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論我國土石災害防治法制

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Academic year: 2021

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(1)國立高雄大學財經法律學系(研究所) 碩士論文. 論我國土石災害防治法制 A Study of Landslide and Debris Flow Disaster Prevention Law. 研究生:楊鎮隆 撰 指導教授:吳行浩 博士. 中華民國 104 年 3 月.

(2) 謝辭 2015 這一年,我已經堂堂邁向 28 歲,處在這個父母親早已成家立業的年 紀,我才終於結束掉斷斷續續長達 19 年的學生生涯,取得碩士學位。大學畢業 後經歷了軍旅、就業以及碩士生活,回首過往這近 5 年的時間裡,每個階段的際 遇和體驗,都在我的身上留下了痕跡,而逐步形塑了現在的我,不覺恍如隔世。 對於這段時間身邊每個人的照顧和協助,我由衷感謝! 謝謝財團法人日月光文教基金會提供環保學術碩、博士論文獎助金,在經濟 上支持我的論文寫作,在此表達深切感謝之意。謝謝雅雯學姊,遠在日本繁忙的 工作之餘,仍抽空幫我尋找相關日本文獻,並在寫作的過程中以過來人的經驗提 供我各種建議;謝謝嘉瑩學長,在忙碌的工作中抽空閱讀我的論文,並細心的劃 記重點,仔細提出改善建議。作為你們的學弟,是一件幸福的事情。 感謝財經法律學系第一屆碩士班的各位同學。阿喜、詩樺、冠璋、軒軒、祥 祥、弈豪、仲強、崑雄、靚凌、瀕寬,同為第一屆財法系碩士生,一起經歷了系 上的系所評鑑和豐富的研討會活動,也肩負著第一屆碩士生的責任,嘗試與現行 體制碰撞,以期能給之後的學弟妹更完善的碩士生活。因為你們的陪伴,使我的 碩士生活多采多姿,來自各個學校的你們,也激發我許多不同的思考面相,受益 良多。能在這個階段交到一群好友,非常令人開心。謝謝系辦助理心茹在論文的 行政事項給予許多的幫助,對我來說同齡的妳就像碩士班的一份子,能和親切、 善良的妳一起共事,是一件很令人愉悅的事情。 謝謝我的恩師吳行浩副教授,在論文寫作期間的每一次面談,都能激發出不 同的觀點和想法,開啟學生不同的眼界,協助學生能順利的完成碩士論文;除此 之外,亦不吝惜與學生分享寶貴的人生經驗,亦師亦友的相處模式,讓學生如沐 春風,深感慶幸!謝謝高雄大學法學院廖義銘院長及高雄第一科技大學廖欽福副 教授擔任學生的口試委員,在百忙之中對論文作詳細審閱,並提供學生許多精闢 的意見及指導,學生深切感激! 感謝我的家人,父親楊昌燁先生、母親呂秋香女士,在我退伍後最為困頓和 焦慮的那段時間裡,給予我最溫柔堅強的後盾,全力支持我每個人生階段的選擇, 能作為你們的小孩,是我修來的福份。謝謝胞弟楊明諺,願意包容生為家中長子 卻尚無法分擔家中經濟的我,在生活中給予兄長許多幫助。在此,祝福我生命中 的貴人都能健康、順心!也期許自己面對新的階段,能滿懷勇氣,勇敢邁步! 楊鎮隆 謹誌 2014 年 3 月於臺中太平.

(3) 論我國土石災害防治法制 指導教授:吳行浩 博士 國立高雄大學財經法律學系. 學生:楊鎮隆 國立高雄大學財經法律學系研究所. 摘要 由於我國地質環境及氣候特殊,土石災害及土石流為我國發生最頻繁的災害類型。 尤其近年來極端氣候變遷影響,使得土石災害所帶來的危害日益嚴重,為了保障人民憲 法基本權之生存權及財產權,勢必要針對土石災害作相關的法制建置。 我國現行之土石災害防治法制,事涉繁雜,涵蓋諸多法規的適用。討論上大致可分 三個管制面向:1.災害預防管制─基於預防原則,事先針對脆弱環境作整治,主要法規 為水土保持法、水利法。2.開發建築管制─管控人為的過度開發,主要法規為區域計畫 法、都市計畫法及建築法 3.災害應變管制─針對災害發生時的各種應變措施,主要法規 為災害防救法。藉由這些管制面向的相互連結,共同構築一完整的土石災害防治法體系。 然而,現行法制運作仍有若干問題需要正視。於法律面向,主要有中央主管機關管 轄權限之衝突、特定水土保持區劃設標準之爭議;於現實面向,主要在於國民環境保護 意識低落,導致土石災害防治工作難以推展等需要重視的問題。 本文擬透過探討我國相關土石災害防治之法規,彙整我國目前法制上的運作情形, 並藉由與我國地理環境相似、同樣遭受頻繁土石災害的日本,作兩國間的土石災害防治 法制之比較,從中獲得他山之石以攻錯,檢討改進現行法制運作,以達到防土石災害、 保障人民生存及財產權之目標。 也期望透過本文的討論,在現今經濟發展、利益掛帥的社會氛圍中,喚起國人重視 環境保護之意識。唯有全體國民凝聚環保共識,台灣這片土地才得以永續發展,持續經 營。. 關鍵字:土石災害、土石流、水土保持、環境影響評估、災害防救、土砂災害防止法.

(4) A Study of Landslide and Debris Flow Disaster Prevention Law Professor:Hsing-Hao Wu Dr. Department of Economic and Financial Law National University of Kaohsiung Student:Jen-Lung Yang Department of Economic and Financial Law National University of Kaohsiung ABSTRACT Because of the special geographical features and climate, Taiwan is subject to frequent Landslide and Debris Flow disaster. In recent years, Extreme Weather changes very quickly in the world which makes Landslide and Debris Flow disaster to become worse and worse. In order to protect the right of basic constitutional right- life and property of people, we should build legal system of Landslide and Debris Flow disaster prevention. Taiwan’s current legal system of Landslide and Debris Flow disaster prevention is very complicated, so we could divide it into three parts: 1. Disaster Prevention─On the basis of “Precautionary Principle”, we try to do something better with environment and avoid to let it becoming worse. In this part, Soil and water Conservation Act and Water Act are significant .2. Development of building Control─ To control the over development of building, and protect the original environment. Regional Plan Act, Urban Planning Law and Building Act are important .3. Disaster Response Control─ To deal with a emergency of Landslide and Debris Flow disaster. Disaster Prevention and Protection Act is essential. With three parts controlling, we could establish a complete legal system of Landslide and Debris Flow disaster prevention. However, there are some problems which should be solved. For example, the conflict of jurisdiction between the central authorities, Types of designated soil and conservation areas’ argument of standards etc. But the more serious problem is that people don’t care about environmental protection, and this situation blocks the Landslide and Debris Flow disaster prevention. This article try to discuss and gather the acts of Landslide and Debris Flow disaster prevention in Taiwan, compare with the legal system of Japan that suffering Landslide and Debris Flow disaster in frequent just like us, and review our legal system achieving the goal of protecting people’s life and property rights..

(5) In the end, we should realize the fact that only by protecting our environment we could survive and keep life operating.. Keywords:Landslide, Debris Flow, Soil and water Conservation, Environmental Impact Assessment, Disaster Prevention and Protection,Sediment-related disaster Prevention Law..

(6) 圖目錄 圖 1-1 圖 2-1 圖 3-1 圖 3-2 圖 3-3 圖 3-4 圖 3-5 圖 3-6 圖 3-7 圖 3-8. 研究流程圖………………………………………………………………10 土石災害防治管制示意圖………………………………………………26 中央水土主管機關組織架構圖…………………………………………35 台北市政府水土管理組織架構圖………………………………………36 新北市政府水土管理組織架構圖………………………………………36 台中市政府水土管理組織架構圖………………………………………37 台南市政府水土管理組織架構…………………………………………37 高雄市政府水土管理組織架構圖………………………………………38 桃園縣政府水土管理組織架構圖………………………………………38 區域計畫體系申請階段流程圖…………………………………………55. 圖 3-9 圖 3-10 圖 3-11. 都市計畫體系申請階段流程圖…………………………………………58 水土保持計畫審議監督流程圖…………………………………………63 水土保持法管制架構圖…………………………………………………64. 圖 3-12 環境影響評估審議流程圖………………………………………………69 圖 3-13 現行災害防救組織圖……………………………………………………72 圖 3-14 崩塌災害預防分工圖……………………………………………………76 圖 3-15 災害應變措施分工圖……………………………………………………77 圖 3-16 災後復原重建分工圖……………………………………………………78 圖 5-1 日本全國砂防行政組織圖………………………………………………102. V.

(7) 表目錄 表 2-1 表 3-1 表 3-2 表 5-1 表 5-2 表 5-3 表 5-4. 土石災害防治相關法規彙整表…………………………………………25 非都市土地開發審議作業規範附表二之一─區域計畫擬定機關受理開 發案件(第一級環境敏感地區)型式要件查核意見表………………47 非都市土地開發審議作業規範附表二之二─區域計畫擬定機關受理開 發案件(第二級環境敏感地區)型式要件查核意見表………………49 我國與日本災害預防管制比較表………………………………………103 我國與日本開發建築管制比較表………………………………………106 我國與日本災害應變管制比較表………………………………………108 日本廣島歷年重大土石災害表…………………………………………109. VI.

(8) 【論文目錄】 第一章 緒論.................................................................................................................. 1 第一節 研究動機與目的...................................................................................... 1 第一項 研究動機.......................................................................................... 1 第二項 研究目的.......................................................................................... 2 第二節 文獻回顧.................................................................................................. 4 第一項 相關文獻分析.................................................................................. 4 第二項 綜合分析.......................................................................................... 7 第三節 研究範圍與方法...................................................................................... 8 第一項 研究範圍.......................................................................................... 8 第二項 研究方法.......................................................................................... 8 第四節 研究流程與架構...................................................................................... 9 第二章 環境法與土石災害........................................................................................ 11 第一節 環境保護法制與土石災害防治法制.................................................... 11 第一項 環境保護法制的崛起.................................................................... 11 第二項 環境法基本原則............................................................................ 12 第三項 土石災害防治法制的確立............................................................ 14 第二節 國家建置土石災害防治法制之法理基礎............................................ 15 第一項 憲法................................................................................................ 15 第二項 環境基本法.................................................................................... 16 第三節 建立土石災害防治法制之目的............................................................ 17 第一項 保障憲法基本權............................................................................ 17 第二項 生存權及財產權的保障................................................................ 17 第三項 環境權的爭議................................................................................ 18 第四節 土石災害防治之環境政策與行政管制................................................ 19 第一項 環境政策........................................................................................ 19 第二項 環境行政管制................................................................................ 20 第三項 土石災害類型及成因.................................................................... 21 第四項 現行土石災害防治相關法規與管制手段.................................... 22 第一目 災害預防管制........................................................................ 23 第二目 開發建築管制........................................................................ 24 第三目 災害應變管制........................................................................ 24 第五節 小結........................................................................................................ 27 第三章 我國現行土石災害防治法制運作................................................................ 28 第一節 重要法規發展沿革................................................................................ 28 第二節 災害預防管制........................................................................................ 34 I.

(9) 第一項 主管機關組織劃分........................................................................ 34 第一目 中央主管機關........................................................................ 34 第二目 地方主管機關........................................................................ 35 第二項 建立防災資料及規劃防災工事.................................................... 39 第一目 建立防災資料........................................................................ 39 第二目 規劃防災工事........................................................................ 39 第三項 特定區域劃分及管制作為............................................................ 40 第一目 特定水土保持區.................................................................... 40 第二目 水利區.................................................................................... 42 第三目 地質敏感區............................................................................ 42 第四目 土石流潛勢溪流.................................................................... 43 第四項 設置防災整治計畫........................................................................ 44 第三節 開發建築管制........................................................................................ 44 第一項 土地使用編定及建築管理............................................................ 45 第一目 國土計畫法............................................................................ 45 第二目 區域計畫法............................................................................ 46 第三目 都市計畫法............................................................................ 56 第二項 水土保持法.................................................................................... 59 第一目 水土保持之重要性................................................................ 59 第二目 應施作水土保持之法依據.................................................... 59 第三目 水土保持措施........................................................................ 60 第三項 環境影響評估法............................................................................ 65 第一目 環境影響評估之重要性........................................................ 65 第二目 應施作環境影響評估之法依據............................................ 65 第三目 環境影響評估........................................................................ 66 第四節 災害應變管制........................................................................................ 69 第一項 一般性災害防救體制.................................................................... 70 第二項 土石流災害防救體制.................................................................... 72 第三項 八八風災的重建經驗.................................................................... 75 第五節 小結........................................................................................................ 79 第四章 現行土石災害防治法制檢討........................................................................ 80 第一節 法律面.................................................................................................... 80 第一項 水土保持義務人之爭議................................................................ 80 第一目 課予人民義務的有效性........................................................ 82 第二目 侵害人民財產權甚鉅............................................................ 82 第三目 無權處分人之爭議................................................................ 83 第二項 管轄權之衝突................................................................................ 85 第一目 中央管轄權............................................................................ 85 II.

(10) 第二目 地方管轄權............................................................................ 86 第三項 特定水土保持區之定位................................................................ 87 第一目 災害敏感區與災害危險區.................................................... 87 第二目 土石流潛勢溪流.................................................................... 89 第四項 土石災害防救法制之整合............................................................ 90 第一目 災害防救主管機關權責劃分不當........................................ 90 第二目 土石防災相關規定法位階過低............................................ 91 第二節 現實面.................................................................................................... 91 第一項 特定管制區劃設之困境................................................................ 91 第二項 防災避難管制與人民基本權的衝突............................................ 93 第三節 小結........................................................................................................ 93 第五章 比較法─日本土石災害防治法制................................................................ 94 第一節 日本土砂防制法制發展概述................................................................ 94 第一項 立法沿革........................................................................................ 94 第二項 參考日本法制之理由.................................................................... 95 第二節 日本現行防治法制................................................................................ 96 第一項 災害預防管制................................................................................ 96 第一目 砂防法.................................................................................... 96 第二目 地滑等防止法........................................................................ 97 第三目 陡坡地崩塌所致災害防止法................................................ 98 第二項 開發建築管制................................................................................ 98 第一目 都市計畫法............................................................................ 98 第二目 宅地造成等管制法................................................................ 99 第三目 建築基準法.......................................................................... 100 第三項 災害應變管制─土砂災害防止法.............................................. 100 第三節 日本與我國法制之比較...................................................................... 103 第一項 災害預防管制.............................................................................. 103 第一目 立法模式與管制區劃分...................................................... 104 第二目 組織架構.............................................................................. 104 第三目 管制強度.............................................................................. 105 第二項 開發建築管制.............................................................................. 106 第三項 災害應變管制.............................................................................. 108 第四節 廣島土石災害的挑戰.......................................................................... 109 第五節 小結...................................................................................................... 111 第六章 結論與建議.................................................................................................. 112 【附件一】災害防救法............................................................................................ 117 【附件二】砂防法.................................................................................................... 128 【附件三】砂防法(中文)........................................................................................ 133 III.

(11) 【附件四】急傾斜地の崩壊による災害の防止に関する法律............................ 137 【附件五】陡坡地崩塌災害防治法(中文)............................................................ 143 【附件六】地すべり等防止法................................................................................ 150 【附件七】地滑等防治法(中文)............................................................................ 163 【附件八】土砂災害警戒区域等における土砂災害防止対策の推進に関する法律 .................................................................................................................................... 177 【附件九】土砂災害法(中文)(在土砂災害警戒區域等關於土砂災害防治對策之 推展法律).................................................................................................................. 186 【參考文獻】............................................................................................................ 193. IV.

(12) 第一章 緒論 第一節 研究動機與目的 第一項 研究動機 2013 年 11 月 11 日,第一部在電影院上映的紀錄片,也是第一部以全高空 拍攝的畫面講述台灣環境現況的電影─「看見台灣」1,以一種我們從未見過的 角度與姿態呈現在大銀幕上。藉由這部紀錄片,從空拍的全視角,俯瞰我們所生 長的台灣這片土地,看到的是如同當年葡萄牙商船航行途經台灣的「福爾摩沙」 的讚嘆美景,翠綠的島國台灣就像閃耀著光輝的祖母綠寶石,與碧藍的大海、天 空相互輝映,鬱鬱蔥蔥的林木在這片土地上恣意的生長,廣闊的水稻田漫布在平 原上,隨風搖擺的稻浪織成一片柔美的地毯,雄偉的高樓大廈,以及各式現代建 築昂然挺立,人車雜沓的景象在這些高樓、建築間鋪陳開來,顯現出台灣城市的 活力與進步,也看見了台灣大自然與現代建築的交融及和諧之美,更喚起了人們 對於台灣這片土地再一次的深刻關注。 從高山、海洋、湖泊、河流、森林、稻田、魚塭、城市等景觀, 「看見台灣」 讓我們得以從置高點看見了台灣之美,但也看到各種環境面對人們的開發而造成 的改變、破壞和傷害,土地累積了一道道的疤痕、海洋沉澱了一層層的汙染,也 讓我們從空中看見了「台灣之傷」!當鏡頭轉到了清境農場的鳥瞰視角,整片山 坡地佈滿大大小小的飯店、民宿,猶如空中樓閣般懸在陡峭的地形間,那片景象 讓人驚異!驚訝的不是優異的建築科技,也不是美輪美奐的建築設計,而是那打 從心底隱隱升起的「安全性疑慮」以及嚴重的「環境景觀破壞」 ,讓人瞠目結舌! 由於人口的增加,平地的生活環境已顯得擁擠,使得人們開始與大自然爭地, 不斷的將住居地的觸手延伸到山坡地,台灣的森林覆蓋率因而快速降低,觸目所 及皆是由於濫墾濫伐所造成的光禿山頭,以及各式的建築物如同粉刺佈滿鼻頭一 般地佔據了整個山頭,台灣這片土地的容顏開始受到了摧殘。尤其在九二一大地 震後,台灣的地層環境變得更加破碎、脆弱,每年的颱風、梅雨季所帶來的瞬間 豪大雨,每每造成極嚴重的土石災害。 1997 年 8 月 18 日中度颱風 「溫妮」來襲,違法准建的林肯大郡 偷工減料 的擋土牆,在風雨中崩坍 滑落,造成二十八人活埋、數十人傷殘 、五百餘戶屋. 1. 參見維基百科,http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E7%9C%8B%E8%A6%8B%E5%8F%B0%E7%81%A3。 (最後參考時間:103.11.10) 1.

(13) 損,一千四百餘戶居民 財產損失2;2009 年 8 月 8 日至 9 日八八水災時,高雄縣 甲仙鄉小林村 9 至 18 鄰的小林聚落慘遭獻肚山土石崩落掩埋而全毀,造成 462 位居民遭土石掩埋3。而今將可能變成下一個林肯大郡、小林村的廬山溫泉區4、 清境農場5,過度的在脆弱的山坡地間開發建築民宿和溫泉旅館,超限利用的情 況下使得地層變得脆弱,只怕日後颱風或是暴雨前來,山崩、落石及土石流的災 害又將重現,對於當地居民遊客的生命及財產之威脅,早已悄然而至! 在今年 3 月 31 日經濟部中央地質調查所以最先進的光達數值地形判釋 (LiDAR)調查後,公告清境農場有六成土地都位於「山崩與地滑地質敏感區」 ,一 6 旦遇到強降雨或地震,將會發生山崩與地滑甚至土石流災害 。清境農場難保不 會成為下一個廬山溫泉區,甚至可能發生災害造成嚴重的人身、財產的損失。不 禁讓人設想究竟台灣關於土石災害之預防法治出了甚麼問題?是單純的行政怠 惰疏於管理所導致?或者是開發建築的技術層面不熟?還是於一開始的法制規 畫面即未做到完善的制定?是單純的自然現象所致的土石災害,還是根本導因於 人禍而生的災難?唯一肯定的是,土石流災害對台灣而言是亟待解決的問題,尤 其在現今氣候變遷的嚴峻考驗之下,我們更不能等閒視之!. 第二項 研究目的 由於土石災害的發生,除了涉及地質和氣候因素等自然因子之外,人為開發 所導致的環境破壞也是主要的原因之一。因此若要針對土石災害進行防治工作, 首先必須先了解土石災害的成因,藉由科學的探測、資料庫的建立,以了解我們 所面臨的災害本質。從而針對災害發生的因素作分析,藉由消弭致災因子,來達 到一開始防杜土石災害發生的目標;並透限縮開發建築的行為,盡可能地降低人. 2. 3. 4. 5. 6. 參見林肯大郡山坡地議題網站,彙整了林肯大郡災害以來的重建歷程以及所經歷的各種困難險 阻。http://lincoln.tacocity.com.tw/index.html。(最後參考時間:103.10.15) 參見台灣環境資訊協會─環境資訊中心,彙整了小林村災害發生以來的重建歷程。 http://e-info.org.tw/taxonomy/term/30566。(最後參考時間:103.10.15) 參見台灣環境資訊協會─環境資訊中心,點出廬山溫泉區所面臨之地層崩潰之疑慮,以及各種 防災應變措施的進行歷程。http://e-info.org.tw/taxonomy/term/27346。(最後參考時間: 103.10.15) 參見經濟部公告,證實清境農場像不定時炸彈,百萬遊客注意,清淨六成土地易山崩,商業週 刊,2014 年 05 月 14 日,第 1383 期,針對清境農場現今所面臨的土石崩壞之災害風險做相關 探討,凸顯出目前清境農場即將面臨土石災害的嚴峻挑戰,以及事後的補救措施應如何進行之 討論。http://www.businessweekly.com.tw/KWebArticle.aspx?ID=54528&path=e。(最後參考 時間:2014.10.15)。 參見商業周刊專題報導,針對清境農場現今所面臨的土石崩壞之災害風險做相關探討,凸顯出 目前清境農場即將面臨土石災害的嚴峻挑戰,以及事後的補救措施應如何進行之討論。經濟部 公告,證實清境農場像不定時炸彈,百萬遊客注意,清淨六成土地易山崩,商業週刊,2014 年 05 月 14 日,第 1383 期, http://www.businessweekly.com.tw/KWebArticle.aspx?ID=54528&path=e。(最後參考時間: 2014.10.15)。 2.

(14) 為過度擾動自然環境而促成災害的發生;假若災害發生後,也要能迅即的做出適 當的應變措施,以減輕災害所帶來的人員傷亡及財產損失。基於這些防治的目標, 勢必要制定一完善、完整的防治法體系作為依循對象。因此本文擬針對我國對於 土石災害防治所建構的現行法體系為研究對象,並以三個管制面向作為討論的框 架: 一、災害預防管制 深入分析土石災害發生的致災因子,藉由了解土石災害的構成、發生原因, 掌握其災害本質,並量身訂做相關防治措施,一開始就消弭將可能孕育或催生土 石災害發生的各種因子,並施行各種人為防護措施,以限縮並減輕土石災害所帶 來的傷害。於此種面向的管制,我國設有「水土保持法」,作為水土資源管理的 首要法規;於「地質法」則針對全國各地的地質環境做探勘以及建立資料庫,以 了解我國地質現狀,做為防災工作的參考依據;並設有水利法,規制我國水資源 的管理、治水工程的施作,以涵養水資源並避免洪水災害的發生。以上法規所主 管事項,係基於「預防」面向,事先針對力所能及的防護工程預先施作,確保一 開始就斷絕土石災害的致災因素。 二、開發建築管制 由於台灣多山且破碎的地形環境特色,平原面積相對狹小,使得往山地、山 坡地開發建築拓展生活圈成為無法避免的選擇。因此,為了避免開發行為過度的 侵擾原始自然、地質環境,造成地層因無法負荷建築物的重量而崩潰,產生嚴重 的土石災害,勢必要針對開發建築行為做管制。針對此面向的管制措施,我國設 有「區域計畫法」、「都市計畫法」,作為開發行為的原則法規,並制定「非都市 土地使用管制規則」及「山坡地建築管理條例」,針對土地使用的型態以及建築 工法的施作,以劃定開發建築的安全標準。並透過要求施作「水土保持工作」, 作為亡羊補牢的管制措施,藉此盡可能的減輕開發行為所造成的環境損傷,以避 免土石災害的發生。 三、災害應變管制 假若窮盡了所有人力所能達到的管制措施,仍然無法完全遏止土石災害的發 生,此時便要針對土石災害做相關因應措施,以降低所帶來的傷害。我國係透過 制定「災害防救法」,作為災害應變依循的基本法規,並透過法規命令的模式, 制定一系列防治土石災害的配套措施,舉凡「土石流潛勢溪流」劃定、「疏散避 難作業規定」等,藉由事先的完善整備工作,以收有效率的災害應變措施。 本文希望藉由彙整現行關於土石災害防治的相關法規以及運作的法體系模 式,來探討目前土石災害防治法體制法律建制上的問題,並透過比較法的制度的 借鏡,探究我國土石災害防制體制未來適當的改進方向,以期達到防治土石災害、 3.

(15) 促進土地的合理與永續利用,減少災害所導致的人員傷亡及財產損失之目標。. 第二節 文獻回顧 關於防治土石災害的相關學者著述,文獻上討論較多的部分,係以水土保持 法,及關於山坡地開發建築管理制度的檢討,為主要探討的對象。前者針對水土 保持法中特定水土保持區的劃分及管制方式多所著墨;後者則透過評析我國山坡 地開發建築管制的發展演進,就管理制度上所呈現的效果,是否能夠達到山坡地 保育以及防治土石災害的目的做討論。此外,於災害應變的基礎法規─災害防救 法則制定較晚,於民國 89 年 7 月 19 日始公布施行,因此關於我國針對土石災害 所規劃的災害防救體制,仍有待進一步的觀察及發展。. 第一項 相關文獻分析 由於土石災害防治法體制的建構,必須要整合各個不同領域之專業以及相關 法規始能達成,舉凡建築技術、水土保持工作的施作、主管機關權限的劃分等, 涉及諸多技術層面、行政法制層面的整合與連結。因此,針對同樣的土石災害防 制議題,從不同領域學者的專業角度切入,便會有不同的討論方向。以下針對不 同領域針對土石災害相關議題的探討作介紹。 一、土木、建築開發技術面向 (一)學術論文及期刊 1.學者洪明瑞等人7,在其共同研究的「台灣山坡地災害類型及產生因素之探討」 中,針對我國好發的山坡地災害類型,諸如山崩、落石、地層滑移及土石流,針 對其發生的成因作個別深入的探討,並藉此彙整影響土石災害發生的因子,如地 形、坡度、地質以及颱風、暴雨等,進而檢討我國目前的管制法規以及措施的應 行檢討之處,主要係以建築技術層面及若干法制規範作為切入點。 2.學者洪明瑞等人8,在其共同研究的「對台灣山坡地開發應有的認知」中,將 討論重點限縮在山坡地開發建築之特性,如因地形陡峭,使得開發加劇侵蝕作用, 7. 8. 洪明瑞、段賢麟、廖新興、張惠文,台灣山坡地災害類型及產生因素之探討(上),現代營建, 第 223 期,1998 年 7 月,頁 55-63;台灣山坡地災害類型及產生因素之探討(中),現代營建, 第 224 期,1998 年 8 月,頁 55-64;台灣山坡地災害類型及產生因素之探討(三),現代營建, 第 225 期,1998 年 9 月,頁 66-72;台灣山坡地災害類型及產生因素之探討(四),現代營建, 第 226 期,1998 年 10 月,頁 61-68。 洪明瑞、張吉佐、黃俊鴻、張惠文,對台灣山坡地開發應有的認知(一),現代營建,第 240 期, 1999 年 12 月,頁 49-58;對台灣山坡地開發應有的認知(二),現代營建,第 241 期,2000 年 1 月,頁 67-74;對台灣山坡地開發應有的認知(三),現代營建,第 242 期,2000 年 2 月,頁 61-70;對台灣山坡地開發應有的認知(四),現代營建,第 243,2000 年 3 月,頁 58-66。 4.

(16) 造成土壤流失、促使洪氾的發生導致水資源的失衡等,針對山坡地開發所可能面 臨的問題做一統整。並著重在「地質結構」的分析,以「建築技術工法」的施作 為切入點,檢討並提出技術層面的建議,以防杜災害的發生。 二、山坡地開發建築管制面向 (一)研究計畫部分 1.學者劉慶男、陳明竺9,在內政部建築研究所之「山坡地住宅社區使用管理法 制之研究」計畫中,針對我國山坡地住宅使用管理之維護、管理法制之建構、相 關政策法令作探討,藉此提出我國山坡地住宅使用管理的中、長期對策,並認為 應制定「山坡地住宅社區管理維護辦法」,並整合相關法規及配套措施,始能完 善山坡地住宅社區之管理,進而達到防治災害發生之目的。 2.學者丁育群、陳明竺10,在內政部建築研究所之「山坡地開發建築雜項工程監 督與行政管理制度之研究」計畫中,分析檢討現行山坡地開發建築雜項工程監督 與行政管理制度之運作狀況,藉此研擬出完善的「監督執行制度」,經由監督制 度的建立,而能使山坡地開發建築管制工作能順利進行,以降低開發行為對山坡 地環境造成的損害。 (二)碩士論文部分 1.王泓鑫先生11,在「山坡地集合住宅社區開發管制之研究─由林肯大郡事件談 起」之碩士論文,以溫妮颱風所導致的林肯大郡土石災害為出發點,探討我國山 坡地住宅開發管制法制的發展沿革,以及現行制度的運作情形,並從中尋找林肯 大郡事件之肇因,係於導因於管理制度中的哪一個環節出錯,藉此針對我國山坡 地集合住宅開發之管制,提出檢討與建議。 (三)學術論文及期刊 1.廖書賢先生12,在「山坡地開發建築制度─從行政監督管理談起」中,整理並 探討我國山坡地開發建築之相關法令,如區域計畫法、都市計畫法、水土保持法 及環境影響評估法等法規的彙整,針對現行山坡地開發建築行政監督管理法制, 提出相關的建議,認為應統一國土規劃之事權、落實專業設計監造簽證制度等, 以防杜山坡地災害的發生。 9. 劉慶男、陳明竺,山坡地住宅社區使用管理法制之研究,內政部建築研究所研究計畫,2002 年 12 月,計畫編號:MOIS902013-1 。 10 丁育群、陳明竺,山坡地開發建築雜項工程監督與行政管理制度之研究,2000 年 11 月,計 c 劃編號:MOIS892024。 11 王泓鑫,山坡地集合住宅社區開發管制之研究-由林肯大郡事件談起,國立台灣大學法律學研 究所碩士論文,1999 年 6 月。 12 廖書賢,山坡地開發建築制度─從行政監督管理談起,全國律師,第 11 卷 7 期,2007 年 7 月, 頁 47-57。 5.

(17) 2.學者陳建忠13,在「台灣地區山坡地開發管制回顧與展望」中,彙整了台灣山 坡地開發管制的發展沿革,藉由各階段法規的修訂和規範內容的整頓,檢討我國 山坡地開發建築管制制度的良窳,並認為必須做好國土的整體規劃,以合理有效 利用土地資源、整合環境保育與土地開發並劃定環境敏感地等措施,來達到防治 土石災害的目的。 3.學者林秋綿14,在「以生態管理觀點檢討我國山坡地開發管理相關法令」中, 彙整我國山坡地開發管制所涉法令,再以比較法的觀點,透過日本法、美國加州 聖地牙哥市及洛杉磯市關於山坡地開發建築的管制法制,作為他山之石。並認為 針對不可開發區的定義及劃定,應配合「台灣地區環境敏感地劃設及土地適宜性 分析」之結果納入法規中一併做考量,始能兼顧生態管理之目的。 三、水土保持法法制面向 (一)學術論文及期刊 1.柯勇全先生15,在「由防災土地管理觀點探討特定水土保持區劃定」中,從災 害風險管理切入,針對我國土石災害的防治首要的法規─水土保持法,其中關於 特定水土保持區的劃定標準做深入的探討。認為我國目前劃分的管制區類型,實 質上包含「天然災害敏感區」以及「天然災害危險區」之性質,但卻用相同的管 制方式,可能會產生混淆造成執行上的問題。並認為現行管制方式,於河川下游 危險區之管制有所不足,是否要於水土保持法中明確規制,或是另尋他法取代, 仍有相當討論空間。 2.學者蔡達智16,在「水土保持法之規範原則、管制程序及其行為」中,針對特 定水土保持區的劃定,認為應區分 1.不應有任何人類活動的區域。2.應降低人 類活動的區域。3.維持目前人類活動的區域。4.可增加人類活動的區域。依此種 劃分方式分別採取不同的管制手段。並認為水土保持政策與立法目的,應以「全 觀」的態度重新理解,針對河川的水土保持工作,能有「全流域」的觀點來認識 並推動相關水土保持措施,才不至於有見樹不見林之缺憾。 3.學者賴宇松17,在「土石流災害綜合防止對策法制─日本土砂災害防止相關法 13 14. 15. 16. 17. 陳建忠,台灣地區山坡地開發管制回顧與展望,人與地,第 104 期,1992 年 8 月,頁 12-20。 林秋綿,以生態管理觀點檢討我國山坡地開發管理相關法令,法商學報,第 28 期,1993 年 8 月,頁 203-224。 柯勇全,由防災土地管理觀點探討特定水土保持區劃定,台灣科技法律與政策論叢,第 3 卷第 4 期,2006 年 12 月,頁 27-61。 蔡達智,水土保持法之規範原則、管制程序及其行為,台灣科技法律與政策論叢,第 3 卷第 4 期,2006 年 12 月,頁 5-25。 賴宇松,土石流災害綜合防止對策法制─日本土砂災害防止相關法制之經驗,台灣科技法律與 6.

(18) 制之經驗」中,藉由介紹日本砂防三法以及土砂災害防止法所建置的土砂災害防 治體系,做為我國土石災害防制法體系的建構參考,並簡略的對照我國的水土保 持法運作模式,認為現行有關特定水土保持區的劃設,並無法與目前山坡地開發 建築管制做有效的連結。 (二)博士論文部分 1.柯勇全先生18,在「特定水土保持區劃定政策執行分析」之博士論文,針對我 國水土保持法中最重要的特定水土保持區的劃分做討論,並參考奧地利及日本等 先進國家在防災土地管理之經驗,以災害風險管理之概念,分析防災土地管理之 目的與因果關係,藉此推導出特定水土保持區之合適的政策目標以及實施的手段, 以達到災害預防的效果。. 第二項 綜合分析 就上述我國學者針對土石災害防治的相關探討文獻觀察,可見土石災害防治 法制之建立,事涉許多不同專業領域以及法規範,更加凸顯出為達成土石災害防 制之目的,整合各領域的專業以及資源,並配合法規建置完善的依循法制的重要 性!而其中最主要論述的重心,多放在山坡地開發建築管制的檢討,以及水土保 持法中的特定水土保持區之畫定標準以及管制。 之所以著重在山坡地的開發管制,主要原因係基於土石災害的成因、特性, 主要好發於山坡地區,因此希望透過完善山坡地的開發管制制度,避免人為過度 的開發造成山坡地地層的崩潰,而致生嚴重的土石災害;另外,水土保持法基於 土石防災的首要法規之地位,其特定水土保持區的劃分,針對地質敏感脆弱的山 坡地、河川水庫集水區,做區域的劃定及管制,藉由對該區施作水土保持防護工 程、禁止開發行為等手段,來達到消弭土石災害致災因子的目的,杜絕土石災害 的發生。 然而,學者專家同樣也意識到了現行法規的疏漏之處,在特定水土保持區的 劃分標準上,欠缺完善的「災害潛勢區」或「災害危險區」的考量,對於一些非 屬山坡地區,但卻是土石災害擴及影響的區域,例如下游河口沖積地、山間河谷 地等,未納入管制範圍,將使防治效果大打折扣!此外,於開發建築管制上,也 多著重在山坡地的管制,同樣也忽略了河川下游災害危險地區的管制。因而提出 了許多的改革建議,諸如納入地質環境敏感區的考量以及針對河川全流域做全觀, 式的規劃,目的都是為了使得水土保持法的管制能有所成效,並搭配開發建築管. 18. 政策論叢,第 3 卷第 3 期,2006 年 9 月,頁 45-84。 柯勇全,特定水土保持區劃定政策執行分析,國立中興大學水土保持學系研究所博士學位論文, 2007 年 8 月。 7.

(19) 制,全面的防杜任何可能導致土石災害發生的因子產生。此即為本文所要探討並 凸顯現行制度亟待改善的部分。. 第三節 研究範圍與方法 第一項 研究範圍 本文討論的範圍,主要是針對我國現行有關土石災害防治的相關法規作探討, 藉由彙整我國相關管制法規,以了解我國現行針對土石災害防治法體制的運作情 形,並從中檢討改進空間。於一開始的災害預防管制,在水土保持法的特定水土 保持區之劃定標準上,是否有任何值得檢討改善之處?於開發建築管制,係透過 何種管制法規、體系作為管制開發行為之手段,以及該管制的標準是否與水土保 持法有效的整合適用?於災害應變管制,則是針對土石災害發生時,依照災害防 救法係以何種運作模式做為因應?依序的針對各個管制面向作討論。 此外,並針對我國目前所建構的土石防災法體系,其立法模式、主管機關的 組織架構以及權責分工作探討,以較「宏觀」的視角切入,檢討我國目前的防治 法體系的建置、主管機關的權責劃分,是否有任何值得檢討改善之處。藉由以上 的討論,以達到整合土石防災相關各領域的專業以及資源的目的,強化我國的土 石災害防治機能。. 第二項 研究方法 本文所採用的研究方法有文獻回顧、現行山坡地開發法制規定與現行實務運 作之檢討,並比較日本法,針對其「土砂災害防止法」及「砂防三法」(砂防法、 地滑防止法、陡坡地崩壞所致災害防止法)的規定,比較我國的土石災害防治法 制,針對日本法制中值得我國師法之處,從中獲得啟發,並藉此對我國現行法體 制做出檢討,提出對策。 一、文獻分析 針對我國現行土石災害防治相關法制做檢討。就台灣地質環境研究、土石災 害成因、相關山坡地開發建築管制法規,以及彙整各領域包括建築、水土保持、 環境保護等學者對此議題的看法及所提出的因應建議,做整理以及探討,藉此找 出現行法制的缺失之處,並嘗試提出解決之道。 二、外國法比較. 8.

(20) 由於日本與我國地理環境相近,同樣地狹人稠,為拓展生活空間亦不乏山坡 地開發之經驗,且同樣位於環西太平洋地震帶之上,與我國同樣面臨地震的危害, 地質亦遭損害而脆弱;山高坡陡,其水土侵蝕情形嚴重程度不下於我國,同樣面 臨先天環境不良的狀態。在相同生存挑戰之下,日本是以如何的態度以及法體制 來解決土石災害問題,頗值得參考!因此藉由了解日本法之規定,與我國法體制 作之間作分析比較,期望以此激發出不同的思考面向。 三、制度分析與實務運作探討 關於土石災害防治工作涉及許多法規,實務的運作上,有水土保持法中水土 保持計畫的擬定、水土保持工作的實施以及特定水土保持區的劃分。另外有關的 還有地質法的災害敏感區以及水利法所劃設的水利區等,都涉及了土石災害防治 特別管制區的劃分,皆屬於「災害預防管制」的範疇,藉由一開始的區域劃分, 針對嚴重影響水土保持以及關乎水資源保護的區域,實施限制或禁止開發行為之 管制,避免因人為的過度開發而導致環境的破壞。 而在「開發建築管制」,則有區域計畫法、都市計畫法、非都市土地使用管 制規則及山坡地開發建築管理辦法等規定,制定申請開發之流程:「申請開發許 可」→「 申請雜項執照」→「申請建築執照」,要求申請人依法定程序申請。 於「災害應變管制」,則有災害防救法之制定,並透過法律授權的方式,制 定相關土石災害防治工作的法規命令,諸如「土石流潛勢溪流」 、 「土石流防災疏 散避難作業規定」等,針對發生的災害應如何的處置及動員相關人物資源作規定。 藉由討論這三個面向的管制,來檢討我國現今土石災害防治法制的實務運作狀況, 並嘗試對現今所面臨的土石災害應為的變革提出建議。. 第四節 研究流程與架構 本研究進行之流程,第一章緒論,先提出研究動機、研究目的做說明,其次 就近年來的水土保持法、山坡地開發建築管制及災害防救法的發展沿革作介紹, 並針對相關土石災害防治的探討文獻做整理及回顧,再就本研究的研究範圍與方 法做說明,最後以研究流程圖做為本研究流程與架構的展示;接著第二章,從憲 法、環境法討論我國土石災害防治法制建立之法理基礎,並就環境法上的原理原 則及土石災害之生成因素,彙整我國現行相關法規;接著第三章,針對我國土石 災害防治相關法規現行運作狀況作介紹,以「災害預防管制」乙節,討論我國相 關預防法制規定內容。以「開發建築管制」乙節,彙整我國關於山坡地開發建築 管制法制,彙整區域計畫法、都市計畫法、水土保持法及環境影響評估法,在申 請開發流程中所扮演的角色。以「災害應變管制」乙節,討論依災害防救法所構 9.

(21) 築的防救體系,針對土石災害的防救措施有何相關規定;最後以小結結束本章。 第四章針對我國現行的土石災害防制體制做檢討,並以第三章所討論的三個 管制架構,檢討現行法制於各個管制面向存在的相關問題;第五章則針對日本土 石災害防治法制作介紹,透過其所制定的砂防三法及土砂災害防治法所建構的防 治體系,比較我國現行的防治體系,藉此收他山之石,並以日本法制內容為借鏡, 檢討我國目前土石防災法制;第六章則針對我國土石災害防治法體系做檢討,分 別就學者提出的改善意見、以及日本法制的參考,藉以提出對現行法制的修法建 議,總結提出本文之結論。. 研究動機、目的、文獻回顧、範圍、方法. 土石災害防治法制與環境保護. 我國現行土石災害防治體系介紹. 現行法制檢討. 日本土石災害防制體系介紹、比較我國法制. 結論與建議. 圖 1-1 研究流程圖. 10.

(22) 第二章 環境法與土石災害 第一節 環境保護法制與土石災害防治法制 第一項 環境保護法制的崛起 所謂環境,係指人類自然生存基礎與空間,特別是包含環境之媒介物,及土 壤、空氣、水、生態及其彼此之間的關聯性,以及人類與其之關聯性19 。亦即人 類所處的空間,以及這空間中所存在的各種生物、自然元素,甚至是涵蓋整個地 球的這個時空之中,都是屬於環境的範疇之內。而其中水和土地表層的砂、石、 土壤,亦屬環境的一部分。 由於近半個世紀以來,全球極端氣候變遷的日益嚴重,造成許多嚴重的災害, 現今備受矚目的「溫室效應」現象更是重大的環境議題。自工業革命以來,大量 製造的二氧化碳、硫化物等溫室氣體,造成地球平均溫度的上升,也隨之帶來南 北極冰川的融化,使得海平面上升,造成地勢低窪的國家因而必須舉國遷徙20。 甚至因為暖化現象的嚴重,使得世界各地出現異常天災現象21。 因此,國際社會開始重視環境之保護,自 1970 年代起,聯合國召開一系列 與環境相關的會議:設立「人與生物圈計畫」,並將每年 6 月 5 日訂為世界環境 日;1972 年,聯合國在斯德哥爾摩召開「人類環境會議」 ,並通過人類環境宣言; 1992 年里約召開「環境與發展會議」等。環境議題成為國際政治中的重要領域22。 環境保護之內涵,主要是指去減少或避免造成環境的負擔及危險所採取的措 施或行為整體,其內涵包含有23:一、排除現已存在與出現的對環境的損害。 二、排除或減輕現在對環境可能或潛在的危險性。三、經由預防措施的採取來防 止對未來環境的危害性。. 19 20. 21. 22 23. 陳慈陽,環境法總論,元照出版有限公司,修訂版,2011 年 11 月,頁 12。 南太平洋的吐瓦魯島國、吉里巴斯,由於國土地勢低於海平面,對於因溫室效應所導致的海平 面上升現象,受到極大的影響和威脅,而有國土淹沒的危險。參見台灣環境資訊中心網站, http://e-info.org.tw/node/58255。 2009 年 9 月 9 日,屬地中海型溫和氣候的土耳其伊士坦堡,因連續大雨河川潰堤,市區淹沒 深達 1 公尺,災害已超越 80 年來的規模。11 月 20 日,北英格蘭風景優美的湖區,在短短 24 小時內降雨 314 公厘,洪流不及渲洩,毀屋千棟以上,及 16 座橋梁,其中 6 座甚至全毀;同 年秋分時節,美國科羅拉多州突然降下大雪,而澳洲則發生 70 年來最嚴重的砂嵐,強風挾帶 來自內陸的塵砂蔽空,藍天被染成為暗紅,宛如一幅末日景象。參見汪中和,面對聯合國最新 氣候變遷關鍵報告的真相 正視地球暖化警訊 挑戰趨嚴苛,營建知訊,第 370 期,2013 年 11 月,頁 52。 吳嘉生,國際環境法專論,五南圖書出版股份有限公司,初版,2012 年 11 月,頁 25。 陳慈陽,環境法總論,元照出版有限公司,修訂三版,2011 年 11 月,頁 40。 11.

(23) 因此,為了達成環境保護之目的,法律作為實現之工具,也直接使環境法制 的確立成為各方矚目的焦點。環境法制之建立,乃係為了實現環境政策所設定的 目標,而透過法之規範效力來達成環境行政上之公任務24。而基於現實上的需求, 國際上各國相關之環境法制的建立,也在短短的數十年間逐步建置,融入現存的 法制體系之中,頓時成為法界新寵! 我國基於日益重視環境議題的國際風潮,並檢討過去過於注重經濟發展,忽 略自然保育工作,所導致的各種環境問題。因此為了提升環境品質、促進國民健 康與福祉,追求永續發展,於 2002 年公布施行「環境基本法」 ,做為我國環境保 護法制的總則性規定,以此為基礎逐步建構我國環境法制。 在這樣的目標之下,環境法之體系架構在不同階段之任務分配與執行措施, 則呈現25:一、預防─指環境保護的最佳措施即是在未對環境產生不良影響之前, 所採取之防止其出現之措施整體。二、管制─指將現今對於環境的大規模破壞予 以減少至環境可接受的程度,即允許人民能為一定程度之破壞環境行為,再利用 行政管制的方式來限縮該行為。三、救濟與整治─針對突發性、急迫性環境破壞 所採取之緊急應變措施與整治工作,以及對長期累積的環境破壞所為的整治工 作。. 第二項 環境法基本原則 而在環境法制的日益茁壯下,透過實務上處理環境議題,諸如環境汙染、天 災危害等等所獲致的經驗累積,也逐步展現在環境法制上,創設出了若干環境法 原理原則,藉此建構出日後面臨環境議題時可資參考的行為以及法規範內容的依 循標準。介紹如下: 一、預防原則 其主要內涵,針對環境產生的具體危險,並非僅對其產生立即反應,而是如 有危害出現之可能時,或根本無危害出現時,事先且預防性地對人加以保護或對 26. 生態環境加以美化,使其免於因為環境品質喪失或環境破壞而遭到損害 。也就 24 25 26. 陳慈陽,環境法總論,元照出版有限公司,修訂版,2011 年 11 月,頁 50。 陳慈陽,環境法總論,元照出版有限公司,修訂三版,2011 年 11 月,頁 58-59。 關於預防原則在法制上的明確定義,1984 年德國內政部對其做出明確之闡述: 「我們對後代的 責任要求我們必須保護生命的自然基礎,和必須避免造成那些無可挽回的破壞,如森林的衰減, 預防原則要求我們就著機會和可能性來預先避免自然界會遭受到的破壞」 ;1992 年聯合國環境 與發展里約會議之里約宣言第 15 原則明訂: 「為了保護自然環境預防方法應該更廣地被各個國 家依據其自我能力加以應用。舉凡存有嚴重或無法復原的威脅、欠缺完全科學確定性者,不應 被使用來作為藉口,去避免環境損壞,延遲採取其成本─效益衡量之措施理由」 ;參見王服清, 論預防原則的應用與問題,憲政時代,第 39 卷 1 期,2013 年 7 月,頁 123;王服清,論預防 12.

(24) 是就可能的環境風險或災害,預先的以人為力所能及的範圍內為相關的防護及應 變措施,以減免環境風險造成的損害。 二、危險防禦原則 指對造成環境、生命、身體、健康之危險的抵抗,屬於在管制階段,就具體 造成環境危害時適用之。如抵抗有威脅性之火災、水災、土石災害等所造成的危 害27。也就是在遭遇任何環境上的災害時,透過各種管制措施及作為,來減輕、 降低所帶來的各種損害。 三、合作原則 指包括政府、人民及產業界等所有的環境使用者,都應該負有保護環境的責 任,更進一步而言,國家與所有社會的力量,在環境保護的領域之中,必須共同 合作28。 四、永續性原則 要求環境資源僅能在其能再生範圍內加以使用,對於將枯竭之環境資源則僅 能同時創造出自然及功能上等價的替代之再生環境資源下來被使用,在一定的範 圍內使用自然資源,及作為人類經濟發展之資源。其範圍則以是否影響環境資源 本身之永續存在而為人類世代所使用為其標準29。 五、禁止現存環境受更惡劣破壞之原則 除要求排除以發生之汙染,回復環境之原狀外,上須防止現存環境之惡化, 阻止環境污染的繼續成長,至少環境品質要保持現況30。 六、衡平原則 主要之理念在於生態妥協理念所形成之過程,包含破壞環境之作用的考量義 務及與空間有關之措施採取之義務此生態衡平原則之要求,說明在環境保護的過 程中就計劃決定時,與計畫相關之公益與私益的考量與相互衡平性的衡量31。 藉由這些原則的形成,做為國家建置相關環境保護法制的參考指標,並以此 為中心,向外延伸觸及各項環境議題及領域,逐步構築量身訂做的法規體系。. 27 28 29 30 31. 原則之意涵與應用,國立中正大學法學集刊,第 37 期,2012 年 12 月,頁 39。 陳慈陽,環境法總論,元照出版有限公司,修訂三版,2011 年 11 月,頁 317。 陳慈陽,環境法總論,元照出版有限公司,修訂三版,2011 年 11 月,頁 335。 陳慈陽,環境法總論,元照出版有限公司,修訂三版,2011 年 11 月,頁 338。 陳慈陽,環境法總論,元照出版有限公司,修訂三版,2011 年 11 月,頁 338。 陳慈陽,環境法總論,元照出版有限公司,修訂三版,2011 年 11 月,頁 339。 13.

(25) 第三項 土石災害防治法制的確立 為了達成環境保護之終極目標,勢必也要針對構成環境的因子做相關的保育 維護工作,並透過法律作為實現目標的工具,規制人力所能做到的保護措施,維 持環境中各種自然要素的平衡,從而使人類的生活能與環境和諧共存。而土石災 害的發生,即是由於環境中的構成因子:水、土壤、砂、石出現崩潰失衡的狀態, 而以災害的模式,產生極端且強烈的環境自我調適現象。要想保護環境,勢必要 針對與環境脣齒相依的土石災害做相關的防治工作。 由於我國位於環太平洋地震帶和造山帶上,地質破碎而敏感;位於季風氣候 區,每年的颱風、梅雨往往帶來的瞬間豪大雨,脆弱的地質環境在雨水的沖刷之 下,往往會造成嚴重的土石災害。而構成土石災害的水、土壤、砂石,都是屬於 環境的一部分32。因此為了杜絕土石災害的發生,勢必要對土石災害的肇因,針 對環境中的致災因子做相關的防治及保育工作。 為了達成防災的目的,在憲法的架構之下,受到法治國原則的拘束,防災法 制的建立勢必要透過相關法律的設置,以共同構築一完善的「土石災害防治法制」; 將其中涉及到拘束人民權利、義務的內容保留給法律作規定,以符合法律保留原 則;明確法條文義及相關法律授權規定,符合法明確性原則,使得相關管制措施 能夠正當合理化;並參酌比例原則的內涵,做出適當且兼顧公、私益的防治措施。 此外,在制砂防災的目標下,針對土石災害防治所設定的各項政策及法律, 也須符合環境法上的原理原則,以達到最大的防治效果。透過預防原則的指導, 剖析土石災害的致災因子,事先做好相關預防工作,一開始就盡可能地杜絕災害 的發生,並避免現存環境繼續惡化而成為土石災害的溫床;針對土砂災害可能帶 來的危害,做好因應之道及管制措施,以減輕並抵禦災害所致的傷害,則屬於危 險防禦原則的範疇;透過政府及人民、產業界彼此的合作,共同維護我們的環境, 摒除各種可能孕育土石災害的環境破壞行為,並兼顧環境保護與經濟發展間之目 標,達到「永續發展」的最終目的。這也是土石災害防治法制的建置所應承擔的 重大責任及目標。 再者,於合作原則的指導之下,環境保護之責任除了國家之外,人民及所有 的環境使用者都對之負有保護的責任,透過整體的共同合作達成;並在衡平原則 的指導之下,調和經濟發展開發與環定保護之天平兩端,尋求平衡與穩定。. 32. 環境基本法第 2 條:「本法所稱環境,係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影 響之自然因素總稱,包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、 社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等。」 14.

(26) 顯然,土石災害防治法制的設立,與環境法制甚至是環境保護的目標間具有 緊密且且缺一不可的關鍵性地位,不可等閒視之!. 第二節 國家建置土石災害防治法制之法理基礎 第一項 憲法 我國於憲法本文中並未有針對環境保護有特殊或明顯的規範,僅在憲法的增 修條文第 10 條第 2 項中宣示: 「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌 並顧。」然其並未直接規定環境保護乃國家之任務,故國家是否負有保護環境之 憲法義務,尚難直接依該項條款予以導出33。即使如此,從前文所述的國家對於 人民基本權生存權及財產權的保障義務,亦可推導出國家因而有環境保護的義務 外,於憲法的基本原則中的「社會國原則」之內涵,同樣也有賦予國家環境保護 任務之效果。 社會國原則之發端,可推德國 1919 年制訂的威瑪憲法,其不僅是德國第一 部的民主憲法,更是世界上首部將社會國理念納入,並形之於具體條文之憲法34。 其具體內涵為:一、社會安全─國家必須保障人民享有一合於人性尊嚴的生存條 件,以減輕或避免人民之經濟困頓。二、社會正義─國家必須努力調和因不同之 權力分配、財富不均、教育高低所生之對立與矛盾。亦即,社會國具有保障人民 符合人性尊嚴之最低生活條件、維護社會安全、採取社會保險制度及促進社會正 義等積極任務35。 此外,所謂的「環境國原則」 ,也在近十幾年來開始傳佈。就其發展的趨勢, 其內涵大致有:一、環境保護作為國家的存在重要目的。二、必須顯著地將環境 保護之國家任務描述於憲法之中。三、環境保護可作為國家限制人民自由權作用 之依據等36。嘗試在過往傳統的民主國、共和國、法治國以及社會國原則之下, 發展出環境國的概念,作為明確國家在憲法上所應負的環境保護責任。 因此,在環境永續經營與發展的目的之下,國家促進人民生活環境品質的提 升被視為是社會國原則的任務,在對人民生活生存之滿足的同時,亦要保障人民 最低的環境生存空間,是社會國原則在此實現的最低基準37。而環境國原則則是 33. 34. 35. 36 37. 李建良,論環境保護與人權保障之關係,東吳法律學報,第 12 卷第 2 期,2000 年 12 月,頁 28。 詹鎮榮,憲法基本原則第五講:社會國原則─起源、內涵及規範效力,月旦法學教室,第 41 期,2006 年 3 月,頁 32。 林莅薰,社會國原則、國家保護義務與弱勢者─以社會給付行政相關問題為中心,國立政治大 學碩士學位論文,2011 年,頁 12。 陳慈陽,環境法總論,元照出版有限公司,修訂三版,2011 年 11 月,頁 155。 陳慈陽,環境法總論,元照出版有限公司,修訂三版,2011 年 11 月,頁 121。 15.

(27) 更明確的將環境保護責任彰顯在國家的憲法任務上。國家被賦予使人民能安全的 於環境中生存,並免於土石災害的威脅所導致的各種基本權的侵害之責,而為了 達成這樣的憲法上的任務,建立土石災害防治法制以及施行相關的管制、防治措 施,更是國家不可忽略的重要工作。. 第二項 環境基本法 為了保護環境,並兼顧經濟發展與環境保護,以達到永續經營的目標,我國 於 2002 年公布施行「環境基本法」,作為我國環境法體系統合之基礎法規38。其 中於第 3 條確立了環境保護優先於經濟、科技及社會發展的大方向39;於第 7 條 則明文課予中央及地方政府,應制定環境保護相關法規及推動實施環境保護計畫, 以達成永續發展的最終目標40。並透過環境資訊系統的建置41,及土地開發利用的 環境資源總量管制等手段42,藉此全面的統籌相關的環境保護法規。 因此,在環境基本法的立法框架之下,針對土石災害的防治工作,各級政府 必須做好相關法制的建構,並透過科學方法研究並檢視土石災害的成因以及我國 的土地水文環境狀態,剖析並建立防災資料庫,以及實施土地開發利用的管制措 施,藉此建置一完善的土石災害防治法體制,以達成防治災害,減少人員及財產 的損傷,給予人民一個適合生存的環境。 再者,本法第 4 條亦明定國民、事業與各級政府共負環境保護之責任與義務 43. 。雖然在憲法上國家為了保障人民的基本權利,因而必須負起環境保護之義務 與責任,然而國家在達成環保目標所可行使的各種公權力手段,在憲法的第 23 條的授權之下,為了增進環境保護之公共利益,國家亦得以法律限制人民的權利; 即人民也必須承擔起環境保護的責任,並遵守國家所制定要求人民應盡的環保義 38. 39. 40. 41 42 43. 立法理由揭櫫了制訂環境基本法的主要目標: 「人類為求經濟發展,不惜犧牲環境品質,以至 今日人類賴以維生之環境遭受嚴重破壞,非但影響經濟之成長與發展,且威脅人類與物種生 存,故各先進國家為確保國民健康與生存環境的安全與舒適,提升生活品質及維護自然生態 之平衡與永續發展,紛紛立法保護生態環境。在我國鑑於現行與環境有關的法令龐大複雜, 糾結零亂,欠缺一完整體系之建構與規劃,因此有訂立一環境基本法作為環境法體系統合基 礎之必要,乃參酌外國立法例,依據我國之環境現況與文化社會背景,制定本法。」參見立 法院公報,第 91 卷,第 69 期,院會紀錄,2002 年 11 月 19 日,頁 123。 環境基本法第 3 條: 「基於國家長期利益,經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、 科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者,應環境保護優先。」 環境基本法第 7 條:「中央政府應制 (訂) 定環境保護相關法規,策定國家環境保護計畫,建 立永續發展指標,並推動實施之。地方政府得視轄區內自然及社會條件之需要,依據前項法 規及國家環境保護計畫,訂定自治法規及環境保護計畫,並推動實施之。」 參見環境基本法第 15 條。 參見環境基本法第 16 條。 環境基本法第 4 條: 「國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任。環境污染者、破 壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責。前項污染者、破壞者不存在或無法確知時,應 由政府負責。」 16.

(28) 務之法規範,而必須忍受部分的憲法基本權受到拘束,以達成共同的環保利益維 護之目的。彰顯了「環境保護,人人有責」的重要宗旨。. 第三節 建立土石災害防治法制之目的 第一項 保障憲法基本權 憲法基本權的作用可分為消極作用以及積極作用。前者係賦予個人對抗國家 所有公權力之非法侵害之權利44,而作用於環境保護的之關聯,基本權作為個人 的防禦權,主要係要求國家不可為任何環境破壞或負擔之行為而導致人民的基本 權利受到侵害45;後者則是人民可直接根據基本權利之規定。要求國家為一定之 給付46,在環境保護上,基本權乃是賦予每一個人民都可以要求國家提供一個最 低生活生存條件之空間,亦即最基本之生存可能性47。 在憲法基本權的框架之下,針對土石災害之防治,人民對於國家所為可能導 致嚴重土石災害的開發建設行為,基於基本權的消極作用,可要求國家停止其行 為,最顯著的例子則是台北市貓空纜車的開發建設一案48;另外針對土石災害為 人民所帶來的生存權及財產權的侵害,基於基本權的積極作用,人民可要求國家 為相關的防治、保護措施,以實踐國家對人民基本權保障的義務,關於廬山溫泉 區的遷村,即為此種基本權積極作用的展現49。. 第二項 生存權及財產權的保障 憲法第 15 條明定: 「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。」本文比 較法對象─日本,於其憲法第 25 條: 「任何國民,均有享受健康及文化的最低生 50 活之權利」 亦與我國有類似的規定。生存權是一切自由權利的前提,人民若不 44 45 46 47 48. 49. 50. 法治斌、董保城,憲法新論,元照出版有限公司,四版,2010 年 9 月,頁 132。 陳慈陽,環境法總論,元照出版有限公司,二版,2003 年 1 月,頁 119。 法治斌、董保城,憲法新論,元照出版有限公司,四版,2010 年 9 月,頁 135。 陳慈陽,環境法總論,元照出版有限公司,二版,2003 年 1 月,頁 119。 由於貓空纜車塔柱基座每逢大雨侵襲,常有土石掏空的現象,大量土石泥流流入下方住宅區域, 造成居民安全上的疑慮,而使得台北市府和居民的衝突不斷,為典型的人民基本權抵抗政府環 境破壞而侵害權力之消極作用。相關資訊可參閱,台灣環境資訊中心網站, http://e-info.org.tw/taxonomy/term/19235。(最後參考時間:2014.11.24) 由於廬山溫泉區地質脆弱,民國 97 年遭辛樂克颱風侵襲,造成嚴重災情,2012 年 6 月「610 水災」及 8 月蘇拉颱風帶來大雨,塔羅灣溪河水溢堤,多處溫泉旅館一樓遭水淹沒,對於溫泉 區業者、遊客及居民的生命財產造成莫大的威脅,因此政府為了保障當地居民憲法上的基本權 利,透過政府與民間的協商,逐步討論遷村的可行性及相關配套措施,以杜絕廬山溫泉區因為 再一次的颱風或梅雨所帶來的豪雨引發嚴重的土石流再次造成危害。相關資訊可參閱,台灣環 境資訊中心網站,http://e-info.org.tw/taxonomy/term/27346。(最後參考時間:2014.11.24) 參見日本国憲法第二十五条 : 「すべて国民は、健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を 有する。○2 国は、すべての生活部面について、社会福祉、社会保障及び公衆衛生の向上 17.

參考文獻

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