開發建築管制

依照現行土地開發之模式，可依照「區域計畫體系」及「都市計畫體系」二 種方式辦理。在國土計畫法草案的框架之下，按都市計畫體制實施都市計畫地區 山坡地辦理開發建築，應依都市計畫法之規定，循都市計畫之擬訂或變更程序劃 定為可供建築之分區，並完成細部計畫，可直接申請開發；按區域計畫體制，非 都市土地開發為許可制，並統一許可管轄權為區域計畫擬定機關；山坡地開發建 築應向直轄市、縣(市)主管機關依下列程序辦理：申請開發許可→申請雜項執照、

110 參見土石流潛勢溪流劃設作業手冊，頁 1。

111 相關計畫內容參見行政院農委會水土保持局網站，

http://www.swcb.gov.tw/content/index.asp?m1=4&m2=17。(最後參考時間：103.11.15)

112 相關計畫內容參見經濟部水利署網站，

http://www.wra.gov.tw/lp.asp?CtNode=7868&CtUnit=1586&BaseDSD=7。(最後參考時間：

103.11.15)

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使用區分及使用地變更→申請建造執照¹¹³。

土地開發所計畫的範圍可能涉及到全部或部分山坡地的開發，因此就山坡地 開發的部分同樣也要受到都市計畫以及區域計畫內容的規制。就山坡地的利用劃 分，除了牽涉到非都市土地使用管制規則的影響外，為了加強山坡地的保育所制 定的「山坡地保育利用條例」、加強水土保持工程的「水土保持法」以及評估山 坡地建築開發對於山坡地自然環境影響情形的「環境影響評估法」等，在山坡地 開發管制的流程當中，對於山坡地的保育及防災，扮演著相當重要的「守護門神」

的地位！

因此，基於本文防治土石災害發生的目標，以下針對現行山坡地開發建築流 程，以一開始的「土地使用編定、建築管理階段」，及對山坡地保育最為重要的

「水土保持階段」、「環境影響評估階段」劃分三個階段做討論，以凸顯開發建築 管制中，對於土石防災的相關法規措施。

第一項 土地使用編定及建築管理 第一目 國土計畫法

國土計畫法草案的制定，係作為國土使用的最高指導規範及土地使用編定的 大框架，並解決若干國土使用問題¹¹⁴。國土計畫法草案第一條即開宗明義規定：

「為確保國家永續發展及國土安全，促進國土資源合理配置，有效保育自然環境，

特制定本法。」係以國土計畫法為一通則性的規定，成為我國國土利用的最高準 則。依國土計畫法草案第 19 條規定¹¹⁵，將國土的功能分區設為：一、國土保育

113 廖書賢，山坡地開發建築制度─從行政監督管理談起，全國律師，第 11 卷 7 期，2007 年 7 月，頁 50。

114 其立法目的有：1.統一並指導現行之都市計畫及區域計畫。2 協調整合其他部門計畫之內容。

3.補充現行之國土規劃之度之種種缺漏等。參見林明鏘，國土計畫法政策與草案評析─以內 政部九十六年一月草案為中心，政大法學評論，第 114 期，2010 年 4 月，頁 7。

115 國土計畫法草案第 19 條：「各國土功能分區及其分類之劃設原則如下：一、國土保育地區：

依據天然資源、自然生態或景觀、災害及其防治設施分布情形加以劃設，並按環境敏感程度，

予以分類：（一）第一類：具豐富資源、重要生態、珍貴景觀或易致災條件，其環境敏感程度 較高之地區。（二）第二類：具豐富資源、重要生態、珍貴景觀或易致災條件，其環境敏感程 度較低之地區。（三）其他必要之分類。二、海洋資源地區：依據內水與領海之現況及未來發 展需要，就海洋資源保育利用、原住民族傳統使用、特殊用途及其他使用等加以劃設，並按 用海需求，予以分類：（一）第一類：海洋資源具珍貴、特殊或獨特性，須加強保育之地區。

（二）第二類：使用性質具排他性之地區。（三）其他必要之分類。三、農業發展地區：依據 農業生產環境、維持糧食安全功能及曾經投資建設重大農業改良設施之情形加以劃設，並按 農地生產資源條件，予以分類：（一）第一類：具優良農業生產環境、維持糧食安全功能或曾 經投資建設重大農業改良設施之地區。（二）第二類：具良好農業生產環境、糧食生產功能，

為促進農業發展多元化之地區。（三）其他必要之分類。四、城鄉發展地區：依據都市化程度 及發展需求加以劃設，並按發展程度，予以分類：（一）第一類：都市化程度較高，其住宅或 產業活動高度集中之地區。（二）第二類：都市化程度較低，其住宅或產業活動具有一定規模

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地區。二、海洋資源地區。三、農業發展地區。四、城鄉發展地區。並個別依照 其分區特性，於下又細分成不同的類型，例如其中的國土保育地區，參酌了自然 資源、生態景觀的豐富性、易致災性以及環境敏感程度，又分成第一類及第二類 使用劃分。

同法第 21 條則規定¹¹⁶，基於不同程度的分區特性，而設下不同的限制，在 國土保育地區當中，第一類型基於維護自然環境狀態，並得禁止或限制其他使用，

第二類型則是儘量維護自然環境狀態，允許有條件使用。顯然本法係立於一個框 架式的立法模式，做概略性的區域使用劃分，並做程度上的區別，來決定之後的 土地使用管制強度，若屬於第一類型的土地，由於環境敏感度以及致災性較高，

本就不適合開發利用，則禁止或者是限縮於部分利用類型，以維護原本的自然地 貌；若屬於第二類型土地，則是有條件地使用，透過不同法規的設限，節制其利 用行為。

在國土計畫法草案的土地使用編定框架之下，整合區域計劃及都市計畫之內 容，並做若干國土分區，將土地作適性使用，如國土保育區之設置，對於達成土 石災害防治之目標，亦具有指導性的土地使用規制效力。

第二目 區域計畫法

本法之立法目的係為促進土地及天然資源的保育利用，人口及產業活動之合 理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境增進公共福利而制定¹¹⁷，並基於 地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，而制定區域發展計畫

118，其主管機關在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣(市)為縣(市)政 府，為區域計畫的「擬定機關」，各級主管機關則應成立區域計畫委員會審查之¹¹⁹。 因此一旦要申請開發案件，申請人所擬定之開發計畫，必須要依照區域計劃所規 劃的內容始得為之。

一、針對土地使用部分

區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種

以上之地區。（三）其他必要之分類。新訂或擴大都市計畫案件，應以位屬城鄉發展地區者為 限。」

116 國土計畫法草案第 21 條：「國土功能分區及其分類應按下列各款土地使用原則，編定適當使 用地，分別予以管制：一、國土保育地區：（一）第一類：維護自然環境狀態，並得禁止或限 制其他使用。（二）第二類：儘量維護自然環境狀態，允許有條件使用。（三）其他必要之分 類：按環境資源特性給予不同程度之使用管制。」

117 參見區域計畫法第 1 條。

118 參見區域計畫法第 3 條。

119 參見區域計畫法第 4 條。

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域計畫程序討論新增納入環境敏感地區項目者，在未公告修訂前無須查詢。

3.第 1 項之地質敏感區（土石流）部分，因經濟部中央地質調查所尚無劃 設公告，得予免查。

表 3-2 非都市土地開發審議作業規範附表二之二─區域計畫擬定機關受理開發案件（第二級環境 敏感地區）型式要件查核意見表

一旦開發土地有上述審核意見表所列之特定管制區域，則必須額外受到目的 事業主管機關的同意始能開發，其中與土石災害防治較為相關的部分，則有特定 水土保持區、洪氾區、及地質敏感區等包含在內，該土地之開發即必須受到水土 保持法、水利法及地質法等法規之拘束。

開發之許可係針對土地的使用方式做限制，根據區域計畫法以及依區域計畫 法第 15 條第 1 項所制定的非都市土地使用管制規則，在其所申請的開發計畫關 於土地利用的內容，一旦涉及變更區域計畫原先所規劃的土地使用分區類型時，

必須要依非都市土地使用管制規則第 13 條規定申請開發許可；若該開發計劃土 地使用內容並未改變區域計畫所設定的土地使用分區，則僅需要依照非都市土地 使用管制規則第 49-1，針對建築安全性，審查是否有不得建築之情形。顯然依 區域計畫法之規定，申請人所申請的開發案，若涉及到變更原區域計畫的土地使 用分區時，必須要經區域計畫委員會審議許可後才能施行，反之則不必。

依非都市土地使用管制規則第 13 條之規定¹²⁴，涉及土地使用分區變更時，

需依照下列的程序申請變更：一、申請開發許可。二、山坡地範圍屬依水土保持 法相關規定應擬具水土保持計畫者，取得水土保持完工證明書；非山坡地範圍，

應取得整地排水計畫完工證明書。三、申請土地使用分區及使用地之異動登記。

由於山坡地的地質環境特殊，其開發行為對其自然水土保持系統影響甚大，此時 則必須依照水土保持法的規定¹²⁵，額外提出水土保持計畫書，審議開發行為所涉 及的水土保持事項。

二、針對建築部分

124 非都市土地使用管制規則第 13 條：「非都市土地開發需辦理土地使用分區變更者，其申請人 應依相關審議作業規範之規定製作開發計畫書圖及檢具有關文件，並依下列程序，向直轄市 或縣（市）政府申請辦理：一、申請開發許可。二、山坡地範圍屬依水土保持法相關規定應

124 非都市土地使用管制規則第 13 條：「非都市土地開發需辦理土地使用分區變更者，其申請人 應依相關審議作業規範之規定製作開發計畫書圖及檢具有關文件，並依下列程序，向直轄市 或縣（市）政府申請辦理：一、申請開發許可。二、山坡地範圍屬依水土保持法相關規定應