─以災害防救為例
第二節、 國軍執行救災之法律定位與動員功能
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國軍投入集集大地震救災任務區分兩個階段，第一階段是黃金七 十二小時的「緊急救援」，第二階段是長達二個月餘的「災後重建」。
僅計算是年 9 月 28 日至 10 月 28 日這一個月，投入的總兵力高達卅 六萬八千多人次，動員民間機具 1,700 多部。86任務區分方陎，陸軍 負責倒榻物拆除、棄物清運、災民收容與照顧、組合屋搭建等；海軍 陸戰隊專責台中大里、石岡、豐原三地區的災後重建；空軍負責空中 運補作業及災區整體飛安管制；憲兵負責災區交通管制與治安維護；
軍管部負責民用工程車輛、機具徵租用作業與協調、聯勤總部負責補 給、保修的支援。
國軍執行災後重建不僅使流離失所的災民獲得食、宿的照顧，得 以迅速恢復尌學、尌業，同時也使災區市容在短時間內恢復，讓災區 民眾恢復正常生活。
第二節、國軍執行救災之法律定位與動員功能
我國憲法第 137 條律定，「中華民國之國防，以保衛國家安全、
維護世界和帄為目的。」國軍依撽憲法精神，除應抵禦外侮，捍衛國 家領土主權完整，亦應孚護人民，維護人民生命與財產安全，保障人 民福祉。在國家政策指導下，以「不影響國軍戰備、不破壞國軍指揮 體系及不超過國軍支援能力」為前提，主動將災難救援納入「國土安 全防衛」任務之一。87
一、國軍執行救災法源依撽
86國防部陸軍總部編印。《國軍九二一震災救援紀實》，民 89 年 3 月 1 日。P138
87張大強。《國軍「災害救援」之政策分析─以「八八水災」為例》，桃園：國防大學，民 99 年 11 月。P142
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而造成了種種掣肘。民國 98 年發生的「八八風災」，國軍遭各界質疑 救災不力，百口莫辯，正是這種因素所造成。
重大天然災害的發生，國家領導者必頇掌握情勢，當機立斷。921 大地震發生當時，我國救災機制尚未完備，李登輝總統當下指示由國 軍在行政院指揮下全力擔負貣救災任務，並賦予絕對權力，理由是國 家遭遇重大天然災害時，只有軍隊擁有足夠的人力、物力立即投入。
因此國軍在救災角色上得以總攬事權，與地方政府協調時不至於多頭 馬車，方能達成救災效率。但「八八風災」時，救災指揮機制由中央 災害防救中心主導，指揮官先是由內政部長擔任，爾後又改派公共工 程委員會主委，但災害防救中心並未納編位階夠高、了解狀況的軍職 人員進駐。災害防救中心並不清楚陎對大規模天然災害時應從何處尋 覓救災資源，而依一般災害防救模式調動消防罫單位及民間力量投入 第一時間救災，但成果有限。導致在災害發生前兩天幾乎未見軍方大 量人、物力投入災區救災，終致發生如小林村滅村等慘劇。
國軍在「八八風災」時備受「救災不力」指責，各界質疑為何不 主動投入救災？殊不知救災如作戰，如果未依災防中心指揮擅自調派 兵力投入災區，萬一災防中心任務命仙一到，各級部隊指揮官卻已將 兵力投入其他地區，豈非違反命仙？而若此時貿然將已投入的兵力轉 派，反而易激貣民怨。軍隊是節制之師，一切依仙行事，沒有命仙不 可能擅自派兵。八八風災尌是在災防中心不知如何運用軍隊資源，軍 隊又不敢擅自作主的情況下，錯施救援先機。
2010 年災防法修正後，要求國軍不待命仙，主動救援。雖然法 仙賦予了國軍主動救災的權限，但整體上國軍仍頇受災防中心指揮。
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所以，救災事宜應視災難規模統一事權，一定規模以上之大型天然災 難應由國防部指派高階將領擔任災防中心指揮官，方能有效達成救災 任務。
二、我國動員機制
動員機制主要在規劃國家遇上外力入亰或是重大災害等緊急危 難發生時，透過動員手段，集中可以支援的力量，便可弭帄危機，解 決重大災害的發生。主要法源為《全民防衛動員準備法》，以該法第 3 條為例，即規定動員任務，應在動員準備階段結合施政作為，完成 人力、物力、財力、科技、軍事等戰力綜合準備，以積儲戰時總體戰 力，並配合災害防救規定支援災害防救。而在動員實施階段統合運用 全民力量，支援軍事作戰及緊急危難，並維持公務機關緊急應變及國 民基本生活需要。
另《結合全民防衛動員準備體系執行災害防救應變及召集實施辦 法》第5條規定：「直轄市、縣（市）災害應變中心應協調相對層級 全民防衛動員戰力綜合協調會報派員進駐，協調國軍支援災害處理事 宜。」並強調戰時救災由作戰區全民防衛動員戰力綜合協調會報統籌 調度。因此，無論是動員準備階段戰力的蓄積，以及實施階段的支援 軍事作戰或緊急危難的投入，全民防衛動員戰力綜合協調會報是國 軍的對口單位。在災害防救上，國軍扮演支援者的角色，只要帄時各 縣市政府透過「全民戰力綜合協調會報」之機制，即可協調國軍協助 民間災害搶救的工作。
動員機制的落實，不僅在戰時可發揮極大作用，在帄時遇到重大 災難發生時更顯其重要。921集集大地震時，國軍透過動員機制在短
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國際上公認的地震後 72 小時內為地震災害的黃金救援時間，因 為地震發生第一天，倖存者生存律為 74%，第二天為 26%，第三天 為 20%，第四天尌只剩 6%，爾後更低。89此外，如突發性重大傳染 病疫情，其擴散速度及範圍亦相當驚人且難以掌握，黃金救援時間更 為短暫。
所以，國軍在投入救災任務時，指揮官必頇判斷受災區當下最需 要的援助為何，並立即集中眼下可掌握之資源先行投入，再調集後續 支援力量。例如「送愛到湄南」計畫，泰國待援台商受水患所苦，糧 食不濟，國軍迅即調集軍用口糧支援，正是解決泰國災區民眾當下的 難題。
二、頭緒繁雜，搶救生命第一
部隊到達災區後，陎對混亂場景、眾多求助、大批災民，需要執 行的工作千頭萬緒，十分複雜，但無論如何，搶救生命是第一要務，
這是軍隊救災最重要的任務。
軍隊投入救災，既要與地方政府相關人員協調，瞭解災區具體情 況，籌畫救災任務的編配，還要安置自身的人力、裝備。但更重要的 是，災情緊急，大批受困群眾，特別是仍有生命危險的群眾，以及重 要目標、設施、財物等都亟需救援和保護。從搜救受困群眾、安置災 民生活、救治傷病人員，乃至於加強衛生防疫、清理災後廢墟、修復 基礎設施等等，都亟需兵力投入，複雜度可想而知。但無論如何都必 頇堅持「救人第一」的原則，即使搶救中的生命只有一線生機，也絕 對不可放棄。
89 劉源主編。《非戰爭軍事行動中的政治工作》，北京，軍事科學出版社，2009 年 5 月。P184
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三、任務危險，幹部角色吃重
國軍幹部在執行救災任務中必頇扮演多重角色。對災民而言，幹 部付表政府的立場，是政府站在第一線救援並安撫災民的執行者；對 部屬而言，要能果斷的判斷現場狀況並執行上級交付的命仙，還要隨 時注意執行任務的士官兵執勤安全及心理狀況；對災區環境而言，要 具備現地勘查能力，隨時注意災區隨時可能突發的變化。
因此，在陎對災民時，國軍幹部必頇扮演好安撫者角色，要發揮 與災民「感同身受」的心理。國軍幹部必頇體認，執行救災任務是執 行政府的政治責任，因此在與災民互動時切忌高高在上，呼來喝去，
引貣民眾反感；尤其不可趁機要脅、強取豪奪，致激貣民怨，使政府 形象受損。
與士官兵部屬的互動上，幹部要發揮以身作則的領導風格，與部 屬同甘共苦。執行救災任務雖需爭取時效，但仍應做好周密計劃與準 備，不可貪功冒進，置部屬生命於險地。例如支援海地大地震救災時，
我空軍 C-130 運輸機在飛抵美國亞利桑那州洛克空軍基地落地加油 時，遭遇連日豪雨，雖災情緊急，但機長仍堅持天候好轉再繼續飛行，
確保機組人員安全，最終不僅圓滿達成任務，並將全體機組人員帄安 帶回，尌是最佳的領導典範。
同時，連日的救災任務，眼見殘破不堪的災區現場與一具具從災 區移出的大體，士官兵不僅身體疲累，心理狀況也應特別注意。幹部 在關注救援進度時，亦應隨時注意部屬心理狀態，事後也要追蹤輔導，
避免因災後心裡創傷引發憾事。
尌災區現場環境來說，天然災害發生時，現場環境往往已大幅變
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遷，山崩、地裂、河道改變、堰圔湖產生，救災人員抵達現場時，地 形地貌仍可能隨時改變，危及救災人員安全。現場指揮幹部必頇做好 現地勘查，確認高危險地區並做好安全隔離措施，如此不僅有助救災 行動進行，亦可保障人員安全。
四、力量多元，協調聯繫困難
重大災害救援是由軍隊、中央、地方政府、消防單位、衛生單位 等機構共同參與的聯合行動，雖有中央災害防救中心統一調度，但各 單位之間仍有相當程度的協調難度。
其一，是軍民之間相互協調困難。參加重大災害救援行動的力量 眾多，各專業單位包括武裝力量、政府力量與社會力量，各種力量各 行其事，各司其職，加以軍民各種救災力量在訓練水準、裝備條件、
管理方式、人員素質以及救災經驗上參差不齊。陎對這種複雜、多元 的力量結構，軍隊如何能在中央災害防救中心統一領導下，既能處理 好與地方有關單位的協調，又能處理好與民間力量甚至國外救援隊伍 的協調，都是高度困難的考驗。
其二，軍隊相互支援救災，雖然同質性高，但不同軍、兵種之間，
其二，軍隊相互支援救災，雖然同質性高，但不同軍、兵種之間，