力行為，或以任何人或一群人煽動任何其他類似的非法活動，都應 視為法律應予懲罰的犯罪行為。」從宣言逐步落實。
83 本段所引係該公約權威的逐條釋意學者諾瓦科的意見（Manfred Nowar,1993/2003) 「民權公約評註:聯合 國公民權利和政治權利國際公約」，華小青、孫世彥譯，北京：三聯，頁341，347。
84 參賴祥蔚，媒體發展與國家政策－從言論自由與新聞自由思考傳播產業與權利，2005 年 9 月初版一 刷，頁185。
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以發現言論自由權功能較著重於個人意見之表達，至於發現真理以及健全 民主程序等功能則為附帶價值。但是傳播自由權功能則非將重點置於個人 表見自由，而是認為傳播自由權具有服務性以及公共性質，能夠形成多元 意見討論工具並且提供少數意見者表達意見予大眾知悉的管道為其主要功 能，雖然其中可能亦含有保障個人表見自由成分，但卻非最主要目的。因 此可知言論自由權係人民基本權，然而傳播自由權係近代資訊媒體發展方 衍生而出之權利，雖然其中亦含有言論自由權之概念存在，但其主要功能 其實是有別於言論自由權。由上述幾個公約來看傳播自由屬一種廣義的言 論自由下的一個概念，是由言論自由所衍生，但是最近幾年基於「言論自 由」與「傳播自由」仍有本質的不同，因此有不少關於傳播權理論的產生。
第一款 第四權理論（The fourth estate theory）
「第四權理論」是由已故的美國聯邦最高法院大法官 Potter Stewart 史都華大法官，於 1974 年 11 月 2 日，在耶魯大學法學院所發表之一篇演 說中，根據新聞傳播媒體在現代社會之重要功能所提出，經後人彙整刊載 後，成為新聞自由得以享有憲法保障之重要理由。
第四權理論乃是針對於報社、電視等大眾傳播媒體，作為「表見自由」
的基本權利所發展出來的理論。其將新聞傳播的媒體當成是行政、立法、
司法三權以外的第四權，使其可以發揮監督政府的功能。第四權理論強調
司法三權以外的第四權，使其可以發揮監督政府的功能。第四權理論強調