第二章 環境法與土石災害
第一節 環境保護法制與土石災害防治法制
第一項 環境保護法制的崛起
所謂環境，係指人類自然生存基礎與空間，特別是包含環境之媒介物，及土 壤、空氣、水、生態及其彼此之間的關聯性，以及人類與其之關聯性19 。亦即人 類所處的空間，以及這空間中所存在的各種生物、自然元素，甚至是涵蓋整個地 球的這個時空之中，都是屬於環境的範疇之內。而其中水和土地表層的砂、石、
土壤，亦屬環境的一部分。
由於近半個世紀以來，全球極端氣候變遷的日益嚴重，造成許多嚴重的災害，
現今備受矚目的「溫室效應」現象更是重大的環境議題。自工業革命以來，大量 製造的二氧化碳、硫化物等溫室氣體，造成地球平均溫度的上升，也隨之帶來南 北極冰川的融化，使得海平面上升，造成地勢低窪的國家因而必須舉國遷徙20。 甚至因為暖化現象的嚴重，使得世界各地出現異常天災現象21。
因此，國際社會開始重視環境之保護，自 1970 年代起，聯合國召開一系列 與環境相關的會議：設立「人與生物圈計畫」，並將每年 6 月 5 日訂為世界環境 日；1972 年，聯合國在斯德哥爾摩召開「人類環境會議」，並通過人類環境宣言；
1992 年里約召開「環境與發展會議」等。環境議題成為國際政治中的重要領域22。 環境保護之內涵，主要是指去減少或避免造成環境的負擔及危險所採取的措 施或行為整體，其內涵包含有23：一、排除現已存在與出現的對環境的損害。
二、排除或減輕現在對環境可能或潛在的危險性。三、經由預防措施的採取來防 止對未來環境的危害性。
19 陳慈陽，環境法總論，元照出版有限公司，修訂版，2011 年 11 月，頁 12。
20 南太平洋的吐瓦魯島國、吉里巴斯，由於國土地勢低於海平面，對於因溫室效應所導致的海平 面上升現象，受到極大的影響和威脅，而有國土淹沒的危險。參見台灣環境資訊中心網站，
http://e-info.org.tw/node/58255。
21 2009 年 9 月 9 日，屬地中海型溫和氣候的土耳其伊士坦堡，因連續大雨河川潰堤，市區淹沒 深達 1 公尺，災害已超越 80 年來的規模。11 月 20 日，北英格蘭風景優美的湖區，在短短 24 小時內降雨 314 公厘，洪流不及渲洩，毀屋千棟以上，及 16 座橋梁，其中 6 座甚至全毀；同 年秋分時節，美國科羅拉多州突然降下大雪，而澳洲則發生 70 年來最嚴重的砂嵐，強風挾帶 來自內陸的塵砂蔽空，藍天被染成為暗紅，宛如一幅末日景象。參見汪中和，面對聯合國最新 氣候變遷關鍵報告的真相 正視地球暖化警訊 挑戰趨嚴苛，營建知訊，第 370 期，2013 年 11 月，頁 52。
22 吳嘉生，國際環境法專論，五南圖書出版股份有限公司，初版，2012 年 11 月，頁 25。
23 陳慈陽，環境法總論，元照出版有限公司，修訂三版，2011 年 11 月，頁 40。
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因此，為了達成環境保護之目的，法律作為實現之工具，也直接使環境法制 的確立成為各方矚目的焦點。環境法制之建立，乃係為了實現環境政策所設定的 目標，而透過法之規範效力來達成環境行政上之公任務24。而基於現實上的需求，
國際上各國相關之環境法制的建立，也在短短的數十年間逐步建置，融入現存的 法制體系之中，頓時成為法界新寵！
我國基於日益重視環境議題的國際風潮，並檢討過去過於注重經濟發展，忽 略自然保育工作，所導致的各種環境問題。因此為了提升環境品質、促進國民健 康與福祉，追求永續發展，於 2002 年公布施行「環境基本法」，做為我國環境保 護法制的總則性規定，以此為基礎逐步建構我國環境法制。
在這樣的目標之下，環境法之體系架構在不同階段之任務分配與執行措施，
則呈現25：一、預防─指環境保護的最佳措施即是在未對環境產生不良影響之前，
所採取之防止其出現之措施整體。二、管制─指將現今對於環境的大規模破壞予 以減少至環境可接受的程度，即允許人民能為一定程度之破壞環境行為，再利用 行政管制的方式來限縮該行為。三、救濟與整治─針對突發性、急迫性環境破壞 所採取之緊急應變措施與整治工作，以及對長期累積的環境破壞所為的整治工 作。
第二項 環境法基本原則
而在環境法制的日益茁壯下，透過實務上處理環境議題，諸如環境汙染、天 災危害等等所獲致的經驗累積，也逐步展現在環境法制上，創設出了若干環境法 原理原則，藉此建構出日後面臨環境議題時可資參考的行為以及法規範內容的依 循標準。介紹如下：
一、預防原則
其主要內涵，針對環境產生的具體危險，並非僅對其產生立即反應，而是如 有危害出現之可能時，或根本無危害出現時，事先且預防性地對人加以保護或對 生態環境加以美化，使其免於因為環境品質喪失或環境破壞而遭到損害26。也就
24 陳慈陽，環境法總論，元照出版有限公司，修訂版，2011 年 11 月，頁 50。
25 陳慈陽，環境法總論，元照出版有限公司，修訂三版，2011 年 11 月，頁 58-59。
26 關於預防原則在法制上的明確定義，1984 年德國內政部對其做出明確之闡述：「我們對後代的 責任要求我們必須保護生命的自然基礎，和必須避免造成那些無可挽回的破壞，如森林的衰減，
預防原則要求我們就著機會和可能性來預先避免自然界會遭受到的破壞」；1992 年聯合國環境 與發展里約會議之里約宣言第 15 原則明訂：「為了保護自然環境預防方法應該更廣地被各個國 家依據其自我能力加以應用。舉凡存有嚴重或無法復原的威脅、欠缺完全科學確定性者，不應 被使用來作為藉口，去避免環境損壞，延遲採取其成本─效益衡量之措施理由」；參見王服清，
論預防原則的應用與問題，憲政時代，第 39 卷 1 期，2013 年 7 月，頁 123；王服清，論預防
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是就可能的環境風險或災害，預先的以人為力所能及的範圍內為相關的防護及應 變措施，以減免環境風險造成的損害。
二、危險防禦原則
指對造成環境、生命、身體、健康之危險的抵抗，屬於在管制階段，就具體 造成環境危害時適用之。如抵抗有威脅性之火災、水災、土石災害等所造成的危 害27。也就是在遭遇任何環境上的災害時，透過各種管制措施及作為，來減輕、
降低所帶來的各種損害。
三、合作原則
指包括政府、人民及產業界等所有的環境使用者，都應該負有保護環境的責 任，更進一步而言，國家與所有社會的力量，在環境保護的領域之中，必須共同 合作28。
四、永續性原則
要求環境資源僅能在其能再生範圍內加以使用，對於將枯竭之環境資源則僅 能同時創造出自然及功能上等價的替代之再生環境資源下來被使用，在一定的範 圍內使用自然資源，及作為人類經濟發展之資源。其範圍則以是否影響環境資源 本身之永續存在而為人類世代所使用為其標準29。
五、禁止現存環境受更惡劣破壞之原則
除要求排除以發生之汙染，回復環境之原狀外，上須防止現存環境之惡化，
阻止環境污染的繼續成長，至少環境品質要保持現況30。 六、衡平原則
主要之理念在於生態妥協理念所形成之過程，包含破壞環境之作用的考量義 務及與空間有關之措施採取之義務此生態衡平原則之要求，說明在環境保護的過 程中就計劃決定時，與計畫相關之公益與私益的考量與相互衡平性的衡量31。 藉由這些原則的形成，做為國家建置相關環境保護法制的參考指標，並以此 為中心，向外延伸觸及各項環境議題及領域，逐步構築量身訂做的法規體系。
原則之意涵與應用，國立中正大學法學集刊，第 37 期，2012 年 12 月，頁 39。
27 陳慈陽，環境法總論，元照出版有限公司，修訂三版，2011 年 11 月，頁 317。
28 陳慈陽，環境法總論，元照出版有限公司，修訂三版，2011 年 11 月，頁 335。
29 陳慈陽，環境法總論，元照出版有限公司，修訂三版，2011 年 11 月，頁 338。
30 陳慈陽，環境法總論，元照出版有限公司，修訂三版，2011 年 11 月，頁 338。
31 陳慈陽，環境法總論，元照出版有限公司，修訂三版，2011 年 11 月，頁 339。
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第三項 土石災害防治法制的確立
為了達成環境保護之終極目標，勢必也要針對構成環境的因子做相關的保育 維護工作，並透過法律作為實現目標的工具，規制人力所能做到的保護措施，維 持環境中各種自然要素的平衡，從而使人類的生活能與環境和諧共存。而土石災 害的發生，即是由於環境中的構成因子：水、土壤、砂、石出現崩潰失衡的狀態，
而以災害的模式，產生極端且強烈的環境自我調適現象。要想保護環境，勢必要 針對與環境脣齒相依的土石災害做相關的防治工作。
由於我國位於環太平洋地震帶和造山帶上，地質破碎而敏感；位於季風氣候 區，每年的颱風、梅雨往往帶來的瞬間豪大雨，脆弱的地質環境在雨水的沖刷之 下，往往會造成嚴重的土石災害。而構成土石災害的水、土壤、砂石，都是屬於 環境的一部分32。因此為了杜絕土石災害的發生，勢必要對土石災害的肇因，針 對環境中的致災因子做相關的防治及保育工作。
為了達成防災的目的，在憲法的架構之下，受到法治國原則的拘束，防災法 制的建立勢必要透過相關法律的設置，以共同構築一完善的「土石災害防治法制」； 將其中涉及到拘束人民權利、義務的內容保留給法律作規定，以符合法律保留原 則；明確法條文義及相關法律授權規定，符合法明確性原則，使得相關管制措施 能夠正當合理化；並參酌比例原則的內涵，做出適當且兼顧公、私益的防治措施。
為了達成防災的目的，在憲法的架構之下，受到法治國原則的拘束，防災法 制的建立勢必要透過相關法律的設置，以共同構築一完善的「土石災害防治法制」； 將其中涉及到拘束人民權利、義務的內容保留給法律作規定，以符合法律保留原 則；明確法條文義及相關法律授權規定，符合法明確性原則，使得相關管制措施 能夠正當合理化；並參酌比例原則的內涵，做出適當且兼顧公、私益的防治措施。