第五章 比較法─日本土石災害防治法制
第二節 日本現行防治法制
第一項 災害預防管制 第一目 砂防法
砂防法之立法目的，乃是針對土石災害的致災因子「水」和「砂」做預防性 的治理，透過建立防砂設施來補強和治理自然的水土狀態，並管制土地之使用，
企圖掌控土石災害的致災因子不使其發展成災變，從一開始就徹底隔絕導致土石 災害發生的各種水土崩潰的情形。而所謂的防砂設施，係指國土交通大臣所指定 土地上從事治水防砂之設施；而防砂工程則為設置防砂設施所採行之作業內容。
防砂設施所需用地，係指為治水防砂應禁止或限制一切行為之土地。
從法條文義來看，砂防法是基於為了治水防砂之目的，因而必須在某些土地 施作防砂工程，設置治水防砂之設施，藉由這些工事的建造，以此去管控、限制 孕育土砂災害的自然環境，而這些可能被歸為治水防砂所需要的土地，可能是地 質敏感、屢屢發生山崩落石的山坡地，或者是河川區周圍可能發生洪氾的區域，
229 岡本正男，砂防事業の今後の展開-安全と環境の 2l 世紀創りを目指して，砂防学会誌:新砂 防 = Journal of the Japan Society of Erosion Control Engineering，第 55 卷 1 期, 2002 年 5 月，頁 2。
230 相關報導參見地球圖輯隊網站，http://world.yam.com/post.php?id=2384。(最後參考時間：
103.11.16)
231 參見柯勇全，由防災土地管理觀點探討特定水土保持區劃定，台灣科技法律與政策論叢，第 3 卷第 4 期，2006 年 12 月，頁 57。
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藉由例如設置攔砂柵欄、疏通地表水的流動路線等手段，避免因為土石的淤積以 及地表水逕流滲入鬆散的土砂中，而產生土石災害萌芽的危險狀態。因而針對這 些需要設置防砂設施的土地，都道府縣知事可以禁止或限制一定的行為。
而此種禁止或限制的行為，係基於治水防砂之目的，如對於其他工程、作業 及行為，涉及實施防砂工程之必要時，都道府縣知事可要求該行為人實施砂防工 程之處理與維護；又如經核准之一定事項，若認為必要時，得撤銷其核准，或停 止其效力，或變更其條件內容、變更設施、命令回復原狀，或為防止因核准該事 項所衍生之災害，得要求設置必要措施。例如原本通過核准的開發案，卻發現該 地區在豪雨肆虐之後的層變得脆弱，而有土石流失的狀態時，基於治水防砂的立 場，可以撤銷原本的開發許可，或者是要求於原本的許可範圍內，再附加其他治 水防砂工程的施作始能續行開發等，藉由這些法律明文賦予的公權力管制措施，
以避免人為擾動敏感的自然環境，造成土石災害的發生。
第二目 地滑等防止法
本法之立法目的，在於排除或減輕地滑及礦渣堆崩塌所造成之危害，並防止 其發生。所針對之地滑，係指土地之一部分受地下水誘發所引發之滑動、移動現 象；礦渣堆，係指煤或褐煤之廢棄礦石經堆積而成之礦堆。為了防止此種土石災 害的發生，因此劃定「地滑防治區域」以及「礦渣堆崩塌防治區域」，前者針對 正發生地滑或極有可能發生地滑之地區，以及與該地區鄰接的地區將會或可能會 助長或引發該地區之地滑者，且與公共利害有密切關連之區域；後者則針對礦渣 堆所在區域，且與公共利害有密切關連者，列為管制區。
以上區域之劃分，必須透過該區域的相關地形、地質、降水、地表水或地下 水或土地滑動狀況進行實地調查，並針對調查行為做相關的規定以及配套措施，
兼顧維護土地所有人之私權；並透過擬定相關事業計畫，針對細部的整治事項作 進一步的規劃實施，藉此由大到小的做一系列完善的整治體系。
由於這些被劃定為地滑防治區域屬於高危險的地區，因此針對這些地區必須 要施以各種的防治措施以及工事，同樣的也是基於預防災害的立場，一旦發現了 這些易致災的脆弱地帶，便嘗試透過人為的方式，排除、減輕以及防治地滑災害 的發生。針對這些劃定的區域，都道府縣知事必須對該地區進行地滑防治工程基 本計畫的規劃，並施以相關防治工程；同時為了避免人為過度擾動這些地滑敏感 地區，亦設下行為限制，若採取了任何本法所列舉的行為時，必須經過都道府縣 知事的許可始能實施，例如進行開挖邊坡或挖方、妨礙地下水排水設施機能之行 為，等有致災風險的行為，均須受到審查及管制，若未經許可而為之，亦有相關 罰則規定，作為規制義務人之手段。
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第三目 陡坡地崩塌所致災害防止法
本法之立法目的，是為了保護國民生命免於陡坡地崩塌所造成之災害，並採 取必要措施以防治陡坡地崩塌，安定民生與保育國土。其所針對的防治對象為「陡 坡地」，亦即地勢陡峻的山坡地，並以坡度超過 30 度以上之土地做為主要規制對 象。藉由相關的土地地形、地質、降雨等狀況做實地調查，劃定「陡坡地崩壞危 險區」，並於該區實施陡坡地崩塌防治工程，設置擋土牆、排水設施等陡坡地崩 塌防制設施。
在法律的授權之下，針對這些崩壞危險地區，必須在該危險區設置警示的標 誌；且在未經都道府縣知事的許可之下，不得為特定之行為，諸如助長水滲透之 行為、整坡、剷平、挖方或填方等行為，必須經許可始能為之。更可要求崩塌危 險區域內的土地所有人、佔有人在土地的維護和管理上必須盡力避免該區域發生 陡坡地崩塌事件，並以公權力要求其履行本法應盡的義務，若違背義務亦有相關 罰則，具有相當大的拘束效果！
本法特別針對陡峭的山坡地所引起的山崩、落石等土石災害，與前二法規相 同，都是站在災害預防的立場，事先的規劃特定危險區域，並於其中施築防治工 事，以及透過土地使用許可制的規制，以管控這些危險地區的開發行為。
第二項 開發建築管制
232第一目 都市計畫法
日本在土地利用之管理並未制訂專法，對於土地利用之自由給予相當大程度 之保障，因此在土地之開發行為，只要相關開發許可申請提出，都道府縣知事只 要認定該申請符合都市計畫法第 33 條233之相關標準，且申請程序未違反該法或 依該法所定命令者，都道府縣知事即應給予開發許可。但若開發地區內包含所謂 的土石災害危險區或是管制區，例如上述地滑防止法所劃設的「地滑防治區域」、
232 以下關於日本開發建築管制之論述，整理自丁育群、陳明竺，山坡地開發建築雜項工程監督 與行政管理制度之研究，內政部建築研究所研究計畫成果報告，2000 年 11 月，頁 2-33；林 秋綿，以生態管理觀點檢討我國山坡地開發管理相關法令，法商學報，第 28 期，1993 年 8 月，頁 208；賴宇松，土石流災害綜合防止對策法制─日本土砂災害防止相關法制之經驗，台 灣科技法律與政策論叢，第 3 卷第 3 期，2006 年 9 月，頁 49。
233 都市計画法第三十三条：「都道府県知事は、開発許可の申請があつた場合において、当該申 請に係る開発行為が、次に掲げる基準（第四項及び第五項の条例が定められているときは、
当該条例で定める制限を含む。）に適合しており、かつ、その申請の手続がこの法律又は この法律に基づく命令の規定に違反していないと認めるときは、開発許可をしなければな らない。」
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「礦渣堆崩塌防治區域」；陡坡地崩塌所致災害防止法所設之「陡坡地崩壞危險 區」等災害敏感地區，依照都市計畫法第 33 條第 8 項之規定234，都道府縣知事 可例外不給予開發許可。
亦即日本係採取原則上土地皆可開發之立場，僅例外的在其開發行為涉及到 土石災害防治相關劃設區域，或是其開發行為有任何加劇、影響土石災害之肇生 時，即不允許其開發。
第二目 宅地造成等管制法
宅地造成等管制法主要是為了防止伴隨宅地造成所產生的土石崩塌或土石 流所造成之災害，而對相關宅地造成工程加以管制之法規235，並明定開發應依一 定程序、規定及工事，達到法定要求之標準，以各項水土保持、擋土、排水道路 等公共設施及防治措施，來防止災害發生。針對這樣的立法目的，將有發生災害 之虞之市街地或未來將成為市街地之區域指定為「宅地造成工事規制區域」236， 若於此區域內為特定規模以上宅地進行工程時，則需要市長或都道府縣知事之許 可才能為之237。其中較為特別之處，在於本法所謂的「宅地」乃指農地、放牧地、
234 都市計画法第三十三条第八款：「主として、自己の居住の用に供する住宅の建築又は住宅以 外の建築物若しくは特定工作物で自己の業務の用に供するものの建築又は建設の用に供す る目的で行う開発行為以外の開発行為にあつては、開発区域内に建築基準法第三十九条第 一項 の災害危険区域、地すべり等防止法 （昭和三十三年法律第三十号）第三条第一項 の 地すべり防止区域、土砂災害警戒区域等における土砂災害防止対策の推進に関する法 律 （平成十二年法律第五十七号）第八条第一項 の土砂災害特別警戒区域その他政令で定 める開発行為を行うのに適当でない区域内の土地を含まないこと。ただし、開発区域及び その周辺の地域の状況等により支障がないと認められるときは、この限りでない。」
235 宅地造成等規制法第一条：「この法律は、宅地造成に伴う崖崩れ又は土砂の流出による災害
235 宅地造成等規制法第一条：「この法律は、宅地造成に伴う崖崩れ又は土砂の流出による災害