第二章 文獻探討
第一節 國內兒少安置體系之歷史發展與服務現況
第二章 文獻探討
本章節回顧國內外之文獻，共分成四個章節。首先，第一節探討國內兒童保 護觀點與安置體系的歷史發展及服務現況；其次，第二節探討安置體系中社工員 所扮演的角色與功能；再者，第三節探討難置兒的安置需求與困境；最後，第四 節則討論轉換安置對兒少的創傷與影響。
第一節 國內兒少安置體系之歷史發展與服務現況
家外安置一直以來被視為兒少保護服務中的最後一道防線，因為家外安置 不僅讓兒少與原生家庭分離，也改變兒少的居住地、學校、同儕與手足團體
（Kadushin, 1980）；對兒少的生活而言，是相當劇烈且全面性的轉變。國外的家 外安置源於 1601 年濟貧法中的院內救濟（習藝所），從區分是否值得救濟之充滿 道德性色彩，到院外救濟的制度性保障（王順民，2006）。政府應該介入家庭多 少程度取決於政府採取的觀點為何。我國兒少福利與照顧的立場為何？又是如何 影響兒少福利與安置的發展與現況？此一章節先探討兒少福利照顧政策的觀點，
再以此觀點來看我國安置服務的發展脈絡，以及當前的服務現況。
壹、 兒少福利照顧政策觀點
兒童福利照顧政策的制定反應出政府如何看待其與家庭的分工，以及對於 兒少照顧理念的認同（葉肅科，2002），亦即，政府認為兒少福利與照顧議題係 家庭責任還是政府的責任，政府何時要介入？介入與應該承擔的責任為何？余漢 儀（1997）整理國外學者 Hegar 所歸納之美國兒童福利發展經驗，可分成三種觀 點的演變：從父母為兒童的自然保護者之傳統觀點(traditional view)，到國家企圖 代 行 親 的 保 護 觀 點 (protective view) ， 以 及 開 始 重 視 兒 童 權 利 的 解 放 觀 點 (liberationist view)。相較於以兒童福利發展經驗來歸納觀點，Harding(1997)則認 為政府的角色與兒童、父母、家庭、社會福利之間及其背後的價值密不可分，而 從政府與家庭角色分工分成以下四種觀點：
一、 自由放任主義與父權(Laissez-faire and patriarchy)
此種觀點源於西方工業化後，認為政府在兒童照顧上應扮演最小干涉，而 應尊重親子關係的隱私與神聖。除了極端不適當的照顧狀況，政府不應介入家庭 的私領域。而「父權」指男性凌駕於女性及兒童之上的權力，特別指家庭中的權
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力關係。
二、 國家干涉主義與兒童保護(State paternalism and child protection)
此觀點認為當兒童未受妥善照顧時，政府需要積極介入，視兒童福祉為最 優先，父母的權利與自由其次。當父母無法妥適照顧兒童，高品質的替代性照顧 是必要的。國家干涉主義強調公權力的介入以保護兒童，惟強調親權剝奪、忽略 兒童的想法等亦引起相當多的爭議（郭靜晃，2004）。
三、 尊重家庭與雙親權利(The modern defence of the birth family and parent’s rights) 此觀點認為原生家庭對於兒童與父母同等重要，應盡可能的維繫。儘管家 庭因某些理由而必須分開，也需要持續維繫親子感情。政府的角色不像自由放任 主義的消極，也不若國家干涉主義的強勢，而著重支持家庭，並提供家庭所需的 服務，以確保家庭的連結。
四、 尊重兒童權利與自由(Children’s rights and child liberation)
此種觀點強調兒童自身的觀點與想法，視兒童如成人般，是具有自主與自 由權利的個體。兒童應被賦予如同成人般的地位，並應該透過法律保障兒童的權 益。然而，對於兒童能否承受與成人相同的責任與壓力仍未有定論，但讓兒童能 有更多發聲、表達自身感受與想法是此觀點的基本共識（郭靜晃，2004）。
從上述討論後再反觀我國經驗，過去常聽聞的「清官難斷家務事」、「法不入 家門」等諺語，可發現政府過去極少涉入家庭事務，偏向自由放任主義。然而，
隨著對於兒童權利的重視，政府介入的角色逐漸擴大，而偏向「尊重家庭與雙親 權利」的觀點，此一變化可從兒少福利與安置的歷史發展中發現端倪。
貳、 兒少安置體系之歷史發展
我國兒少安置服務發展與兒童及少年福利政策之沿革息息相關，從台灣光 復、政府遷台迄今已逾一甲子。日據時代的遺痕、國際潮流的衝擊與吸納，以及 傳承自中華文化的思維等三股力量（彭淑華，2011a；蔡漢賢，2002），交織出台 灣特殊的歷史發展與軌跡，寫下獨特的兒少福利發展史。本研究者參考彭淑華
（2012）將兒少福利自光復後分成五個階段，並融合其他學者對於兒少福利發展 的描繪（丁碧雲，1975；王順民，2006；林勝義，1997；梁其姿，1997；彭淑華，
2011a；廖靜芝，2002；蔡漢賢，2002），將兒少安置的發展脈絡分成七個階段，
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從中華文化為開端，隨著時代演進，西方兒童福利與權利的思潮引入，動盪的政 治文化與社會環境交互影響下，探討我國兒少安置從顢頇學步開始能昂首前行
（彭淑華，2011b）之發展脈絡。
一、孕育醞釀期：以慈幼為開端
最早的兒童福利思維可溯源至周朝，並從傳統文學作品中窺得一二。如周 禮地官司徒篇中以「慈幼」作為第一優先施政目標；禮運大同篇中「民胞物與」
的思想也成為兒童福利思想的基礎（彭淑華，2011b）。然而，在古代社會中，因 戰亂、飢荒致易子而食時有所聞（劉可屏，1988），直到南宋注重棄嬰問題，創 辦慈幼局等育嬰機構；明末時則開始出現由地方菁英分子出錢策畫育嬰社、育嬰 堂，開始重視嬰孩的生命保障，而非嬰孩日後的家庭或社會生活（梁其姿，1997）。 進入清代以後，設立保嬰會，透過募集善款補助有新生兒的窮苦之家，培養父母 與嬰孩之感情以抑止殺嬰的現象。此制度的建立開始以家庭為核心，不只保障嬰 孩的生命，同時也著重家庭的完整性（梁其姿，1997）。
從歷史脈絡來看，宋代開始的慈幼局已具有早期育幼院的雛型，隨著時代 的推演，也開始重視兒少與原生家庭之間的依附關係，並出現以家庭為中心的工 作思想，惟此段時間的特色仍以善心人士的慈善救濟為主，道德、宗教色彩濃厚；
且政府介入的角色十分有限（彭淑華，2008），少有系統與制度可言。
二、倡導發展期：西方思潮的帶動
民國初年，由於受到西方各國社會福利思潮與理念蓬勃發展之影響，以及 美國兒童權利宣言之衝擊，國人愈來愈重視兒童福利發展。兒童福利工作人士創 設「慈幼局」（後更名為「北平香山慈幼院」），收容水災後無家可歸的兒童。此 機構採取西歐的家庭部制度，開始於機構內部分成若干小家庭，促使這些兒童能 獲得家庭生活與培養倫理觀念（丁碧雲，1975），該機構已具有現在兒童機構之 運作形式。二次大戰開始後，各戰區均有從事難童的急救與教養工作，並於安全 地帶設置兒童教養院所。1940 年中央政府成立社會部，各區也陸續成立社會處，
使兒童福利工作正式列入行政體系（李淑娟，2000；林勝義，1997）。1944 年至 1946 年間，召開 3 次全國性的兒童福利會議，規劃兒童福利政策與兒童福利設 施標準，並建議政府與民間成立兒童福利機構（林勝義，1997），為兒童福利政 策與機構設施的運作奠下良好基礎。
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此階段的兒童福利，受到西方各國對於兒童權利思潮之衝擊，再加上處於 戰爭、災難頻繁的社會環境中，孤兒、流離失所的孩童大量增加，也促使兒童收 容安置開始快速發展，並出現類家庭式的機構照顧模式。此外，有別於前一階段 以地方仕紳、民間組織對於兒童的慈善救濟，此階段政府的角色開始出現，專責 單位的設置，也象徵國家對於兒童福利之重視，促使兒童福利與教養制度初步的 建構。
三、新興期：育幼院為救濟中樞
日治時期未有特定推展的兒童福利業務或兒童福利機構，政府遷台後，面 對經濟匱乏、物力維艱的社會環境下，以救濟為主的救濟院、孤兒院、教養院及 殘障機構等，均成為此階段兒童福利事務的發展核心（王順民，2006）。1946 年 至 1948 年間，陸續成立公立育幼院，而光復後所公布的「社會救濟法」將育幼 院納入為救濟設施，同時也規定以 2 歲至未滿 12 歲的孩童作為育幼留養的年齡 劃分（王順民，2006）。隨後，也因著國民義務教育延長至 15 歲，育幼院院童的 收容年齡也隨之延長，也讓育幼院不只是單純教養，也出現教育等較積極性的功 能（彭淑華，2012）。此外，1965 年公布「民生主義現階段社會政策」，改善公私 立的救濟設施、擴展院外救濟，並擴充稅源作為社會福利基金的使用，也促使育 幼院數量快速成長（廖靜芝，2002）。
此階段為戰後復原期，雖然針對育幼院的管理制定一連串的相關法規辦法，
然而在安置性質上仍屬消極性的救濟措施，對象上也仍以貧困或孤苦無依的幼童 作為主（彭淑華，2012）。
四、拓展成長期：安置形式與對象的拓展
1972 年，台灣退出聯合國，聯合國兒童基金會之援助也撤離，但為了回應 聯合國戰後持續援助我國之兒童福利，於 1973 年，通過「兒童福利法」（彭淑華，
2012；廖靜芝，2002）。隨著兒童福利法的通過，相關的施行辦法與細則也紛紛 制定，使兒童福利法之運作更具適法性。值得注意的是，兒童福利法中第 4 條規 定「…因家庭發生重大變故，而致兒童無法生活者，…採家庭寄養或家庭型態之 機關教養方式，妥予安置。…」此項規定也開啟家庭寄養制度的出現與成長（彭 淑華，2012）。1983 年，通過「兒童寄養辦法」，正式推動家庭寄養服務。1980 年 代後期，政府愈加關注兒童受虐案件，並開始有機構收容受虐兒童。1989 年通過
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「少年福利法」，區分兒童與少年之適用標準。同時，此階段也開始發展育幼院 之評鑑，將安置機構之建置更加制度化。
從此階段發展來看，兒少安置的形式已跳脫從過去只有機構式照顧，而增
從此階段發展來看，兒少安置的形式已跳脫從過去只有機構式照顧，而增