第二章 環境法與土石災害
第四節 土石災害防治之環境政策與行政管制
第一項 環境政策
由於極端氣候變遷日益頻繁，其中有關溫室效應所導致的氣候災變，更是國 際間的重大環境議題，因此在面臨溫室效應所帶來的威脅下，也逐步發展出相應 的環境保護政策。其中針對全球氣候變遷所發展出的「減緩」與「調適」成為因 應環境劇變的兩大重要策略。
所謂減緩，指人為干預，以減少人為干擾氣候系統，它包括戰略，以減少溫 室氣體的來源和排放量，以減緩氣候變遷問題的發生速度與規模；所謂調適，指 任何調整，在自然或人為系統中，以因應實際或預期的氣候變化或其影響，採取 即時與預防性的適應行動，將其減少傷害或尋找有利的機會，以降低人類與自然 系統處於氣候變遷影響與效應下的脆弱度，減少衝擊，並獲致最大效益59。
58 陳慈陽，環境法總論，元照出版有限公司，修訂三版，2011 年 11 月，頁 121-124。
59 廖欽福，全球暖化、氣候變遷下環境公課概念、體系之解構與重建-以高雄市開徵「氣候變遷 調適費」為例，二十一世紀環境國家之新挑戰，元照出版有限公司，初版，2013 年 8 月，頁 370-372；賴宇松，氣候變遷調適政策及法制之初探，二十一世紀環境國家之新挑戰，元照出 版有限公司，初版，2013 年 8 月，頁 326-329
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若將此因應政策對應土石災害的防治，即是透過了解土石災害的成因，並以 人為介入干預，去減少或消滅任何可能導致土石災害發生的各種因素，盡可能的 減緩土石災害的發生風險以及其所可能招致的災害程度；更由於現今極端氣候變 遷的影響，環境的變化日益劇烈，使得我們所面臨的土石災害的規模和破壞力日 益加劇，因此必須透過長時間的監控及探勘，事先做好預設的各種可能情況，並 準備相應的應變措施並做好調適，一旦面臨土石災害的發生，便能及時的因應，
以減少所可能帶來的損傷。
第二項 環境行政管制
環境行政管制則是使環境政策實現的具體手段，其目的是為了提供人民一個 適合生存的環境，以保障人民的憲法基本生存權及財產權等權利60。然而，在行 政管制的同時，卻也無可避免的會對人民的基本權造成一定程度的損害，就像「雙 面刃」一樣，為了達成某種公益目的，對個人私益的侵害將無可避免，而關於土 石災害防治的各項行政管制措施，同樣的也具有這種既保障又侵害人民權益的特 質。
所謂管制61，傳統上將其定義為：「國家為實現特定公益屬性任務，而採取高 權手段限制人民之自由與權利。」國家所展現的公權力，係人民在憲法框架下透 過代議政治所賦予的國家權力，而此公權力的體現與效果則以各種「行政管制措 施」來呈現。如環保署對排放廢水的廠商處以「罰鍰」的行政處分，即是在有限 度的侵害人民財產權的情形下，以達成維護水資源的公益目標。
在此種概念之下，人民面對國家的管制作為，係處於一個較為不對等的狀態，
而為了平衡這種不對等，則透過「依法行政原則」、「法律保留原則」以及「正當 法律程序」等作為公權力行使的拘束，並設置一定做成行政處分應行之法定程序，
透過人民陳述意見或提起法定救濟等方式，以此來限縮公權力過度侵害人民基本 權。
然而由於工業化及資本化對社會及經濟所帶來的負面影響，人民開始要求國 家積極的介入人民生活，促使國家經由金錢或服務等方式，提供人民生活所必需
60 環境行政的整體目標在維持理想的環境品質，為了追求此一環境品質，作法上往往先行強調環 境預防，期能在產業活動或政府行為的進行前或進行中，避免環境問題的發生。針對已發生的 污染則透過行政干預，促使污染防治工作的進行。最後針對環境議題所造成的損害或糾紛則必 須謀求適當賠償以及糾紛的妥善處理。參見葉俊榮，環境行政的正當法律程序，國立台灣大學 法學叢書編輯委員會，再版，1997 年 11 月，頁 92-94。
61 關於「管制概念」在法學上的定義及內涵，可參閱劉家嘉，台灣環境法制自主管制之研究，國 立高雄大學政治法律學系碩士論文，2009 年 7 月，頁 20-23。
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之照顧，以實現社會及經濟的實質正義。公權力的展現從傳統的指令控制手段，
發展出了「給付行政」的概念。如針對汽機車排氣檢測所提供的獎勵金，鼓勵人 民依法檢測以維護空氣品質，或基於自然環境之保育，由國家徵收私人土地作為 環境保育之管制用地等。由國家積極的提供服務與金錢補助，來達成環境保護的 目的，並藉此直接提供人民一個適合生存的環境，保障人民的生存權。
因此，環境行政管制，即是為了實現特定環境保護目的，藉由行使公權力而 為的各種行政管制措施，並透過有限度的侵害人民基本權，或是積極給付人民一 個適合居住的環境，以達成維護環境的公益目的。
第三項 土石災害類型及成因
綜觀台灣近年來所發生的土石災害類型，大致上可分為：山崩、落石、地滑 及土石流，基於其發生成因及表現型態的不同，有以下不同的特徵予以區分62： 一、落石─指由風化或侵蝕作用造成岩屑、岩塊或出露的岩層，沿著山坡或山崖 向下移動或崩落的塊體運動。
二、地層滑動─指山坡地或岩屑層的一部份呈塊狀滑落，且滑落後亦不致破碎，
主要因地下水或滑動面的存在，且岩屑層與基岩之間因含水層的膨脹，使地面呈 現十分緩慢的潛移現象，又稱走山、滑坡。
三、山崩─指山坡坡面因崩積土失去穩定平衡而遭到破壞，再加上誘因如集中豪 雨或地震，受重力之影響而向下快速移動的現象。
四、土石流─指由泥、砂、礫及巨石等岩石碎屑與水之混和物，受重力之作用後 所產生的流動現象，因內部含水量飽和，並在重力催動下形成的快速流動體63。 深究其發生的因素，可分為自然及人為兩大類型。在自然因素的部分主要分 為地質、地形、降雨、地下水及地震等；在人為因素主要分為坡面開挖、上方加 重及水庫蓄水。其中地質與地形是屬於潛在性因子，其餘則為誘發因子，而誘發 因子多為具時間相關性，如崩塌前累積雨量、地下水變動等，或屬於突發性動態 因子，如地震、火山爆發等64。
62 關於土石災害類型的劃分，基於不同背景知識以及應用目的的不同，而有不同的分類，本文則 以較為通俗且常見的土石災害類型為劃分標準，作為本文主要探討的對象。詳細的劃分種類 及定義可參見王雁平，崩塌因子對崩塌率及崩塌深度關係之研究，國立中興大學水土保持學 系碩士學位論文，2008 年 7 月頁 5-13；黃振全，台 14 線 88k 地區滑動機制與風險管理之研 究，國立中興大學水土保持學系博士學位論文，2010 年 1 月，頁 7-26；洪明瑞、段賢麟、廖 新興、張惠文，台灣山坡地災害類型及產生因素之探討(上)，現代營建，第 223 期，1998 年 7 月，頁 57。
63 依據土石流災害救助種類及標準第 2 條之定義：「本標準所稱土石流災害，指因泥、砂、礫或 巨石等物質與水之混合物，受重力作用產生黏稠流動體所造成之天然災害。」
64 關於土石災害發生因素的類型劃分，可參見王雁平，崩塌因子對崩塌率及崩塌深度關係之研究，
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於潛在性因子，臺灣本島係歐亞大陸板塊以及菲律賓海板塊碰撞、擠壓及隆 起而成，至今這種地殼運動仍然持續中，使得這形似鍊狀島嶼之地質隱沒著大大 小小的斷層節理、褶皺與不整合等破碎的混同層65；且同時位於環西太平洋第三 紀造山帶及環太平洋地震帶之上，兩大板塊不斷地擠壓碰撞之下，造山運動頻仍，
全島總面積約 36,000 平方公里，山坡地和高山地區面積即有約 26,500 平方公里，
約佔台灣總面積的四分之三66，直接孕育了台灣本島多山的環境特色，中央山脈 綿亙台灣全島，地勢極為高聳，使得山坡地的坡度相當陡峻。
於誘發因子，台灣位於板塊交界處，地殼活動頻繁，岩層在地殼構造運動的 作用下發生破裂，破裂面兩側的岩體產生位移，產生規模大大小小的斷層帶67， 地震頻仍，造成坡地土層或岩盤之斷裂以及震波傳遞過程所引發之地震動，直接 或間接地產生土石崩潰的現象，或在某些地質條件下導致邊坡土壤的液化而引起 山崩68。台灣又位於熱帶和副熱帶季風氣候區，雨量豐沛的特性，使得年平均雨 量達 2,500mm，高山地區甚至達四、五千公釐，且乾溼季分明，雨量明顯集中於 五、六月梅雨季及七到九月的颱風季69，往往以瞬間豪大雨的形式猛烈的沖刷破 碎又坡度極大的山坡地，帶來強勁的侵蝕動能，又加劇了洪水以及土石流的發 生。
第四項 現行土石災害防治相關法規與管制手段
依水土保持法第 1 條規定：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資 源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」
70而以水土保持法作為我國土石災害防治的首要法規71。然而觀察前述所歸納的土
國立中興大學水土保持學系碩士學位論文，2008 年 7 月頁 13-14；洪明瑞、段賢麟、廖新興、
張惠文，台灣山坡地災害類型及產生因素之探討(中)，現代營建，第 224 期，1998 年 8 月，
頁 55。
65 洪明瑞、段賢麟、廖新興、張惠文，台灣山坡地災害類型及產生因素之探討(中)，現代營建，
第 224 期，1998 年 8 月，頁 58。
66 何智武，禍從山上來─談水土資源保育與防災，立法院院聞，第 28 卷 12 期，2000 年 12 月，
頁 50。
67 潘國樑，山坡地安全管理之管見，研考雙月刊，第 22 卷 5 期，1998 年 10 月，頁 53。
67 潘國樑，山坡地安全管理之管見，研考雙月刊，第 22 卷 5 期，1998 年 10 月，頁 53。