第四章 現行土石災害防治法制檢討
第二節 現實面
第一項 特定管制區劃設之困境
特定水土保持區主要是基於環境保護及防治土石災害的立場而設。然而，即 使立意良善，卻由於水土保持法第 19 條明定，除攸關水資源之重大建設、不涉
221 參見行政院秘書長院臺忠字第 0990098260 號函。
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及一定規模以上之地貌改變及經環境影響評估審查通過之自然遊憩區，經中央主 管機關核定者外，區內「禁止任何開發行為」，引發了諸多的爭議。
此爭議在於，這種高強度的禁止開發之法律效果，在國家維持環境保護之公 益立場的同時，卻也同時侵害到人民的私益，尤其是這些被劃為特定管制區的「私 人土地」，因為納入了管制範圍，而被限制或者禁止為開發行為，使得所有權人 無法為更具經濟效益的土地使用方式，其財產權受到了拘限而無法自由處分，形 成了「為了保護人民憲法上的財產權而為的環境保護措施，卻是以侵害人民財產 權的方式來達成！」這種為保護公益而難以避免的私益侵害成為行政管制上的難 題所在。我國亦有學者認為，禁止一切開發之規定，會對特定水土保持區的劃定 造成執行上的阻礙，使得許多應劃設為特定水土保持區的土地所有人為維護其使 用土地所未實現的利益而抗議，對執行機關造成莫大的民意壓力222。
因此，許多地方上的農村、鄉鎮，基於發展經濟及留住在地年輕人等理由，
無不對所屬議員、立法委員施壓，要求促成水庫集水區、特定水土保持區的解編
223，而放寬開發限制之政策，卻也同樣引起環保團體的抗議，認為政府忽視環境 保護的重要性，只是為了圖利財團，破壞生態。政府夾在地方居民的經濟開發需 求以及環團的環境保護要求之間，甚至是人民財產基本權以及環境保護間的衝突，
而動彈不得！凡此種種，皆使得特定水土保持區的劃設遭遇極大的挑戰，也直接 影響到土石災害防治工作的進行。
本文認為此爭議已非法律問題，而是涉及國民集體共識的衝突。環境保護與 經濟開發之目標間必然有所折衝，關鍵在於如何取捨以及保護價值的選擇！現行 水土保持法於第 21 條及第 31 條所發給的補償金、獎勵金，即是為了平衡這種衝 突而設計。本文基於防治土石災害、保護人民生存、財產權的立場，亦不樂見解 編放寬特定水土保持區的開發限制，尤其在現今極端氣候變遷下，土石災害的影 響強度及破壞力更大，為了一時的利益，卻將未來可能的環境崩壞拋諸腦後，我 們將有何顏面面對下一代的質疑！
222 柯勇全、陳樹群，特定水土保持區劃定之過去、現在與未來，中華水土保持學報，第 35 卷 2 期，2004 年，頁 168。
223 如台南市議員王峻潭於議會指出，南化、玉井、左鎮等區留不住年輕人，主要是因位在水質 水源保護區，影響地方開發與建設，除要求保護區盡速解編外，更揚言若玉峰攔河堰的水送 到南科的那天，保護區沒有解編，甚至不惜出動怪手將水管挖起來。台南市議會網站，
http://www.tncc.gov.tw/chase.asp?type=chase&cid=%7BAA3B70E6-7D62-4867-BF7A-6E409 0314292%7D。(最後參考時間：2015.1.6)。立法院經濟委員會於 2014 年 10 月 22 日初審農委 會水土保持局所擬「水土保持法修正案」，對於大幅放寬水庫集水區開發，朝野立委幾乎都不 認同，也認為修正案過於草率。加上 50 多個民間團體在場外抗議不當修法，最後經濟委員會 通過臨時提案，請農委會邀集專家學者、環保團體舉行公聽會及座談會，尋求共識後再審。
環境新聞深度報導網站，http://shuchuan7.blogspot.tw/2014/10/blog-post_22.html。(最 後參考時間：2015.1.6)
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第二項 防災避難管制與人民基本權的衝突
災害防救法第 24 條明定，為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大，直 轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所於災害發生或有發生之虞時，應「勸 告」或「強制」其撤離，並作適當之安置。顯然在法律上，政府機關具有公權力 可要求人民遠離災害處所，以保障人民的生命及生存權。
基於環境保護的目標，因而制定相關法規，並透過環境行政措施，以實現法 規背後所欲達成的環境政策目的，保護了環境，同時也保障了人民的生命以及生 存權；然而，如同本文第二章所述，環境行政措施如同雙面刃，基於保障人民基 本權的立場，卻也免不了侵害人民基本權之宿命。
台灣每每遭遇颱風災害，其所夾帶的暴雨往往造成溪水暴漲，大量沖刷上游 土石的結果也造成土石流的橫行。常見的台中和平區、高雄那瑪夏區每遇此種情 形便形成災區，歷經幾次的災害摧殘，該地區早已不適人居。然而，人民的行動 自由與居住遷徙之自由乃憲法所保障之基本權利，居民不願離開家園，政府亦無 法使居民安心轉移居所，使得災害來臨，斷水斷電、對外聯絡道路斷絕的戲碼一 再上演，亦要耗盡社會成本及資源加以援救，成為永遠沒有結局的肥皂劇！
在土石災害防治的立場下，本文認為現行雖然針對土石潛勢溪流等地區，或 是曾經發生過土石災害的地區，設有各種防災避難措施、擬定疏散避難圖等措施，
然最能果決解套的方式，還是只有「遷村」一途！而此方式能否遂行，則有賴政 府的輔導、補助，以及居民的集體共識的凝聚，面對日益猖獗的土石災害，我們 實不能心存僥倖，輕忽對待。
第三節 小結
經由上述的討論，我們可以發現我國對於土石災害防治法制的建置，在歷經 了歷年災害的陣痛以及土地開發管制檢討下，就相關法體制的建構已具備相當的 規模和型態。或許在法律的立法技術上仍有須檢討之處，如關於特定水土保持區 的畫設標準以及中央及地方主管機關的權限劃分，透過修法或行政協力的模式，
即能盡可能的完善法制規定。然而，土石災害防治上最大的挑戰，卻是體現在現 實的問題上！尤其是國民的環保意識不彰，經濟發展和環境保護的衝突下多犧牲 環境保育之目標，這類「人為因素」的影響，才是土石災害防治工作的實踐最大 的阻礙！因此，如何凝聚全體國民共識，將目光放遠，重視環境保護工作，如此 才能因應日益劇烈的氣候變化，面對土石災害的來臨，才能盡可能地降低損害，
以維繫人類的命脈。假若連最低限度的性命都無法保障了，還能期望透過經濟開 發獲得更好的生活嗎？
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