國營事業與民營化

在我國經濟發展過程中，國營事業扮演著相當重要的角色，國營事業 對於我國發展具有階段性任務，在憲法基本國策章中「發展國家資本原則」之指

導下，舉凡石油煉製、電力、自來水、交通、肥料、水泥、造紙等基礎工業及金 融機構，均為國家經營之事業。其主要目的為防止私人壟斷國家經濟，增加政府 財政收入，早期國營事業對台灣經濟發展確實奠定堅實基礎，貢獻弘大。

1990 年代起，國營事業民營化成為勢在必行的方向，從先進國家推展到台 灣、韓國等開發中國家，也延伸到東歐，舊蘇聯等社會主義國家。歸其原因是國 營事業的經營缺乏效率，而導致嚴重的虧損，帶來國家財政的重大負擔。為解決 國營事業經營缺乏效率及嚴重虧損的問題，推動國營事業民營化於焉產生(林淑 馨，2001)。

一、國營事業的定義

國(公)營事業是一種相當特殊的企業經營體制，它的設立與存在，在經濟意 義是政府公權力干預或介入產銷活動最直接的作法；在政治意義上，則隱涵政府 掌握及可運用較雄厚的社會資源。古典經濟理論認為：當市場機能不健全或失 靈，政府可適度干預或管制，以補市場機能之不足。除此輔助性干預外，經濟行 為宜由市場機能，即「看不見的手」(Invisible hand)運作指引，以確保社會資源 之高效率使用。

實際上因為市場不完全總是存在，因此各國都普遍存在公營事業，只是隨著 經濟發展階段不同而有質、量上之差異。社會主義國家更是直接從意識型態或政 治上，肯定並採行以公營事業為主的經濟體制。

國營事業的定義可從相關法規得知，略述有下列幾種：

(一)根據「公營事業移轉民營條例」第三條規定之定義 1.各級政府獨資或合營之事業。

2.依事業組織法之規定，由政府與人民合資經營之事業。

3.依公司法規定，由政府與人民合資經營而政府資本超過百分之五十之事業。

(二)根據「國營事業管理法」第三條規定之定義 1.政府獨資經營者。

2.依事業組織特別法之規定，由政府與人民合資經營之事業。

3.依公司法之規定，由政府與人民合資經營，政府資本超過百分之五十者；其 與外人合資經營訂有契約者，依其規定。

(三)根據「審計法」第四十七條規定之定義 1.政府獨資經營者。

2.政府與人民合資經營，政府資本超過百分之五十者。

3.由前二項公有事業及事業機關轉投資於其他事業，其轉投資之資本額超過該 事業資本百分之五十者。

(四)根據大法官第四十一號解釋之定義

國營事業轉投資於其他事業之資金，應視為政府資本。其數額超過其他事業 資本百分之五十者，該其他事業，即屬於國營事業管理法第三條第一項第三款之 國營事業。

歸納上述法規所定義，國營事業係指該事業之股權與所有權為政府所擁有，

政府出資超過該事業資本百分之五十者，其事業之經營管理與決策權操之在政府 者稱之。

個案公司於民國35 年 6 月 1 日創建於上海，資本全部由國庫出資，為一實 質國營事業體制。

二、民營化 (一)民營化定義

「民營化」(Privatization)一詞，在「美國學術百科全書」之記載，係美國 人Robert Poole 首次於 1976 年所創用，而在 1983 年首度編入「韋氏新大學字

典」中，李慰遲(1995)、王榮祖(1993)譯為「私有化」、「私部門化」、「民有化」、

「民營化」等。綜合各學者對民營化之定義如下：

吳定(1998)認為民營化指在各類公共服務活動及資產所有權方面，縮減政府 的角色，而增加私部門的角色，即政府減少直接涉入生產提供財貨與服務，轉而 強化政策能力，以增加社會中私有機制的發展，進而提昇民眾所接受的服務，滿 足公眾的需求。

薛琦(1997)認為民營化乃是將原本由各級政府獨立出資，或與民間合資經營 但持股占一半以上的事業，藉由股權出售、資產標售等方式，將事業體移轉由民 間經營。

李慰遲(1995)民營化意指政府部門降低持有生產工具的比例，從另一個角度 來看，民營化指政府部門的責任移轉給民間，期望能藉民營市場的競爭、淘汰等 功能來改善公營的服務。

柯三吉(1993)廣義的民營化為政府在經濟活動中角色功能的減少，狹義的民 營化為公營事業出售資產或移轉股權。

陳朝威(1990)民營化是政府所扮演的角色儘量縮小，以提高整體經濟效率。

而公營事業移轉民營是將公營事業的所有權或經營權轉讓或委託民間企業。

陳金貴(1989)民營化之定義為，公共部門所採取的一種合法的行動，以便將 公共責任從公共部門轉移到民間部門。

Savas(1987)對民營化之定義為，在成本效益上，採用自由市場的經濟與效 率原則，改善服務品質；同時在角色的扮演上，增加私人部門的參與，減少政府 部門的介入。

在我國學術界對於民營化研究頗深的張玉山(1999)曾轉載「公營事業民營 化政策白皮書(1999)」中所述：民營化之討論限定於下列三種類型之公營事業 之機構：

1.各級政府獨資或合營事業。

2.依事業組織法之規定，由政府與人民合資經營之事業。

3.依公司法之規定，由政府與人民合資經營而政府資本超過 51％之事業。

綜合以上學者的觀點，本研究對民營化的定義為公營事業股權之移轉，即 政府將其持有之全部或部份公司股份出售給私人，以提升企業經營自主權，脫 離政府的監督及干預，當公營事業釋股達百分之五十一給私人時即為民營。

各學者對民營化的定義有所不同，但主要是從廣義的與狹義的層面來定 義。民間對事業之所有權持股高於 51％者為民營化；但在目前實現中之三商 銀及中鋼，政府持股雖不超過 50％，但政府仍掌控經營權，因此單純的所有 權移轉為狹義的民營化；所有權及經營權同時移轉，政府在移轉所有權後，不 再參與事業的經營，完全由民營業者獨立經營者，謂之廣義民營化。

(二)個案公司民營化 1.個案公司民營化緣起

國內石油及石化基本原料向由個案公司專營，惟自政府推動油品自由化以 來，除民間陸續設置加油站外，另有台塑集團先後申請創設石油及石化煉製工 廠，並將分階段開放油品進口，使個案公司之營運面臨激烈競爭局面。其中包 括：

(1)油品開放進口，八十八年元月液化石油氣、燃料油、及航空燃油開放進口，

九十年十二月廿六日油品全面開放進口。

(2)台塑公司之六輕及其擴大案，投資總額高達三千六百億元，民國八十九年 完工量產，其主要設備包括日煉四十五萬桶之蒸餾工場及各相關油品煉製工 場、年產乙烯一百五十萬噸之輕油裂解工場及一系列之石化原料工場。

(3)其他企業集團及國外公司積極準備進入台灣油品市場，包括成立輕油裂解 工場等。

個案公司若仍在現行公營體制下經營，勢將難以與之競爭，其根本解決之 道，唯有移轉民營一途。

2.個案公司民營化時間表

個案公司民營化作業計畫及各項工作之起始時間，均須待經濟部授權範圍 及立法院通過時程確定後，方得起動。如表2-1-1 所示。

表 2-1-1 中油公司民營化時間表

時間 摘要

87.12.08 民營化工作報告中預計中油公司民營化時程為 90.12.31(因石油管理法立法延宕) 90.03.29 民營化工作報告中預計中油公司民營化時程為 93.06

90.10.11 石油管理法公佈施行

91.09.25 中油公司民營化計畫書送立法院

91.10.07 行政院以院台經字第 091004874 號函同意行政院公營事業民營化推動與監督管 理委員會第十八次委員會議決議，中油公司民營化時程修訂為 92 年 12 月底完成 91.11.04 立法院經濟及預算委員會決議「當中油進行釋股到官股持股剩下 50％時，中油 公司民營化計畫書必須送立法院經濟及能源委員會審查通過，才可以繼續進行釋 股」

92.01.12 立法院表決通過「當中油釋股時，針對中油公司民營化、釋股及員工權益等事宜，

應與工會協商。俟與工會協商完成後，將協商結論併入中油民營化計畫書，送至 立法院經濟及能源委員會、預算及決算委員會審議，俟審議通過後，始得進行民 營化釋股。」

92.05.30 中油公司釋股作業立法院否決，民營化時程形同無限期延長 資料來源：本研究整理

3.個案公司民營化規劃原則與釋股策略

(1)規劃原則：考慮國內外經濟環境及市場趨勢，規劃採公開標售股權方式，

引進策略性投資人，包括重要產油國、世界主要大油公司及國內相關業者，俾 確保油源穩定供應、擴展行銷通路及引進管理技術與經驗等，以利個案公司企 業化與永續發展。

(2)釋股策略：以國內外策略性投資人為對象，進行股權公開標售，並以一次 釋股逾50％完成民營化為目標。策略性投資人釋股訂為 24.19％至 44.69％、

員工配股最高24％、國內社會大眾以 10％為原則。

(3)股權評價原則：由評價委員會考慮資產取得成本、帳面價值、時價、市價、

將來可能之利得、市場狀況、出售時機及資產重估價或資產鑑定價格等因素(初 估每股19 元)。

4.個案公司民營化過程中的經營策略

自民國76 年政府開放民間設立加油站以來，民營加油站站數已超過 1,650 座，幾達個案公司三倍，加油站市場佔有率亦近70％；82 年開放民間設立煉 油廠，台塑石化公司已設立產能達日煉45 萬桶規模之煉油廠；88 年開放液化 石油氣、航空燃油與燃料油進口，90 年底全面開放油品進口，目前已約有 20 家經營汽柴油批發業者。由於國內每日油品需求量約80 萬桶，而台塑與個案

自民國76 年政府開放民間設立加油站以來，民營加油站站數已超過 1,650 座，幾達個案公司三倍，加油站市場佔有率亦近70％；82 年開放民間設立煉 油廠，台塑石化公司已設立產能達日煉45 萬桶規模之煉油廠；88 年開放液化 石油氣、航空燃油與燃料油進口，90 年底全面開放油品進口，目前已約有 20 家經營汽柴油批發業者。由於國內每日油品需求量約80 萬桶，而台塑與個案