各國政府人員核心能力之實務

本節旨在針對國外政府人員核心能力實務的探究。首先針對政 府人員作說明。於政府服務之人員概可視為公務人員，其分類可分為 政務官與事務官，而事務官又以階級區分為高階、中階與初階，然各 國情況不一，本節就英、美等公務人員制度較為完備之國家，分別說 明其等公務人員核心能力與相關議題。

壹、公務人員的分類-政務官與事務官

英國於 19 世紀，對行政體制進行根本性的重構，由徇私制 (patronage)走向功績制，即是對於政治用人所造成困境予以反彈 (Fry, 1998)。同樣的，19 世紀開始，美國聯邦文官制度在政治分贓 用人下，黨派成為擔任公職的主要標準，政府人員更迭，造成政策不 連續、制度不穩定，人民對於公共職位價值產生質疑，政府缺乏效率 及能力，因此，改革者開始主張，公共政策要有效執行，應將政治因 素從政府的日常運作中移除(Ingraham,1995)。英美兩國行政體制改 革與常任文官制度的發展過程觀察，均是在國家治理上對於政治任命 造成困境所產生的改革作為，特別是政策執行層次，強調應依照專 業，而不應有政治的介入。

「政務官」與「事務官」逐漸形成民主國家行政部門的人力結構 (趙永茂，2008)。現今，各國行政部門中的治理成員也大概為「政務

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官」與「事務官」兩個層次，其任命資格條件也有所不同。前者依政 治條件進用，後者則依功績、專業、才能進用。在國家治理上，政治 人物為政治系統注入活力，而行政官僚則是政治系統的壓艙石與平衡 桿。(浩平、蕭羨一譯，2003)。

「政務官」與「事務官」這樣的分類，在行政學理論上，也可從 威爾遜(Woodrow Wilson)、古德諾(Frank J.Goodnow)等人主張的「政 治」與「行政」二分說獲得彰顯。由於政治與行政分離的結果，可以 讓文官制度成為技能及專業的貯存庫，讓政府有能力處理壓迫性的問 題及需求，讓文官制度奉獻於公共利益，排除政治干預，文官依據理 性決策，資源的運用可以獲得最大效率(Ingraham, 1995)。

強調政策執行層次，不應有政治的介入，應依專業而行，但是，

從實際運作角度觀察，政務官負責政策制定與事務官負責政策執行的 二分法失之簡單，由於政治人物專業、時間、精力、能力等限制，事 務官，特別是高級文官，在決策層面，在不同國家，扮演著不同重要 程度的角色，亦即，政治與行政是一連續體，事務官亦有其決策上的 重要性。事務官在決策的程度或其政治性的高低，如圖 2-1 所示(彭 錦鵬，2002)。

若加入各階層文官的職能分析，依照我國學者施能傑(2005)觀 點，政府的運作依賴四個主要次級體系的職位和人力充分結合，包括

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政治層次的功能是選擇和決定政府主要政策和公共資源配置的 方向。在民主政府中，此功能係由民主選舉產生的政治領導者和其所 直接任命者，並為政策決定負起政治責任。但政府的持續性運作也要 依賴其他三個層次：策略層次、計畫管理層次及服務傳送層次，依據 政治層次所設定的方向運作。策略層次擔任政府機關組織中政治層級 與計畫管理和服務傳輸層級的介面，協助機關首長領導管理所屬的組 織，將可用的公共資源，透過領導和管理，規劃和釐定各項政策目標 的計畫方案，並監督計畫之執行，同時，策略層次也扮演承上啟下的 角色，對於政治首長所推動的政策精神必須有相當的認知和支持，又 能有效管理內部將政策轉化成行動，兼具政治判斷和行政領導。計畫 管理層次和服務傳輸層次的功能是接受策略層次的指令，將政策轉換 成實際方案並有效率地執行。每一層次系統負擔不同的政策過程角 色，各自涉及的政治性、管理性、專業性和技術性等有所不同，因此，

所需要的核心知識、技術和能力（KSAs）或能力（competency）也不 同。由上述推論，政治層次所需的能力大約是政策決定、決策抉擇；

策略層次所需的能力是政策設計、溝通與領導；計畫管理層次所需的 能力是專業知能；服務傳送層次所需的能力是執行(施能傑，2005；

趙永茂，2008)。

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高階文官是各國公務人員的主力部隊，但各國對於高階文官涵義 與範圍，互有不同，但都接受政務官指揮，提供政務官的諮詢意見，

依許南雄(2010)看法，高階文官具下列角色：(1)政治角色：位居「政 務官」之下，參與決策規劃，如英國「文官長」、「常次」、美國各 部「次長」、「助理次長」、法、德兩國「政治任命之文官」等均屬 之。高等文官雖具政治角色，但與政務官之「決策者」（Policy Maker）

角色仍有差距。(2)行政角色：政務官主決策，事務官主執行，此為 民主政治之共識，故高階文官為執行者，但要求高階文官政治中立

（Non-Political）與行政中立，成為行政安定與行政發展之基礎。

(3)管理角色：高階文官具管理職能，自策略管理、績效管理以至人 事、財物等之資源管理，具備領導監督、授權分權與協調溝通等等管 理能力。

貳、各國高階文官核心能力之實務 一、美國

美國高階主管職（Senior Executive Service，簡稱 SES）制度 係建立於 1978 年 10 月 13 日公布的公務人員改革法案第 4 篇（Title IV of the Civil Service Reform Act， CSRA），於 1979 年 7 月 13 日開始施行，授與人事管理局強化政府公務人力跨部會領導力

（government wide leadership）、行政技能之職責，其目的係應人

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民對於政府高效能及施政品質之政策需求，對於第 16 職等至第 18 職 等之負責管理、監督與政策制定者之高階文官，特別建立一套超級職 等（super grades） 與功績制度，但排除下列 4 種職位：(1)需由總 統提名任命參議院確任之職位；(2)立法與司法部門之職位；(3)司 法、外交、情報部門及其他經法規規定或總統決定排除之部門；(4) 行政法官、獨立機關及金融監督機關。

高階主管職設計的理念目的在於建構一個擁有全政府思維、共同 願景與高度行政領導技巧之跨部會的高階優秀團隊（shared values, a broad perspective of government and solid executive skills）

美國於 1987 年通過的文官改革法（Civil Service Reform Act, 1978），建立高階文官制度(以下簡稱 SES），對於高階文官的晉用，

係採訂定資格條件的方式，最早訂定了六項管理性能力：

1.確認與處理影響計畫的外在因素。

2.負責的計畫作溝通協調的工作。

3.規劃、組織與督導業務計畫。

4.取得執行計畫所需的資源。

5.以衡平的方式管理屬員。

6.隨時監督、評估與調整業務計畫的運作以達成目標。

美國人事管理局(Office of Personnel Management，OPM)於

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1994 年，將上述六項簡化為五項資格條件，並詳訂各資格條件下相 關的能力。其五項資格條件如下：

1.策略性的遠見。

2.人力資源管理。

3.計畫的發展與評估。

4.資源的規劃與管理。

5.代表組織發言與公關等能力。

1997 年，美國聯邦人事管理局(OPM)根據各方專家以及資深主管 意見，將高階主管的核心資格條件重新修訂（Executive Core Qualification, ECQ）針對 SES，分別為：領導變革、領導員工、成 果導向、企業觸覺、聯盟與溝通協調等五項。在每一資格條件下另訂 出應具備之能力指標。美國高階主管核心能力標準(ECQs)界定能力為 建立聯邦機關文化所必須的能力，其目的是結果導向、服務顧客，以 及在組織之內與外面建立成功團隊與聯盟。核心能力資格是進入高級 行政職位的必要門檻，很多部門在管理與主管職位上的晉用、績效管 理與領導發展上都使用這套標準。美國聯邦人事管理局(OPM)的高級 行政職位的參考文件提供了主管核心資格的細部資訊。(施能傑，

1999；胡龍騰，2006)

主管核心能力分為領導變革、領導員工、結果導向、企業觸覺、

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(Leading Change) 定義：這項核心能力牽

1. 創造力與創新（Creativity and Innovation）：

發展新的願景到情境；質疑傳統途徑；鼓勵新的想 法與創新；設計與執行新的或者優勢方案/程序。

2. 外部的察覺（External Awareness）：瞭解與保持 對影響組織與利益相關人的地方、國家與國際政策 與趨勢不斷更新。認知到組織對外在環境影響。

3. 彈性(Flexibility)：公開變革與新資訊；快速適 應新資訊、變動環境，或者不可預期的阻礙。

4. 恢復力(Resilience)：有效處理壓力、維持樂觀與 持續態度，即便身處逆境。快速地從挫折中恢復。

5. 策略思考(Strategic Thinking)：形成目標與優先 性，以及執行在全球化環境下符合組織長期利益的

47 領導員工

(Leading People) 定義：這些核心能力涉

1. 衝突管理（Conflict Management）：鼓勵建設性 的緊張與意見的差異。預期與採取行動，以預防反 生產力的對抗。以建設性方式，管理與解決衝突與 不一致。

2. 平衡多元性（Leveraging Diversity）：促進一個 包容性工作場域，使得多元與個別差異美國高級行

(Results Driven) 定義：這項核心能力涉

1. 課責（Accountability）：使自己與他人為可以測 量高品質、及時性與成本效益的結果負責。決定目 標、設定優先順序，以及工作授權。接受錯誤的責 任。遵守已經建立控制系統與規則。

2. 顧客服務（Customer Service）：預期與符合內部 與外部顧客的需求。傳遞高品質產品與服務，承諾 不斷持續的改善。

3. 決策（Decisiveness）：制定資訊良好、有效與及 時的決策，在資料受限或者解決方法產生不愉快因 果；認知到決策影響與意涵。

4. 企業精神（Entrepreneurship）：藉由確認新的機 會來定位組織未來機會；藉由發展或改善產品或服 務來建立組織。計算風險來完成組織目標。

5. 問題解決（Problem Solving）：確認與分析問題，

權衡資訊的相關性與正確性；產生與評估替代解決 方案；提出推薦方案。

6. 技術的信賴性（Technical Credibility）： 瞭解 與適當應用專業知識相關的原則、程序、需求、管 制與政策。

(續下頁)

48 企業觸覺

(Business Acumen) 定義：這個核心能力涉 及到策略地管理人 力、財務與資訊資源。

1. 財務管理（Financial Management）：瞭解組織財 務程序。準備、合理化與管理方案預算。監督達成 可預期結果的採購與契約。監督歲出，以及使用成

1. 財務管理（Financial Management）：瞭解組織財 務程序。準備、合理化與管理方案預算。監督達成 可預期結果的採購與契約。監督歲出，以及使用成