中央機關高階主管核心能力建構之研究

全文

(1)國立臺灣師範大學科技應用與人力資源發展學系. 博士論文. 中央機關高階主管核心能力建構之研究. 研究生：程挽華指導教授：方崇雄博士. 中華民國一 0 三年五月.

(2) 誌謝九年博士生的生涯中，數不清有多少的歲月在師大渡過，老師們孜孜不倦的傳道、授業與解惑，學習很多。首要感謝指導教授方崇雄博士，花費許多時間與心力的指導；論文口試期間，承蒙孫本初教授、詹中原教授、鄭志富副校長、李隆盛校長、李大偉校長、余鑑教授等提供寶貴意見，使我順利通過口試，完成學業，在此致上謝意。再漫長的路途也有終點，隨著論文完成，求學生涯劃上句點，必須一提的是政治大學孫本初老師，就學期間給我許多的指導與鼓勵，由衷感激，但不及看到我畢業，留下些許遺憾。此外要感謝人事行政總處范祥偉處長在實務上的諸多協助，以及論文撰寫過程中許多師長的協助與鼓勵。師長們是我做人處事的標竿，我將會秉持活到老學到老的信念，持續努力。最後謹以此論文獻給我最親愛的母親林靜枝女士，她的辛勞使我能專心於事業與學業，也與我的師長、家人、同學、同事以及所有朋友們分享。程挽華謹誌國立台灣師範大學科技應用與人力資源發展學系 2014 年 6 月.

(3) 中央機關高階主管核心能力建構之研究. 研究生：程挽華指導教授：方崇雄. 中文摘要全球化使得國家面臨全新環境的挑戰，文官能力的培養，為政府施政績效提升的基礎工作，提升高階文官素質成為政府重要課題。本研究主要目的：(1)建構高階公務人員核心能力指標；(2)決定高階公務人員核心能力指標之權重；(3)研究結果與建議提供政府辦理高階人員培訓任用之參考。研究結論為：(1)我國中央機關高階公務人員核心能力指標之構面為目標和行動、領導、人際關係、個人素質、建設未來、制度運用以及決策等7大構面以及40個指標。(2)構面權重由高到低之順序為領導、個人素質、決策、目標和行動、制度運用、建設未來以及人際關係，指標整體權重前三名由高到低之順序為績效管理、預為因應能力以及理念表達與運用。依據結論所提之建議可做為爾後相關人員能力發展與培訓、人事決策之參考依據，也可提供各主管人員據以充實各種知能。. i.

(4) 關鍵詞：高階文官、核心能力、層級分析法、模糊集合理論、模糊層級分析法。. ii.

(5) A Study of Construction of Taiwan High Level Civil Servants Competencies Author：Wan-Hua Chen Adviser：Chung-Hsiung Fang. ABSTRACT Facing new challenges from globalization, global governance become an important issue from all over the world; however, national competitiveness depends on the government's policy to improve performance, and civil service training plays the crucial role in this process. This study aimed to construct senior civil servants as well as to determine their core competencies index weights, and this study combined qualitative and quantitative analysis on core competencies for senior civil servant. The study also suggested providing the government with reference on senior civil service training. Study concluded that: (1)Core competence indicators for senior civil servants were categorized as seven dimensions and forty indicators. (2)Dimensions were prioritized as leadership, personal qualities, decision making, objectives and action, system dynamics, vision construction and relationships. The overall weights of the top three indicators were performance management, adaptability, and expression. Based on the recommendations of the conclusion were as follows, reference for training programs, reference for personnel rubrics and decision; offering a variety of knowledge, enhancement and improvement based on core competencies; and the basis for future study in other institutions. Keywords: senior civil service, core competencies, AHP, fuzzy set theory, FAHP.. iii.

(6) 目. 錄. 中文摘要 ………………………………………………………. i. 英文摘要 ………………………………………………………. iii. 目. 錄 ……………………………………………………… iv. 表. 次 …………………………………………………………vii. 圖. 次 …………………………………………………………x. 第一章緒論……………………………………………………… 1 第一節研究動機…………………………………………… 1 第二節研究目的…………………………………………… 9 第三節名詞定義…………………………………………… 10 第四節研究範圍與限制…………………………………… 13 第二章文獻探討………………………………………………… 17 第一節核心能力的意涵與相關議題……………………… 17 第二節人力資源管理的意涵與相關議題………………… 29 第三節各國政府人員核心能力之實務…………………… 39 第四節我國政府核心能力相關議題……………………… 66 第三章研究設計與實施………………………………………… 77 第一節研究方法與流程…………………………………… 77 第二節研究對象…………………………………………… 109 第三節研究工具…………………………………………… 117. iv.

(7) 第四節資料處理…………………………………………… 124 第四章. 資料分析與討論………………………………………… 129. 第一節我國中央機關高階文官核心能力指標初稿建立… 129 第二節建構我國中央機關高階文官核心能力指標……… 155 第三節高階文官核心能力指標權重資料分析與統計…… 177 第四節綜合討論…………………………………………… 188 第五章. 結論與建議……………………………………………… 193. 第一節研究結論…………………………………………… 193 第二節. 研究建議…………………………………………… 203. 參考文獻…………………………………………………………… 207 一、中文部分………………………………………………… 207 二、外文部分………………………………………………… 218 附錄………………………………………………………………… 229 附錄一我國高階公務人員核心能力指標焦點團體座談大綱 231 附錄二我國高階公務人員核心能力指標德菲法問卷 (第一回合)…………………………………………… 233 附錄三我國高階公務人員核心能力指標德菲法問卷 (第二回合)…………………………………………… 249 附錄四我國高階公務人員核心能力指標德菲法問卷. v.

(8) (第三回合)………………………………………… 267 附錄五德菲法問卷第一回合專家意見與回應彙整…………281 附錄六德菲法問卷第二回合專家意見與回應彙整…………285 附錄七我國高階公務人員核心能力指標FAHP權重問卷……287. vi.

(9) 表. 次. 表 1-1 2007-2012 年我國競爭力排名一覽表…………………3 表 1-2 我國公務人員官等職等對照表…………………………11 表 2-1 核心能力定義彙整表……………………………………21 表 2-2 人力資源管理內涵彙整表………………………………31 表 2-3 人力資源競爭優勢構面表………………………………33 表 2-4 策略性人力資源管理四種模型比較表…………………37 表 2-5 美國高階文官核心能力…………………………………46 表 2-6 英國高階文官核心能力…………………………………52 表 2-7 英國政府學院高階文官核心能力課程…………………55 表 2-8 加國高階文官核心能力…………………………………57 表 2-9 澳洲高階文官核心能力…………………………………58 表 2-10 新加坡高階文官核心能力………………………………63 表 2-11 英美加澳新五國高階文官核心能力一覽表……………64 表 2-12 英美荷韓與我國高階文官範圍與類別比較表…………68 表 2-13 我國高階文官核心能力…………………………………71 表 2-14 行政院所屬機關高階主管核心能力項目表……………73 vii.

(10) 表 3-1 AHP 評估尺度意義及說明尺度意義說…………………94 表 3-2 隨機指標表………………………………………………95 表 3-3 傳統集合與模糊集合比較表……………………………97 表 3-4 相對重要性評估尺度表…………………………………106 表 3-5 本研究焦點團體訪談研究對象…………………………112 表 3-6 本研究德菲法專家研究對象……………………………114 表 3-7 本研究FAHP法專家研究對象……………………………115 表 3-8 第一回合德菲法專家問卷設計…………………………118 表 3-9 第二回合德菲法專家問卷設計…………………………119 表 3-10 依照專家學者意見修正第一回合問卷構面及指標之對照情形…………………………………………………119 表 3-11 第三回合德菲法專家問卷設計…………………………120 表 3-12 依照專家學者意見修正第二回合問卷構面及指標之對照情形…………………………………………………120 表 3-13 我國中央機關高階公務人員核心能力指標指標架構 121 表 3-14 本研究FAHP問卷設計…………………………………. 123. 表 4-1 我國高階文官核心能力指標初稿表……………………135 表 4-2 我國高階文官核心能力指標初稿修正表………………145. viii.

(11) 表 4-3 我國高階文官核心能力指標定稿表……………………154 表 4-4 三回合德菲法專家問卷作業時間表……………………162 表 4-5 德菲法第一回合問卷回收結果分析表…………………165 表 4-6 德菲法第一、二回合問卷指標修正對照表……………168 表 4-7 德菲法第二回合問卷回收結果分析表…………………171 表 4-8 德菲法第二、三回合問卷指標修正對照表……………174 表 4-9 德菲法第三回合問卷回收結果分析表…………………176 表 4-10 德菲法第二、三回合問卷結果分析比較表……………178 表 4-11 我國高階文官核心能力指標(德菲法後定稿)…………180 表 4-12 本研究構面部份(第一層級)模糊成對比較矩陣………184 表 4-13 本研究構面項目之模糊權重值一覽表…………………185 表 4-14 構面項目解模糊化後之數值一覽表……………………186 表 4-15 本研究構面部分(第一層級) 權重值一覽表………… 187 表 4-16 本研究指標部分(第二層級)權重值一覽表……………188 表 4-17 本研究指標體系的整體權重一覽表……………………190 表 5-1 我國中央機關高階公務人員核心能力指標……………199. ix.

(12) 圖. 次. 圖 2-1 事務官參與決策程度或其政治性高低示意圖…………41 圖 2-2 政府文官體系運作系統…………………………………41 圖 2-3 英國政府內閣辦公室下設文官管理之架構 ………… 51 圖 2-4 新加坡公務人員體系圖 ……………………………… 59 圖 2-5 新加坡菁英公務人員培育圖 ………………………… 60 圖 2-6 高階主管能力關係 …………………………………… 70 圖 3-1 本研究流程………………………………………………108 圖 4-1 FAHP評估流程……………………………………………183 圖 5-1 高階文官核心能力指標體系之構面名稱與權重圖……201 圖 5-2 高階文官核心能力指標體系之指標名稱與權重圖……206. x.

(13) 第一章. 緒論. 本章主要闡述本研究的研究動機，進而根據研究動機說明本研究的研究目的，研究目的確立之後，再進一步說明本研究的研究範圍與限制並對於本研究之重要名詞加以詮釋定義等，以使本研究更為嚴謹。依此，本章共分為以下四節：第一節說明研究動機；第二節詳述研究目的；第三節針對本研究領域內所論及的相關名詞加以闡釋；第四節則在界定研究範圍與限制。. 第一節. 研究動機. 全球化使得國家面臨全新環境的挑戰，全球治理成為世界各國的重要議題。各國公共政策的制定過程中，常受到政府部門、非政府部門、全球性企業、國際性組織等等多重影響（Bernstein ＆ Benjamin,2000; Nye ＆ Donahue,2000）。在全球化的公共政策治理環境下，開放程度日益提高，各國政府若仍想守舊的採取以封閉方式思考問題，必然會全面的遭受重大挑戰。除此之外，全球化的影響與造成的變革，也使得國家或政府必須面對更多結構性的問題，但可運用的政策工具卻相對薄弱（Kettl,2000）。政府如欲避免在國際舞台的邊緣化，就必須有良好的治理能力，特別是處理國際性的問題，總之，強化政府治理能力是首要，政. 1.

(14) 府治理能力的關鍵是政府部門的文官，尤其高階文官 (施能傑， 2006)。瑞士「國際管理發展學院（International Institute for Management Development, IMD）是全球著名的競爭力評比機構，該機構每年發布國家競爭力評比與國家排名，已成為各國政府在擬定政策及企業進行投資時之重要參考。IMD 自 1985 年起每年評比並公佈國家的世界競爭力排名，對於國家競爭力評比內容包括四個評估面向：經濟表現、政府效能、企業效率與國家基礎建設。每個評估面向下都包括許多細部的評估指標，其中「政府效能」總是最能引起政府部門或社會關注討論的指標。2014 年，我國在 IMD 世界競爭力年報排名，總體排名 13，與 2013 年相較，下滑 2 名。各項排名中，經濟表現 14 名，政府效能 12 名，企業效能 17 名，基礎建設 17 名，與 2013 年相較，除經濟表現上升 2 名外，其餘均下滑。在政府效能項下之細項指標「經商法規」與「社會架構」下滑幅度更達 6-7 名。政府效能在 2010-2013 年間總能維持 10 名之內，惟 2014 年滑落 10 名之外，若跟亞洲較前排名之國家相比較，新加坡總排名由 2013 年的第 5 名上升為 2014 年的第 3 名，香港總排名 2013 年第 3 名，2014 年略下滑為第 4 名，均優於我們，為我國所應關注與學習。從 2007 至 2014 年，IMD 公佈我國之各項世界競爭力排名，整理如表 1-1。. 2.

(15) 表1-1 2007- 2014 年我國在 IMD 世界競爭力年報排名. 項. 目 2007. 2008 2009 2010 2011 2012 2013. 2014. 總體排名. 18. 13. 23. 8. 6. 7. 11. 13. 經濟表現. 16. 21. 27. 16. 8. 13. 16. 14. 1.國內經濟. 23. 21. 41. 17. 5. 18. 24. 21. 2.國際貿易. 16. 28. 30. 10. 5. 15. 10. 14. 3.國際投資. 42. 44. 50. 39. 31. 43. 30. 31. 4.就業. 22. 22. 21. 25. 17. 18. 24. 21. 5.價格. 14. 14. 11. 12. 13. 6. 26. 11. 20. 16. 18. 6. 10. 5. 8. 12. 1.財政情勢. 21. 17. 19. 13. 20. 16. 13. 17. 2.財政政策. 3. 3. 5. 3. 4. 4. 4. 4. 3.法規體制. 29. 23. 20. 14. 13. 15. 16. 20. 4.經商法規. 28. 27. 38. 24. 28. 18. 20. 27. 5.社會架構. 37. 31. 29. 19. 25. 22. 20. 26. 17. 10. 22. 3. 3. 4. 10. 17. 1.生產力及效率. 11. 7. 25. 5. 3. 12. 20. 14. 2.勞動市場. 11. 8. 21. 11. 7. 12. 15. 22. 3.金融. 14. 18. 19. 7. 11. 11. 12. 16. 4.經營管理. 24. 16. 24. 4. 3. 1. 5. 11. 值觀（曾稱為全 21. 7. 23. 5. 4. 4. 6. 19. 政府效能. 企業效能. 5.行為態度及價. 球化衝擊） (續下頁). 3.

(16) 基礎建設. 21. 17. 23. 17. 16. 12. 16. 17. 1.基本建設. 22. 19. 27. 21. 18. 18. 19. 18. 2.技術建設. 15. 5. 11. 5. 6. 4. 5. 4. 3.科學建設. 6. 4. 8. 5. 7. 7. 13. 9. 4.醫療與環境. 32. 32. 39. 24. 27. 26. 30. 31. 5.教育. 18. 19. 27. 23. 25. 24. 21. 22. 資料來源：整理自 IMD 網站. 世界各國均對於政府效能多所努力，也相當注重國家競爭力提升與政府施政績效提升的相關性，其中文官能力的培養，為政府施政績效提升的基礎工作。要增進國家競爭力，其關鍵便是要強化文官體系能力，文官必須不斷學習，以強化知能。其中高階文官又是政府部門中對於國家政策規劃、協調和執行的主力，政府施政計畫能否縝密周延，部會之間政務協調溝通能否順暢，是否能跨域合作，乃至各項政策方案能否務實執行並達成預定目標等，高階文官都扮演十分重要的角色，換句話說，高階文官素質良窳、能力強弱，直接影響政府部門的治理能力。隨著科技進步、資訊多元化時代的來臨，政府部門所面對的多重衝擊日益升高，除了政務人員須直接面對這些挑戰外，因高階文官的角色處於政務與試務的中間地帶，也必然要面對相同的挑戰，也同樣需要提高競爭力，以因應施政環境的劇烈變遷。人民對政府的要求也是與日俱增，不僅在其專門業務領域的能力上，另外也包括了政策規劃、執行、溝通及行銷能力 4.

(17) 等，民眾都經常是對文官，尤其高階文官充滿期望(王俊元，2010)。廿一世紀邁入知識經濟時代，人力資本是組織中最重要資產，政府部門人力資本的增值與培育，為各國政府提升國際競爭力之重要方法之一。如前所述，面對全球化競爭遽增及政經環境快速變遷，積極提升國家競爭力，乃為當前我國最重要課題，目前政府正積極推動行政院組織改造，以建立一個精實、彈性、具效能的政府，為國家施政目標，至於政府各項重要政策能否確實被推動，與負責政策研擬、規劃與執行之高階文官攸關甚鉅(詹中原，1999)。因此，為了系統化培育我國政府高階主管，行政院自民國98年起加強推動文官培育規劃，針對中高階公務人員推出一系列國內外訓練進修計畫，以加強公務人員的各項力。考試院近年亦參考美、英、新加坡等先進國家制度，提出「文官制度興革規劃方案」，方案中「建構高階主管特別管理制度」一項，即是規劃就高階主管之拔擢、陞遷、考核、俸給等事項，制定特別法律，建立有別於現行一般公務人員之特別管理制度，培訓且任用有能力的高階主管，作為推動國家政務之中堅(考試院網站，2011)。行政院於民國99年1月間，辦理「全國人才培育會議」，其中「精進公共事務人力」議題，特別增列「政府宜循特別立法方式，創設高階主管 5.

(18) 特別管理制度，就高階文官經嚴格篩選，建立人才候用名冊，施予完整培育歷練，包括國內外訓練進修、跨機關、跨領域公私職務交流，以及給予較高之待遇，且從嚴考核淘汰，以帶領全體文官，提升政府整體效能。」之會議總結(人事月刊，2010)。由上述可見，高階主管的人才培育工作為我國政府所重視。而增進政府效能，文官能力為其首要，而其核心能力之建構至為關鍵，本研究嘗試以行政院所屬之中央機關高階主管範圍來探求渠等職能內容。現今變化急遽，管理發展領域的專注重點不僅僅是工作上應具備的技能為何，更重要的是要培養能面對未來的不確定性並挑戰它的能力。因應全球化下，面對國際的競爭情勢，我國政府部門如何因應變局，相關管理者應具備的工作技能、工作特質為何？因此，本研究關切的主題之一，即是管理者應具備什麼樣的管理才能，以能帶領組織邁向未來? 因此，本研究試圖以職能導向為基礎，探討新時代管理者應具備之關鍵職能為何，以利組織之管理與發展。以往，對於人才的評估，多重視其擔任職務的資格條件（如學歷、年資、考試等），符合資格條件是最低的要求。工業時代強調生產，重視技能（skill）及技術（technology）；後工業時. 6.

(19) 代，由於工作型態的多樣化、服務性產業的興起，所需求能力的內涵，包含有形與無形，其中除了有形的技能及技術層面外，更強調價值觀、人格特質、身心狀態、工作態度、邏輯思維、廣博通識、系統分析等無形的能力（吳三靈、王祟彬，2006）。人力資源相關概念發展至今，學者發現核心能力是「將工作做好」的必備特質。透過對職務及工作本身的客觀性分析，選擇出擔任該項工作不可或缺的特質，成為適任該項職務的重要條件，以求提高工作績效（Spencer & Spencer，1993）。近年來，各國政府強調建立文官的核心能力，由各國政府部門文官的核心能力內容，不難發現，各國文官制度的改革正跟隨著整個政府再造的世界性潮流，力圖彰顯於政府服務的高階行政人員的能力。我國政府未來將面臨更開放，更自由化的競爭壓力，如何在競爭的環境中吸引優秀人才進入政府服務，使國家在世界舞台上立足，是政府人力資源發展重要的課題，而政府高階管理人力究應具備何種必要的核心能力，應針對我國需求，儘速研訂高階文官核心能力，甚至擴及一般行政人員類別之核心能力。藉由核心能力之建立，作為政府部門招募、任用、訓練、績效考評、陞遷等之依據。讓具備能力之高階人員領導全體同仁，落實各項政策，也使每一位公務人員瞭解職務的核心能力，自我充實，以. 7.

(20) 促進公務人力之充分發展及素質提昇。對於人的投資是組織發展的基礎，政府部門在期待公務同仁積極、勇於任事的同時，應從永業的觀點，投資更多的資源予公務人力訓練與發展，而核心能力架構正可做為建構更切合政府部門需求之訓練依據，設計規劃更符合公務人力之訓練課程，緊密結合職務與個人發展之間的關係，促使公務人員有系統性且持續地學習，並經由學習孕育創新，產生變革，創造優勢，提昇國家競爭力。. 8.

(21) 第二節. 研究目的. 本研究主要目的是結合我國中央機關的實際狀況，運用國外成熟的人力資源理論框架與研究方法，並考量我國高階公務人員的制度與結構，著重探討影響人員成效的關鍵職能特徵，深入分析，不僅可藉以拔擢優秀人才，而且可為組織提升競爭力開拓新思維。本研究目的：一、建構高階公務人員核心能力指標。二、決定高階公務人員核心能力指標之權重。三、研究結果與建議提供政府辦理高階人員培訓任用之參考。. 9.

(22) 第三節. 名詞定義. 以下分別說明本研究中對於中央機關、高階公務人員、核心能力等重要名詞涵義。ㄧ、中央機關依中央行政機關組織基準法之規定，機關係就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令設立，行使公權力之組織。院為一級機關，部會為二級機關，二級機關所屬之各級機關，依其層級，稱為三級機關、四級機關。政府機關有中央行政機關及地方行政機關之別，復依地方行政機關組織準則之規定，所稱地方行政機關，指直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所及其所屬機關，在上述以外者為中央行政機關。本研究係以中央機關為主。二、高階公務人員政府機關的主管職務按其職位高低與所負職責之異，一般可區分為三大類：高階主管、中階主管、及基層主管。我國文官體系以職稱、職等來作區分與定義，分簡、薦、委三等，並以 1 到 14 職等以為對應。簡任範圍為第 10 至 14 職等，薦任為第 6 至 9 職等，委任為第 1 至 5 職等，分別區分為高階、中階以及基層公務人員，其中科長為中階主管，司處長為高階主管。中央機關之. 10.

(23) 簡任十二職等司處長為高階主管，簡任十一職等副司處長為高階副主管，薦任九職等科長為中階主管。本文中所探討之高階公務人員係參考其他國家高級文官之定義與範圍以及我國考試院通過文官興革方案中未來欲建構之特別管理制度之實施對象，並考量我中央機關現行實際決策之人員之多寡，再現定範圍至行政院及其所屬機關內十二職等以上主管人員，即前揭所述之高階主管，如表 1-2。表 1-2 我國公務人員官等職等對照表官等. 職等. 主管範圍. 簡任. 10-14. 12 職等司處長或 12 職等以上之機關首長副首長等之高階主管. 薦任. 6-9. 委任. 1-5. 9 職等科長為中階主管. 資料來源:本研究整理。. 三、核心能力依學者 Spenser&Spenser 之定義，職能係執行其各項職責時，皆能產生高績效，所應具備之主要知識、技術與能力稱之 (Spenser&Spenser,1993)。訂定職能內涵的主要目的，在協助從事該項職務的人，如何裝備自己，俾能勝任所賦予的任務。而為了因應多變的時局，每一個「職務」所應具備的「職能」，應該定 11.

(24) 期加以檢討修訂，而執行該項職務的人，也需要不斷的充實自己以具備足夠的職能。「能力」的概念在 1970 年代被提出來，當時主要目的是針對高等教育普遍運用智力測驗來篩選學生的運作方式提出質疑，學者認為應重視實際影響學習績效的能力，而非智商 (McClelland,1973）。相對應於教育領域的研究，在組織管理領域，也應體認到能力概念較過去強調的工作技術及技能等，應更具有完整性。其後續的研究有發展出工作能力評估方法（Job Competence Assessment Method），對以往重視工作分析、工作說明書的情況，企圖加以改變，並嘗試從表現優秀主管人員或高績效員工等工作者身上，找出達成高績效的能力因素（Spencer & Spencer,1993），再將這些高績效、高表現工作者所共同具有的能力加以歸納分析，找出此項工作關鍵能力並建立模型（competency model）以為運用。. 12.

(25) 第四節. 研究範圍與限制. 本研究欲選取符合本研究目的並以中央機關實際參與決策運作之個體做為研究對象，以深度訪談方式進行資料蒐集並以德菲法以及模糊層級分析法彙整分析，基於研究時間與研究深度之考量，要求資料達到飽和程度即訪談內容整理未有新概念產生時終止資料蒐集步驟。研究之範圍及限制說明如下：壹、研究範圍本文所稱之中央機關高階公務人員，係指中央機關簡任第十二職等司處長以上之主管人員，排除簡任第十一職等以下副司處長、副主管等之文官。分別說明如下：一、以中央機關為範圍，排除地方機關高階公務人員。考量地方機關事務性質與中央有相當差異性以及地方政府簡任第十一職等以上的職務數不多，因此排除地方政府機關之高階公務人員。二、研究對象為簡任第十二職等以上之主管人員。簡任官等包含五個職等，為第十職等至第十四職等，本文探討對象不包含簡任第十職等及第十一職等主管或非主管人員，而是指簡任第十二職等以上之正、副主管人員，包括司處長、機關正副首長、幕僚長等，因該職務人員係負責規劃制訂重要政策的 13.

(26) 負責人。貳、研究限制本研究之限制包含對於研究應用範圍、樣本及時間等，分別描述如下：一、本研究之焦點在於我國中央機關高階主管「核心能力指標之建構」及「指標權重之分配」兩部分，此屬人力資源領域中核心能力之研究，其研究結果如欲應用在其他方面，例如高階非主管人員、中階主管人員或地方政府人員等，宜另行透過研究方法探討，以更能精準掌握其信效度。二、核心能力指標的建立旨在提供決策者作分析、診斷及決定，也作為評鑑高階主管與提升競爭力之所在，但仍無法避免受限於統計數字，發展過程亦可能面臨法律面、行政管理面與技術施行面的難題。三、本文研究焦點在於高階公務人員職能探討，但高階公務人員的績效相關問題並非僅有職能ㄧ項，其他諸如待遇、考績等制度性因素仍會影響績效的表現，由於整體高階公務人員人事制度牽涉因素甚廣，瞭解實有所欠缺，本研究無法納入其他相關問題一併探討。四、因限於人力、物力及時間等因素，本研究亦未能針對高階公 14.

(27) 務人員進行後續績效相關的驗證。五、國內探討中央機關高階公務人員的核心能力之論文並不多見，對於國內文獻部分較為欠缺，所作文獻歸納與分析，亦較無相關知識累積基礎，恐較欠缺周全。. 總之，本研究係由相關理論與文獻探討入手，並經由專家訪談加以充實，然而，就核心能力之內涵各國仍有所差異，隨著環境變遷，著重面亦不相同，研究者以國家治理、人力資源等理論基礎來建構指標體系，惟就其階層性、有效性、周延性以及對績效的影響因素與貢獻度等，仍然有待未來持續的加以研究探討。. 15.

(28) 16.

(29) 第二章. 文獻探討. 本研究主要目的是運用人力資源相關理論框架與研究方法，並考量我國高階公務人員的制度與結構，探討影響人員成效的關鍵能力。本章旨在針對核心能力、策略性人力資源管理以及各國政府部門之核心能力等重要概念，進行國內外文獻及相關研究之整理、分析與討論，共分四節進行探討。第一節探討核心能力與相關議題的內涵；第二節為人力資源與相關議題的內涵；第三節與第四節則針對各國與我國核心能力進行實務的探討。. 第一節. 核心能力的意涵與相關議題. 由於全球市場環境變化，各項管理也因應時代的變遷產生巨大的變革。導致這現象的原因，包括外部競爭的遽增、高階管理觀念的產生、全球經濟情勢的變化、各國法令規章的要求等。伴隨著這些變化所造成的結果，對於人力資源管理思維以及創新概念的轉變影響至鉅，其中核心能力的意涵以及其與工作績效的關係，將在本節逐一闡明。ㄧ、核心能力的意涵 Flanagan在 1954 年發表將「重要事件技術(Critical Incident Technique, CIT)」使用在「能力（competence）」的研究，成為「能 17.

(30) 力」的研究起源。該項研究係當時受託進行「美國空軍航空心理研究計畫」，亦即為了如何改進飛行員的飛行績效所做（Rothwell ＆ Lindholm,1999）。針對能力的進一步研究，管理學者 David McClelland 所創立的 McBer 顧問公司，於 1970 年代初，接受美國國務院委託，進行外交人員績效表現（performance）差異的研究。該項研究計畫之目的在找出，用以預測工作人員績效表現的新測量法，希望藉此，以減低傳統智力測驗及性向測驗所產生的誤差（Mariabile,1997）。 McClelland 於 1973 年提出，學術上採用以「性向」和「知識」的測驗，在實際職場上無法完全預測高工作績效或是對成功的適用，他認為個人的特徵或是「核心能力」卻是可以用來確認高績效的工作者(Rodriguez, Patel, Bright,Gregory & Gowing,2002)。同一年， McClelland 研究發現智力無法直接表現在工作的績效上，發表「能力而非智力的評量」（Testing for Competence rather then Intelligence）一文，文中強調能力的重要，主張應以「能力」代替「智力」做為甄選員工的標準，開啟了未來的「能力運動」（competency movement），影響深遠。 McClelland 也在他創設的 McBer 公司發展出一套職業能力評鑑法（job competence assessment），希望能從主管人員與具有高績 18.

(31) 效表現的工作者身上，找出影響卓越績效表現的關鍵職業能力，用來建構能力的相關模式與標竿。「核心能力」一名詞正式的出現，是由 Prahalad,C. K. 和 Hamel, G.所提出。他們於1990年在美國哈佛管理評論（Harvard Business Review）發表一篇「公司的核心能力」（The Core Competence of the Corporation）的文章，文中首次針對核心能力加以定義，渠等認為核心能力是一組特殊的技能的或科技，使企業能為客戶創造利益，使公司產生創新的產品與延伸市場佔有率，創造競爭優勢，同時也可以塑造出企業組織文化及價值觀，特別在企業轉型時，核心能力可培育學習環境，影響工作流程及行為，更甚而調整企業經營策略，引導公司企業邁向成功之道（黃一峰，2004；林寬仁，2007），亦可視為知識（knowledge）、技能（skill）與能力（ability），簡稱 KSAs 的整合（張麗娟，2002）。 1990年代，能力運動形成潮流，關鍵人物是 Spencer 夫婦，他們開發出用以評量職業能力強度且附有標準尺度的職業能力辭典， 1993年所出版的「職業能力：優越模式（Competence at work: Models for superior Performance）」更是關於能力的重要著作，也因此鼓勵了許多國家及企業開始將「能力」運用在人力資源管理方面（Spencer & Spencer,1993）。 19.

(32) 關於核心能力的運用，可源於二次大戰期間，美國國防部在甄選軍官時運用核心能力概念做為參考依據。核心能力運用在政府部門方面，從1992年出版之「新政府運動」（Reinventing Government）一書以及美國副總統高爾(Al Gore)於1993年出版之「全國績效評鑑」（NPR）報告中，都有提到運用「核心能力」。對於提升公務人力素質的重要性，逐漸擴展至各國政府，從各國政府針對提升公務人員設計許多增進核心能力計畫觀之，各國政府也越來越重視這項新興議題（邱志淳，2006）。 Boyatzis 於 1982 年對核心能力定義：核心能力是指個人所具備的某些基本特質，而這些基本特質就是影響個人在工作上，表現出更有效率的工作績效以及成果之關鍵特性，他提出影響員工在工作上有效率並產生優良績效的特徵，特徵包括：動機、特質、技巧、自我印象方面、社會角色、知識的本質。 Cofsky(1993)則強調核心能力的內在歷程，認為一個人雖擁有知識、技巧等表面特質，仍無法保證其能產生高度的工作績效，高績效的產生必需仰賴更高的核心能力層次，如一個人的性向、動機、自我概念與價值觀等潛能特質。 Edward Lawler 於1994年以「知識與服務」、「全球化」、「環境變化」及「組織結構扁平化」等四方面解釋，組織已將「工作」視 20.

(33) 為基礎途徑，轉變為以「能力」為基礎途徑，也就是將能力結合組織與環境的概念（張麗娟，2002）。核心能力是組織競爭的一大優勢，許多研究結果證實「核心能力」對組織績效的影響有顯著的關連性，但研究學者對「核心能力」名詞的定義有不同的看法，為求更了解核心能力得意涵，本研究整理相關學者對於「核心能力」的定義，如下表。表2-1 核心能力定義彙整表學者(年代). 核心能力的定義. 鐘秉樹(1994). 1. 是在努力對於資源配置，傾向行為面，屬一種程序，通常是無形的、不易被觀察的、複雜的、跨功能部門的，內化於員工個人。 2. 是在組織每天例行性事務的運作中，藉由人員與人員、人員與無形資產之間的互動與配合協調中，養成共同的默契與自發的團隊行為。. 陳彩繁(1994). 1. 是公司賴以生存的能力，為公司所擁有的有形、無形獨特資源。 2. 是指企業傳送具競爭性的產品之時，會因此減少時間和成本，可擴充基礎資源，提高競爭優勢。. 高井透(1996). 1. 是指不容易模仿、可對顧客的利益有實質貢獻。 2. 指各事業部門間具多重活用性，且具有提升企業加入新興事業的能力。價值系統、管理系統、知識系統和任務系統等要素所構成，各系統間呈互動作用，系統的統合，能構築核心能力的競爭優勢。. 張義成(1997). 由內隱個人（或組織）知識，個人（或組織）運用技術知識的技能，個人（或組織）累積的經驗等三者所組成，存在於企業流程技術知識中，創造出獨特的顧客價值。 (續下頁). 21.

(34) 李聲吼(1997). 係指用以執行某項特定工作時所需具備的關鍵能力。. 沈介文(1999). 是一種累積學習的結果，一種獨特的競爭優勢，一種整合的績效（synergy），必須具有可運用性。. 孫本初(2002). 是組織內多種知識、技術及能力的整合，此一執行業務的關鍵能力，係由組織過去到現在所累積的知識學習效果，可為組織提升競爭優勢。. 林海清(2002). 指某職務角色應具備勝任此職務必需的工作認知、技能和情意的行為能力。. 施能傑(2002). 指在組織內部和外部環境的限制範圍下，員工可以達到預期的生產量和品質，進而符合或超越工作要求的能力。. 王旭統(2003). 1. 核心能力與「核心價值」關係密切，且會隨著時代環境的不同而改變； 2. 核心能力必須有助於組織或團體目標的達成，可因應不同之職務層級與運用的範圍而賦予不同的內涵。. 行政院人事行政局. 為達成工作目標所具備之人格特質、態度觀念、知識及. (2004). 技術。. 陳銘祥(2005). 為確保組織享有競爭優勢的知識，任何組織欲求生存，乃至發展，皆必須持續製造、創造出其他組織的不能製造或創造的價值。. 常昭鳴(2005). 是一種持續性的過程，包括經營策略、職位能力設定、發展規劃能力等運作體系。. 朱愛群(2005). 是一種關鍵能力，用以執行某種特定工作時所具備的能力，是組織競爭優勢的來源。. 林水波、王崇斌. 1. 具有高度業務及工作導向的特質，. (2006). 2. 必須要將公共治理的需求與工作分析放在同等基礎上，併同考量。. 林寬仁(2007). 是執行工作的關鍵能力，可在實際工作中產生卓越績效，也可為組織提升競爭力。. 林鍾沂(2007). 是一種技術專業、前瞻願景、德性倫理和策略行動。 (續下頁). 22.

(35) 曾國堯(2009). 核心能力是依據某特定職位所應扮演的角色及發揮的特定功能，影響工作績效的關鍵性能力，此種能力尌個人而言是與他人區隔工作表現優劣，也是決定人事職務的衡量標準。. Prahalad, C. K., &. 核心能力是創造顧客附加價值的技術與技能，經由工作. Hamel, G. (1990). 中群體學習的方式累積競爭者難以模仿的技術與技能。組織成員個別的技能與組織所使用的技術之整合，能提供顧客特定的效用與價值。亦即是一群知識、技能與能力的組合，也尌是所謂的KSAs。. Prahalad (1993). 核心能力＝技術×組織協調過程×組織集體學習。. Spencer & Spencer. 核心能力係指一組能夠在實際工作中產生有效或卓越績. (1993). 效的相關個人特質。. Prahalad, C. K., &. 1.技術的整合。2.能力不是資產，而是一種活動，難以. Hamel, G. (1994). 計算的學習。3.非核心兩者間重要的分界在於核心的活動是與組織長期發展有關的。. Tampoe (1994). 核心能力為一個技術或管理的子系統，集合多種技術、流程、資源和如何做的知識，以傳遞產品和服務，並且具有獨特競爭優勢，可增加組織價值。. Winterscheid. 公司內一群有形、無形資產之協調整合，它跨越個體成. (1994). 員或群體之間的界線，使得該公司某個獨特經營活動的執行比競爭對手具備更佳更優之能力。. Lei, Hitt & Bettis. 核心能力為一套定義問題和解決問題之主要見識能力，. (1996). 並可確保公司建立可能且持有的策略成長選擇方案，管理企業之環境。. Boisot, Lemmon,. 核心能力包含在組織技術和相關資產方面所結合成獨特. Griffiths & Mole. 有價值之構面，以便在市場上能逐漸獲得優勢和穩定。. (1996) Coyne, Hall &. 核心能力為組織中知識和技能之結合，能使組織執行一. Clifford (1997). 個或多個重要程序以達世界級的水準。. Lei (1997). 核心能力為企業所獨有的知識、技巧、技術能力和具有建立價值觀能力的組織之組合，為其他競爭者很難仿效的。 (續下頁) 23.

(36) McLagan(1997). 核心能力模式描述員工為達成卓越績效所需具備的知識、技能和特性，此一模式可做為人才甄選、績效管理、薪資待遇及訓練發展之工具，且逐漸被視為人力資源管理系統的基礎。. Leonard-Barton. 能力（enabling capabilities）的最大差異在於，公司. (1998). 必頇要能擁有獨一無二，且優於其他競爭者的專屬知識，才能稱得上是核心能力。. Lucia & Lepsinger. 核心能力是一組可透過眾所接受的標準去評量、是影響. (1999). 主要工作（角色及責任）表現的相關知識、技能及態度的總合，而且可以經由訓練及發展而得到改善。. 資料來源：整理自張麗娟(2002)、林寬仁(2006)、曾國堯(2009). 綜合上述得知，核心能力是組織知識、技術及態度的整合，也是用以執行工作時所需具備的關鍵能力；核心能力會因為組織、層級、工作等型態或性質的不同而有所差異，也會隨著時代環境的不同而改變；核心能力與組織長期發展有關的，可以在實際工作中產生卓越績效，也可提升組織競爭優勢。二、核心能力與工作績效自 1980 年代以來，許多核心能力的相關研究，無論在質或量方面可謂相當豐碩，這些研究之目的都是希望瞭解核心能力與工作績效之間的關係，並進而透過對核心能力的釐清與確認，尋找出關鍵所在，提升工作績效。從訓練觀點，藉由對關鍵點的掌握，可有效地提昇學員的核心能力，進而改善其工作的績效。以工作言之，核心能 24.

(37) 力是指：有能力及意願運用知識、技巧來執行工作任務，是一切與工作成敗有關的行為、動機與知識（Burgoyne,1993; DelamareLe D. & Winterton,2005；Mansfield,1996；Ledford,1995；Fletcher,1992； Byham & Moyer,1996）。國內學者張火燦(1993)研究認為，多數組織強調員工的「核心能力」一旦與工作配合後，對工作績效將會有立即明顯的影響。 Boyatzis(1982)指出，若是組織能知曉何項人力素質能夠提升績效，對組織是有所幫助的，此所謂的卓越核心能力，即可作為組織內部，人員甄選、調任、工作分派之基礎，並可以作為人事政策推動、工作設計的依據。不同的組織會造就出不同的組織文化、組織環境及組織氛圍，以影響員工的工作績效表現。美國人事管理局(Office of Personnel Management，OPM)在實務上對於「核心能力」賦予定義：「核心能力為知識、技術、能力、行為以及其他可衡量的特徵模式，也就是個人需要成功地表現工作角色或職業的功能」，也將「核心能力」具體定義如下：「核心能力為知識、技巧、行為、動機、特質、態度以及其他可衡量的特徵模式，也就是個人用來成功地表現工作角色或職業的功能，而這些功能可產生或預測優良的工作績效」。. 25.

(38) Spencer ＆ Spencer(1993)在其核心能力著作中，針對核心能力的特質發表了「冰山模型」，指出知識和技巧的核心能力，是傾向於看得見以及表面的特性；而自我概念、特質、動機與價值觀等係潛能特質，是屬較隱藏的，且位於人格模型的較深層處，是不容易發展的。而其將「核心能力」定義為：一項潛在的個人特質，這些特質與效標參照組的工作表現，具有高度的因果關係。Spencer ＆ Spencer更指出，「核心能力」在複雜的工作上，要比任務導向的技巧、智力等，更能預測良好的工作績效。「核心能力」係一項潛在的個人特質，這些特質與效標參照組的工作表現，具有高度的因果關係。效標參照指的是選擇與工作特性有關的效標或標準來衡量績效，因果關係是指「核心能力」將導致績效或可用來預測績效及行為表現。如前所述，除了外顯行為之外，也強調較不易觀察的個人特質。 Spencer & Spencer 認為「核心能力(competency)」是指一個人所具有之潛在基本特質（underlying characteristic），而這些潛在的基本特質，不僅與其工作所擔任的職務有關，更可瞭解其預期或實際反應、以及影響行為與績效的表現。Ralelin & Cooledge（1995）則強調核心能力必須涉及敏感性、創造性、以及直覺等不易觀察到的個人特質，並包含「學習再學習」的有機（organic）能力，如果核心能力無法被持續地學習與提升，將會逐漸地失去效能。因此，「核心 26.

(39) 能力」除了外顯行為，包括知識、技能、行為等是個人所具備，以提升工作績效的特性，另外也包含個人特質，即各種先天與後天塑造而成的特質及行為，這些核心能力項目與個人工作表現息息相關。另外，組織內成員所擁有的能力，在人力資源觀點上已被視為一項重要的組織資產，是組織中的資源基礎，但針對組織而言，評定其成員是否具備致勝關鍵能力，是一項相當困難的工作。為了提升組織績效所採行的策略與方法常因不同的職業、部門及行業而有所不同，因此，許多的組織便採用能力模式的方式，藉由分析在工作績效表現卓越者的特質與工作行為之過程，來協助界定提升組織績效所需具備的技能、知識及人格特質，並用以做為人力資源管理系統的重心(曾國堯，2009)。能力在組織或個人的建構與發展，近年受到重視的原因，可從兩方面說明：（1）組織方面，能力模式的建構有助於提升組織的整體績效，在符合組織策略與文化的情況下，透過發展執行工作所需的能力，讓員工更有效率的投入工作以完成目標，促進組織經營績效的達成。（2）個人方面，則指人力素質必頇不斷提升才能滿足組織高附加價值的投入，能力模式的建構與發展正好能夠滿足組織成員的發展需求，針對其職務上所應具備的相關知識、技術與能力，能夠有一個長期性、系統性的規劃（張麗娟，2002）。 27.

(40) Lucia 與 Lepsinger 認為能力模式的建構能夠滿足組織需求： (1)透過能力模式，能清楚訂定工作職務所需具備的知識、技術與特質，以瞭解影響工作績效的行為。(2）透過能力模式的建構，有助於組織招募合適的員工，能瞭解有效能的員工所必須具備的行為能力，並將合適的人安排在合適的職位上，符合人力資源系統與組織的策略目標。(3）在釐清實際技能與需求技能差距的過程中，有助於降低組織成本，提高組織生產力與提升組織效能。（4）從能力模式中找出卓越績效者的關鍵性行為與特性，做為360度回饋評估系統的準據，有助於提升回饋過程的有效性。(5）透過界定能力模式，協助員工了解其職務所需應擁有的技能以及應付未來工作的需求，可協助組知識適應變遷。(6)能力模式的建立，也可協助具體勾勒出卓越績效者的工作圖像，藉由圖像的引導，形成成員典範，建立組織文化（Lucia & Lepsinger, 1999）。. 28.

(41) 第二節人力資源管理的意涵與相關議題壹、人力資源管理傳統人事管理(Personnel Management)著重組織人員的管理，重點放在例行性及事務性工作的處理（林傳凱，2002）。人事管理以持續性操作性活動為主體，主要在員工的招募、考績、獎懲、薪津、退離等，視員工為組織的成本支出，對於組織整體人力規劃、員工特性、能力培養或員工生涯規劃等並無納入考量。成本過高會影響企業的競爭能力，因此，人員管理採取降低人力成本、提高效率的策略 70年代後期，管理學界普遍認為傳統上的人事管理不足以應付日益競爭的80年代，於是人力資源管理的概念興起，為了避免被淘汰，必須增進組織的績效與競爭力，於是開始認知到人力資源是組織中一項有價值的資產(Pfeffer,1994 ; Delery & Doty,1996)。也因為科技快速發展，全球企業均面臨快速變遷及激烈競爭，人力資源管理逐漸形成企業最重要的功能之一，而且在未來組織發展中扮演著舉足輕重的角色(Dessler,1998)，其中包含企業所有與員工有關的資源，亦即包括員工的能力、知識、技術、態度與激勵等（何永福、楊國安， 1995）。人力資源規劃逐漸形成重要的策略，人事管理逐漸發展成人力資源管理（林俊毅、吳美蓮，1999）。. 29.

(42) 張火燦(2000)認為人力資源管理是一種管理科學的方法，綜合了心理學、社會學、社會心理學、經濟學及管理學等科學，內容涵蓋管理、技術及行為三方面知識。. 從發展過程看，在經濟學、社會學、心理學的影響下，組織發展理論從早期工作效率，逐漸重視員工的需求，進而兼顧員工與組織的需求，營造企業良好的經營環境，達到員工與企業雙贏的局面。從管理層面看，以人為中心，探討人、工作和組織的互動關係。從資源層面看，取得、運用、維護等一切管理活動，群體所創造的組織與制度建立等均包括其中（黃英忠，2003）。組織在功能上逐漸擺脫過去傳統的人事角色，以組織整體為考量軸心，重視組織學習及人力整合，以能隨時面對環境，快速回應。人力資源管理為組織中價值活動之一，工作內容從員工招募、任用、績效評估、薪酬、訓練發展等事項，到參與企業經營策略的制定，人力資源管理角色地位因而提升（張火燦，2000）。. 本研究將學者對人力資源管理的涵義，整理如下表。. 30.

(43) 表 2-2 人力資源管理的內涵整理作者(年代) 人. 力. 資. 源. 管. 理. 的. 內. 涵. 何永福、楊國安人力資源管理是指企業內所有人力資源的取得、運用和維護等一切管理的過程與活動。 (1995) Sherman,. 人力資源管理是傳統人事管理的延伸與擴展，使得人事功能. Bohlander &. （招募、甄選、配置、訓練、報酬等）與員工個人及組織的. Snell. 策略性和規劃性目標之間形成動態的互動關係。. (1996) Milkovich &. 人力資源管理是影響員工與組織效能間勞工關係的一連串. Boudreau. 整合性決策。. (1997) 吳秉恩. 人力資源管理為工作組織中價值活動之一，藉助「計劃、執行與考核」的管理程序，應用於人力活動，發揮「適時適地、. (1999). 適質適量與適才適所」，達到提升員工工作績效以及未來發展潛力的效果，進而強化組織競爭優勢。. 張火燦. 人力資源管理為處理員工的任用、訓練、績效評估、薪酬等事項，進而參與企業策略的制訂，使其功能由次要躍升至高. (2000). 層，角色由消極變得積極。. 資料來源：整理自蔡志民(2004). 貳、策略性人力資源管理由於環境改變等因素，人力資源管理的地位逐漸提昇，，使得人力資源管理朝向策略性功能的研究和方向（林俊毅、吳美蓮，1999）。策略性人力資源管理意指，整合組織中有關員工的管理，與組織目標的決策，使二者成為策略性的關係。此種以人為主的策略性整 31.

(44) 合，也對組織策略、組織系絡以及社會經濟系絡等產生影響（Alcazar et al., 2005;蔡秀涓，2006）。策略性人力資源管理也是指組織的人力資源管理各項政策，要能融入組織目標達成的策略之中，以使人力資源管理扮演支持組織目標達成的積極性角色（Alcazar et al., 2005;蔡秀涓，2006）。有關策略性人力資源管理定義，Alcazar等認為策略性人力資源管理具有以下特徵:(1)組織應訂定包括人力資源面向整體性的目標與生存策略，(2)人力資源與組織決策過程應有效連結與整合，(3) 應提供人力資源與組織需求整合的組織氣候，(4)人力資源管理的創新措施應與組織需求相結合，(5)面對環境變遷，人力資源管理負起組織改造責任。張火燦(2000)認為策略性人力資源管理乃是人力資源管理較為長遠的重要決策，說明企業在追求目標時，對內、外在環境的適應方式，藉此解決人力資源的相關問題。吳秉恩(1999)認為策略性人力資源管理有下列幾種涵義：(1) 整體性：跨部門思考人力資源問題；(2)高層性：讓人力資源部門主管有機會參與高層決策；(3) 關鍵性：擺脫過去輔佐立場，提升策略性層次內涵；(4)互動性：應與經營環境互動；(5)人性化：對待員工有情有義。企業要能夠有效運作，必須結合使命、組織結構與人力資源管理三項要素，知識經濟時代，對於員工知識、技術和能力的培養，是組 32.

(45) 織維持競爭優勢的方法(Pfeffer,1994)。另有學者認為：策略性人力資源管理係將「策略性規劃」與「人力資源管理」加以整合，以協助組織建立競爭優勢(Anthony, Perrewe & Kacmar,1996)。 Brockbank(1999) 認為可建立人力資源的競爭優勢構面，將回應方式分為因應式(Reactive)與預應式(Proactive)，再依性質分策略性與事務性二類，並提出實際作業重點與舉例說明。如因應式部分，人力資源焦點著重於執行事業策略，即給予明確且有系統的企業策略，執行重點為詳細陳述問題。預應式部分，則著重於開發未來性策略性的選擇方案，注重人力資源的設計與改善。人力資源的競爭優勢構面如下表。表2-3 人力資源的競爭優勢構面方性. 式. 因應式(Reactive). 預應式(Proactive). 質. 策略性. 使策略發生(Make strategic happen) 人力資源焦點著重於執行事業策略，即給予明確有系統的企. 作業說明. 業策略。例如：對於提升業務成長、產品創新、產品生命週期及打入新市場等，人力資源應如何能成功的支援。. 開發策略性選擇方案(Creates strategic Alternatives) 人力資源焦點著重於開發未來性策略性的選擇方案。例如：包括建立一個創新的組織文化；確認合併事業策略單位的可行性評估；創造內部發展的可能性；持續對市場的產品及行銷擬訂未來的策略方向。 (續下頁). 33.

(46) 事務性. 作業說明. 執行重點(Implements the basics). 改進重點(Improves the basics). 重執行，執行重點必須陳述問題。例如：人力資源如何反應出對每日的業務需求；如何不影響經營利潤前提下，保持市場上薪資的地位，任用符合公司水準的員工，也提供基礎的技術訓練等等。. 注重人力資源的設計與改善。例如：應該如何在問題發生的前預為處理人力資源問題，改善產品數量與品質；方案包括組織改造、全面品質管制等，應用於人力資源活動上，達到提升組織效能的目的。. 資料來源：Brockbank(1999)、曾茗絹(2001)、蔡志民(2004). 在策略性人力資源管理的模式是一種人力資源與組織之間的調適與應用(Milkovich & Boudreau,1997)。藉由將人力資源管理整合至組織的過程，強調人力資源管理對組織目標使命的支持，以及建立人力資源與組織管理的密切關係，組織即能確保人力資源管理有助於組織目標的達成，以及管理者在人力資源管理決策的責任性。在落實人力資源管理各項活動，意圖使企業的人力資源達到上述狀況，形成企業的競爭優勢。在應用資源基礎理論(Resource-Based Theory)的觀點於人力資源管理領域，主張若能將人力資源的異質性(Heterogeneity)運用得宜，讓人力資源對組織有所貢獻，進而創造企業內的人力資源，成為難以模仿與取代的獨特資產，亦是企業恆久競爭優勢的來源 (Barney,1991)。在規劃人力資源的發展與活動，使組織具備達成目標的能力，可 34.

(47) 從兩個方面著手：(1)垂直整合面，促使人力資源管理措施和組織策略規劃程序相互連結；(2)水平整合面，強調經由規劃行動與步驟，使人力資源管理實務具有協調性與整合性(Wright & McMahan,1992)。為達到目標及決策功能，管理者有效掌握多項資源，如財力、人力、技術等，其中有效運用人力資源，是目前企業界最重要的課題，人力資源之所以受到企業界普遍重視，主要原因是人力資源無法於短時間內獲得，也無法複製，往往人力資源需要花較長的時間去招募、培育、激勵與訓練發展，才能達到組織的需求。策略性人力資源管理知名學者 Schuler(1992) 認為策略性人力資源管理問題，在於如何「整合」與「調適」，目的是為了落實下列活動：(1)人力資源管理需與企業策略相互整合；(2)人力資源管理政策應與企業政策和層級結構一致；(3)人力資源在管理實務必須邀請管理者與員工共同參與且被認同，(4)不同的競爭策略需要不同的人力資源管理活動來配合(Delery & Doty,1996)。Schuler也提出「5P 模型」。模型包含人力資源管理哲學（philosophy）、人力資源政策（policy）、人力資源計畫（planning）、人力資源實務（practice）、與人力資源過程（process）五個部份。其指出，組織首應確立策略目標，再將組織策略目標轉換成較為具體的策略性需求，同時考慮組織內部特徵(包括組織文化與組織本質)以及外部特性（包括外在環境 35.

(48) 與組織利基），之後再將組織的策略性需求融入策略性人力資源管理的 5P 之中，即可整合組織目標與人力資源管理的相關活動，而實踐策略性人力資源管理的精神。若從 5P 模型來看策略性人力資源的內涵，主要是將人事管理措施應用於發展及執行策略性企業需求 (Strategic Business Need )：(1)人力資源哲學(Philosophy)：具體表達如何看待人員的價值；(2)人力資源政策(Policy)：建立人員管理制度與管理原則；(3)人力資源計畫(Program)：協調及供應人力以及有關的改革；(4)人力資源實務(Practice)：適時提供激勵措施以增強員工正向行為；(5)人力資源過程(Process)：定義相關活動應如何執行。此模型將人力資源管理的各項功能及活動融進組織的策略需求中，也就是說模型內的管理活動都可能是策略性的，決定關鍵在於與企業策略相結合，形成聯結。 Alcazar,Fernandez & Gardey（2005）指出，策略性人力資源管理可區分成普遍性（universalistic）、偶發性（contingent）、結構性（configurational）與系絡性（contextual）等四種。 Alcazar 等人依據基本假設、相關面向(變數間)關係、分析層次以及方法論解釋四種模式。其中，普遍性策略性人力資源管理模型假設有最佳人力資源管理實務（best practice）的存在，只有一種實務會產生較優的績效，但不考量綜合性的相互依賴關係或整 36.

(49) 合性結構；偶發性模型則假設沒有最佳實務，它的效用是受到組織策略或內部和外部環境影響；結構性模型假設要建立人力資源管理系統並從中定義策略性人力資源管理模式，採取系統性的分析層次；系絡性模型假設是比一般管理決策更廣泛的模型，被視為是社會宏觀系統中的一部分，包括影響人力資源管理策略和被人力資源管理策略影響，採超組織的分析層次。如下表。表 2-4 普遍、偶發、結構與系絡之四種策略性人力資源管理模型比較基本假設變數間的關係分析層次普有最佳人力資源呈線性以及概遍管理實務（best 念可普遍化性 practice）存在. 偶沒有最佳實務，其自變數與依變發效用是受到組織數之間的關係性策略或內部和外會受到隨機變部環境影響。數的調解。. 結採建立人力資源結構性觀點強構管理系統，並從中調策略性人力性定義策略性人力資源管理模式資源管理的模如何影響整體式，這些模式都同組織績效。樣能產生效率. 方法論. 1.只有一種實務會產演繹邏輯、迴歸生較優的績效。分析 2.一組特定實務產生較佳績效，但不考量綜合性的相互依賴關係或整合性結構。 1.單一實務：許多隨機演繹邏輯、迴工作只專注於單歸、集群和因素一實務。分析 2.多組實務：某些案例，隨機工作著重於一組實務，沒有定義相似的結構，效果也是附加的，持續需要分析內部的合適性，但是實務的整合沒有被研究。採取系統性的分析層全觀途徑、集群次和因素分析、主成分析、網絡分析. (續下頁). 37.

(50) 系 1. 人力資源管理人力資源管理超組織的分析層次絡是經由比一般變數以超系統性管理決策更廣被整合泛的模型。 2. 被視為是社會宏觀系統中的一部分，包括去影響人力資源管理策略和被人力資源管理策略影響。. 表意的途徑（ideographic），歸納邏輯。相較於測驗和預測，較著重解釋證據的再蒐集. 資料來源：Alcazar, Fernandez ＆ Gardey,2005.. 策略性人力資源是整組組織架構中如何有效運用人力資源來滿足企業的需求，不再侷限於人力資源的角度，從組織的整體性著手，使人力資源管理與企業經營環境和經營目標之間能相互配合。. 38.

(51) 第三節. 各國政府人員核心能力之實務. 本節旨在針對國外政府人員核心能力實務的探究。首先針對政府人員作說明。於政府服務之人員概可視為公務人員，其分類可分為政務官與事務官，而事務官又以階級區分為高階、中階與初階，然各國情況不一，本節就英、美等公務人員制度較為完備之國家，分別說明其等公務人員核心能力與相關議題。壹、公務人員的分類-政務官與事務官英國於 19 世紀，對行政體制進行根本性的重構，由徇私制 (patronage)走向功績制，即是對於政治用人所造成困境予以反彈 (Fry, 1998)。同樣的，19 世紀開始，美國聯邦文官制度在政治分贓用人下，黨派成為擔任公職的主要標準，政府人員更迭，造成政策不連續、制度不穩定，人民對於公共職位價值產生質疑，政府缺乏效率及能力，因此，改革者開始主張，公共政策要有效執行，應將政治因素從政府的日常運作中移除(Ingraham,1995)。英美兩國行政體制改革與常任文官制度的發展過程觀察，均是在國家治理上對於政治任命造成困境所產生的改革作為，特別是政策執行層次，強調應依照專業，而不應有政治的介入。「政務官」與「事務官」逐漸形成民主國家行政部門的人力結構 (趙永茂，2008)。現今，各國行政部門中的治理成員也大概為「政務 39.

(52) 官」與「事務官」兩個層次，其任命資格條件也有所不同。前者依政治條件進用，後者則依功績、專業、才能進用。在國家治理上，政治人物為政治系統注入活力，而行政官僚則是政治系統的壓艙石與平衡桿。(浩平、蕭羨一譯，2003)。「政務官」與「事務官」這樣的分類，在行政學理論上，也可從威爾遜(Woodrow Wilson)、古德諾(Frank J.Goodnow)等人主張的「政治」與「行政」二分說獲得彰顯。由於政治與行政分離的結果，可以讓文官制度成為技能及專業的貯存庫，讓政府有能力處理壓迫性的問題及需求，讓文官制度奉獻於公共利益，排除政治干預，文官依據理性決策，資源的運用可以獲得最大效率(Ingraham, 1995)。強調政策執行層次，不應有政治的介入，應依專業而行，但是，從實際運作角度觀察，政務官負責政策制定與事務官負責政策執行的二分法失之簡單，由於政治人物專業、時間、精力、能力等限制，事務官，特別是高級文官，在決策層面，在不同國家，扮演著不同重要程度的角色，亦即，政治與行政是一連續體，事務官亦有其決策上的重要性。事務官在決策的程度或其政治性的高低，如圖 2-1 所示(彭錦鵬，2002)。若加入各階層文官的職能分析，依照我國學者施能傑(2005)觀點，政府的運作依賴四個主要次級體系的職位和人力充分結合，包括 40.

(53) 政治層次、策略層次、計畫管理層次和服務傳送層次人力(如圖 2-2)。政治行政連續體. 政治政治. 行政行政政治行政分際之身分連續體. 民選首長. 政務官. 政治性文官. 常任文官. 高級文官或. 圖 2-1 事務官參與決策程度或其政治性高低示意圖資料來源：彭錦鵬，2002。. 政務簡任薦任. 政治層次策略層次. 計畫管理層次. 委任 (對應我國文官制度). 服務傳送層次圖 2-2 政府文官體系運作系統資料來源：施能傑，2005。. 41. 基層常任文官.

(54) 政治層次的功能是選擇和決定政府主要政策和公共資源配置的方向。在民主政府中，此功能係由民主選舉產生的政治領導者和其所直接任命者，並為政策決定負起政治責任。但政府的持續性運作也要依賴其他三個層次：策略層次、計畫管理層次及服務傳送層次，依據政治層次所設定的方向運作。策略層次擔任政府機關組織中政治層級與計畫管理和服務傳輸層級的介面，協助機關首長領導管理所屬的組織，將可用的公共資源，透過領導和管理，規劃和釐定各項政策目標的計畫方案，並監督計畫之執行，同時，策略層次也扮演承上啟下的角色，對於政治首長所推動的政策精神必須有相當的認知和支持，又能有效管理內部將政策轉化成行動，兼具政治判斷和行政領導。計畫管理層次和服務傳輸層次的功能是接受策略層次的指令，將政策轉換成實際方案並有效率地執行。每一層次系統負擔不同的政策過程角色，各自涉及的政治性、管理性、專業性和技術性等有所不同，因此，所需要的核心知識、技術和能力（KSAs）或能力（competency）也不同。由上述推論，政治層次所需的能力大約是政策決定、決策抉擇；策略層次所需的能力是政策設計、溝通與領導；計畫管理層次所需的能力是專業知能；服務傳送層次所需的能力是執行(施能傑，2005；趙永茂，2008)。. 42.

(55) 高階文官是各國公務人員的主力部隊，但各國對於高階文官涵義與範圍，互有不同，但都接受政務官指揮，提供政務官的諮詢意見，依許南雄(2010)看法，高階文官具下列角色：(1)政治角色：位居「政務官」之下，參與決策規劃，如英國「文官長」、「常次」、美國各部「次長」、「助理次長」、法、德兩國「政治任命之文官」等均屬之。高等文官雖具政治角色，但與政務官之「決策者」（Policy Maker）角色仍有差距。(2)行政角色：政務官主決策，事務官主執行，此為民主政治之共識，故高階文官為執行者，但要求高階文官政治中立（Non-Political）與行政中立，成為行政安定與行政發展之基礎。 (3)管理角色：高階文官具管理職能，自策略管理、績效管理以至人事、財物等之資源管理，具備領導監督、授權分權與協調溝通等等管理能力。貳、各國高階文官核心能力之實務一、美國美國高階主管職（Senior Executive Service，簡稱 SES）制度係建立於 1978 年 10 月 13 日公布的公務人員改革法案第 4 篇（Title IV of the Civil Service Reform Act， CSRA），於 1979 年 7 月 13 日開始施行，授與人事管理局強化政府公務人力跨部會領導力（government wide leadership）、行政技能之職責，其目的係應人 43.