廣島土石災害的挑戰

2014 年 8 月 20 日，日本廣島發生近年來最嚴重的土石災害，本次事件被認 為是從 1983 年島根縣土石災害以來最嚴重的災情²⁵²。而廣島在歷史紀錄上，便 一直籠罩於土石災害的威脅當中，其中所遭遇的重大災害如下表：

No. 発生年月 要因 主な被災地 被害概要

1 昭和 20 年 9 月 枕崎台風 呉市，大野町 死者行方不明者 2,012 名 2 昭和 26 年 10 月 ルース台風 大竹市，佐伯郡 死者行方不明者 166 名 3 昭和 42 年 7 月 豪雨 呉市 死者行方不明者 159 名 4 昭和 47 年 7 月 豪雨 三次市 死者行方不明者 39 名 5 昭和 63 年 6 月 豪雨 加計町 死者行方不明者 15 名 6 平成 5 年 7 月 台風 5 号 戸河内町，筒賀村 家屋全壊 1 戸他 7 平成 11 年 6 月 豪雨 広島市，呉市 死者行方不明者 32 名 8 平成 13 年 3 月 平成 13 年芸予地

震

呉市 死者 1 名，家屋全壊 58 戸他

9 平成 17 年 9 月 台風 14 号 廿日市市 家屋全壊 4 戸，一部損壊 44 戸他

10 平成 18 年 9 月 台風 13 号 広島市，北広島町，

安芸高田市他

死者 1 名，行方不明者 1 名，

家屋全壊 4 戸，半壊 6 戸他

250 參見行政院農委會水土保持局土石流防災資訊網，「崩塌防災體系分工公文」及「崩塌防災體 系分工表」，

http://210.69.127.146/preventInfo/provision/PreventdisasterCollapse.aspx。(最後參 考時間：103.11.06)

251 參見柯勇全，由防災土地管理觀點探討特定水土保持區劃定，台灣科技法律與政策論叢，第 3 卷第 4 期，2006 年 12 月，頁 48。

252 參見日本國土交通省網站，広島県で発生した土砂災害への対応状況（2014 年 10 月 31 日時 点），http://www.mlit.go.jp/river/sabo/H26_hiroshima/h26_hiroshima.html，頁 16。

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圖 5-4 廣島歷年重大土石災害²⁵³

由於 1999 年廣島的土石災害事件，促成了土石災害防止法的制定，結合原 先的砂防三法，使得日本的土石災害防治法制已趨於完備。然而，今年廣島在防 治法制已相當完備之下，仍舊再度發生嚴重的土石災害，造成 74 人死亡之慘劇。

不禁讓人思考究竟是單純防治工作執行面的困難所致？或者是法制面上仍有不 足？還是在極端氣候變遷所導致的強烈雨量之下，地質脆弱的日本遭遇土石災害 的侵襲，已經是無法逃避的命運？

這次的廣島土石災害，帶給日本政府幾個目前最嚴峻的挑戰：1.「土砂災害 警戒區」的指定，以及依其指定區域所設置的防治工事及災害警戒應變體制的建 立，整治率偏低。2.實施勘查的人手以及所必須的開銷經費皆不足²⁵⁴。廣島為日 本全國應指定土砂災害警戒區最多的地區，總共計有 31,987 處應指定，然而目 前的進度僅達 11,834 處，僅達三分之一，而這次的災害範圍，有不少區域是屬 於未指定的狀態。此外，由於屬於土石災害警戒區域的數量太過龐大，政府的人 力以及經費遠不足以支持勘查、指定作業，使得效率低下，防治工作效果大打折 扣。

因此，為了因應廣島土石災害所凸顯的現行防治法制問題，並維護人民的生 命、身體，針對危險區的基本調查資訊揭露以及危險區的標示及疏散系統的建制 作強化，日本國土交通省於 2014 年 10 月 14 日針對土砂災害防止法做以下面向 的相關修法²⁵⁵：

一、擴大基礎調查體系

二、土石災害警戒區避難及疏散系統的整備 三、加強土砂災害情報之提供義務

四、關於土砂災害避難之建議 五、地方公共團體的援助 六、其他必要之修正

顯然目前日本所遭遇的土石災害防制問題，已非法體制上的欠缺，而是現實

253 整理自日本國土交通省網站，過去に発生した降雨に伴う大規模な土砂災害について（2014 年 8 月 29 日），http://www.mlit.go.jp/river/sabo/H26_hiroshima/h26_hiroshima.html，

頁 2-4。

254 相關報導參見日本產經新聞網站，

http://www.sankei.com/affairs/news/140821/afr1408210053-n1.html；時事通信社，

http://www.jiji.com/jc/zc?k=201408/2014082200299。(最後參考時間：103.12.02)

255 關於修法相關內容可參見日本國土交通省網站，

http://www.mlit.go.jp/report/press/mizukokudo03_hh_000827.html。(最後參考時間：

103.12.04)

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大環境所帶來的大挑戰！由於極端氣候變遷，日本所面臨的颱風、豪雨、洪水甚 至是地震等大型災害眾多，如何避免這些災害並盡可能的降低損害成為重要的防 治目標；此外，針對危機管理體制的建立，防災資料庫以及情報網的建置規畫成 為重要的防治利器；且關於都市鄰近丘陵地的整治顯得更為重要，如何在已開發 建築的山坡地、丘陵地間控制土壤侵蝕狀況避免土石災害的發生，同樣是目前亟 待處理的目標²⁵⁶。

第五節 小結

經由本章的比較，可發現日本與我國的土石災害防治法制差異不大，不論在 災害預防、開發建築及災害應變管制上，皆有相應的法規體系做處理。而其中關 於土石災害主管機關的設置，將土砂防治工作納入水資源管理系統，而由統一由 水管理國土保全局統籌管轄，並轄下設置砂防部專案處理；針對土石災害危險區 量身訂做專屬法規─土砂災害防止法，並於其中規定各項災害應變的警戒、避難 系統之作法，相當值得我國參考！尤其在與我國目前經濟部和農業委員會的管轄 衝突，以及現行土石災害應變的相關規定皆以「法規命令」的層級來處理之情形 比較下，顯然我國有相當的改善空間。此外，日本於廣島土災後所面臨的管制區 域整治率偏低以及從事相關工作的人力、經費的不足之防災經驗，同樣也值得我 國參酌並尋找相關補救的方式。

256 田畑茂清，21 世紀の砂防行政，砂防学会誌 : 新砂防 = Journal of the Japan Society of Erosion Control Engineering ，第 50 期第 5 卷， 1998 年 1 月，頁 1-2

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