災害預防管制

由於臺灣地質條件及氣候類型特殊，土石災害成為我們不得不面對的重大威 脅，因此針對其發生因素必須要做有關的研究及管制。對於土地的利用規劃，除 了要有效的利用國土資源外，也必須兼顧永續經營以及環境保育的目的，尤其是 山坡地的開發利用，由於地形上以及地質環境的特殊性，往往使其成為土石災害 發生的源頭，因此在一開始即劃下停損點，摒除不適宜開發的山坡地，以保護自 然生態環境即顯得重要。為了達到這個目的，勢必要對土石災害做進一步的研究 及探勘，從中探索土石災害發生的成因，並針對這些致災因子擬定相關的整治計 畫，「土石防災資料庫」的建立即相當重要。

台灣地形環境豐富多樣，地質特性各異，因此在土地的使用規畫上便需要做 相當審慎及整合性的思考。為了將地質環境特質明顯不適合開發使用的土地規劃 分區並做好保育工作，以維持環境自然狀態，避免因環境破壞而致生重大災害，

故一開始配合防災資料而為的土地使用規劃便是隔絕土石災害發生的前哨戰。在 災害預防管制，全國性的國土資源規劃的「國土計畫法草案」針對土地的利用有 著原則性的劃分規定；而與土石災害防治高度相關的「水土保持法」、「水利法」、

「地質法」及「土石流潛勢溪流」等規定，對於防治土石災害所為的管制措施以 及管制區域的劃分依據，更是不可或缺。以下針對上述法規運作情形作介紹。

第一項 主管機關組織劃分 第一目 中央主管機關

我國關於土石災害防治的管理，依水土保持法第 2 條之規定，主要的權限管 理機關為行政院農業委員會轄下之「水土保持局」，並分別針對水土保持相關事 務之處理，再區分為若干科別，針對土石災害好發的山坡地帶，做相關保育、防 災、管理之工作，及對山坡地的環境狀態做調查及監測，蒐集當地的水文資料以 及地質環境狀態，作為施作防災措施的參考依據；並針對我國發生較為頻繁且具 強大破壞力的土石流災害，設有專屬防災中心，以統籌防治土石流災害的相關事 務。再者，除了水土保持局之外，由於土石災害與「水」的治理亦有相當直接的 關聯性，而負責管轄我國水資源的主管機關為經濟部水利署，針對我國的河川及 水源做統籌管理及維護。此外，土石災害的成因與地質環境的特色拖不了干係，

因此針對我國地質環境的探勘及資料庫的建立，則是透過中央地質調查所做統籌。

關於我國土石災害管轄的中央主管機關，其組織架構如下圖：

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圖 3-1 中央水土主管機關組織架構圖(本文整理)

第二目 地方主管機關

依水土保持法第 2 條規定，主管機關於直轄市為直轄市政府，於縣(市)則為 縣(市)政府，故針對水土保持工作之施行，地方政府亦設有主管機關處理水土保 持相關事宜。然而，由於地方制度法第 18 條及第 19 條之授權，關於地方政府的 組織係由各地方政府自行擬定設置，屬於地方自治權限的一環。故而各地方政府 之組織架構略有不同，以下則列舉我國的直轄市及桃園縣政府之組織架構，一窺 地方政府對水土保持相關工作的管轄組織體系：

行政院

農業委員會 水土保持局

保育治理組

治山防災科

坡地保育科

水庫保育科

工程事務科

監測管理組

坡地監測科

坡地調查科

坡地管理科

法制科 土石流防災中

心

經濟部

水利署

第一～第十河 川局 北、中、南水

資源局 台北水源特定

區管理局 水利規劃試驗

所 中央地質調查

所

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圖 3-2 台北市政府水土管理組織架構圖(本文整理)

圖 3-3 新北市政府水土管理組織架構圖(本文整理)

台北市政 府

水利工程 處

綜合計劃 科 河川工程

科 河川管理

科

大地工程 處

土石流防 治科 坡地整治

科 坡地住宅

科

新北市政府

水利局

河川計畫科

河川管理科

水利工程養護 科

水利行政科

農業局 山坡地保育科

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圖 3-4 台中市政府水土管理組織架構圖(本文整理)

圖 3-5 台南市政府水土管理組織架構(本文整理) 台中市政府

水利局

綜合計劃科

水利工程科

水利養護工程 科 水利規畫科

水利管理科

防災工程科

大地工程科

坡地管理科 台中市政府水

土保持服務團

台南市政府 水利局

水利行政科 水利新創工

程科 水利養護工

程科 水土保持工

程科

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圖 3-6 高雄市政府水土管理組織架構圖(本文整理)

圖 3-7 桃園縣政府水土管理組織架構圖(本文整理)

觀察以上各地方行政區的組織劃分，大致上皆將水土保持工作與水資源、河 川的管理劃歸為同一水利部門處理，更加凸顯了土石災害的發生與水的治理密不 可分！因此針對土石災害防治的管理，顯然必須結合地質因素以及水的因素，一 併做統整性的規劃和整合，才能制定較為全面性的防災規劃對策。

高雄市政府 水利局

防洪維護科

水利行政科

水土保持科

桃園縣政府 水務局

水土保持科

河川管理科

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第二項 建立防災資料及規劃防災工事 第一目 建立防災資料

知己知彼，百戰百勝！要想防杜土石災害，首先就必須要先了解土石災害的 成因、類型，藉此歸納出災害發生的徵兆以及所可能帶來的影響，並依據這些資 料的蒐集統計，對症下藥的針對土石災害設計一套預防工事，作為防阻土石災害 的發生，因此防災資料庫的建立顯得相當重要。針對土石災害中的土石流災害，

我國有相當詳盡的資料庫建立，作為災害應變的重要依據。

土石流係指泥、砂、礫及巨石等物質與水之混合物，受重力作用所產生之流 動體，沿坡面或溝渠由高處往低處流動之自然現象。其發生型態有礫石型

（granular flow）及泥流型（mud flow）⁹¹ ，具有流動速度快、泥砂濃度高、

沖蝕力強、衝擊力大等特徵⁹²，其發生的主要原因為：豐富的堆積物、充足的水 分、足夠的坡度；並以上述資訊歸納出土石流災害發生的徵兆⁹³，並制定「土石 流警戒基準值」⁹⁴，作為避難與否的參考依據。藉由以上的相關防災資料的建立，

使我們對於土石災害有更進一步的認識，而能對症下藥提出因應的對策。

第二目 規劃防災工事

⁹⁵

在了解了土石流災害的成因等資訊後，便必須針對這些易發生災害的地區做 預防性的應變措施。基於土石流發展的特性，劃分為「源頭治理」、「輸送段治理」

及「沉積段治理」三個部分：

91 礫石型（granular flow）：土石流中大多為大顆粒之石塊，主要為砂石、礫石和卵石等所組成；

其運動方式以碰撞和滾動為主，泥水只扮演潤滑的角色，流速約在 3～10m/s 之間；泥流型（mud flow）：土石流中組成的石塊顆粒較小，主要為黏土、粉土和砂等細顆粒；其運動方式以泥水 本身的流動為主，而砂石則懸浮於其中，流速約為 2～20m/s。，行政院農業委員會水土保持 局土石流防災資訊網，http://210.69.127.146/index.aspx。(最後參考時間：103.10.31)

92 如土石流表面流動速度快，而土石流下面流動速度較慢；土石流的前端隆起、流量大，多為集 中的巨大石礫，後續的水流則多為泥流；土石流中石礫的分布多為大石頭在上、小石頭在下等 特徵，行政院農業委員會水土保持局土石流防災資訊網，http://210.69.127.146/index.aspx。 (最後參考時間：103.10.31)

93 視覺上有：附近有山崩或土石流發生、溪水異常混濁；聽覺上有：異常的山鳴、樹木裂開之聲 音；嗅覺上有腐植土臭味。等各種徵兆作為土石災害發生的警戒依據。行政院農業委員會水土 保持局土石流防災資訊網，http://210.69.127.146/index.aspx。(最後參考時間：103.10.31)

94 係利用中央氣象局之雨量資料，以有效累積雨量及降雨強度之乘積為降雨驅動指標(RTI)， 將 具有相類似性質之土石流潛勢溪流集水區整合為一群集，以統計方法計算出同一群集之土石流 降雨警戒雨量值， 再行簡化為累積雨量，以訂定各地區之土石流警戒基準值，提供於疏散避 難時之參考。行政院農業委員會水土保持局土石流防災資訊網，

http://210.69.127.146/index.aspx。(最後參考時間：103.10.31)

95 關於土砂防災工作現行防治工事的相關技術手段，可參閱行政院農業委員會水土保持局土石流 防災資訊網，http://210.69.127.146/index.aspx。(最後參考時間：103.10.31)

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一、源頭治理

在土石流發生的源頭，可先依照地形和現況進行治理，減少土石流的土沙材 料來源，並以：1.排除滲透水 2.防止堆積物表層發生地表逕流 3.危石移除或危 木截短 4.裂縫填補 5.打樁編柵等手段，藉此排除孕育土石流災害產生的環境狀 態。

二、輸送段治理

當土石流在流動輸送時，可以工程或植生方式降低土石流的流動速度，以減 低土石流帶來的損傷，並以：1.減低土石流流速 2.使土石脫水 3.攔阻土石流 4.

欄設置土石流緩衝林帶，藉此降低土石流所帶來的傷害。

三、沉積段治理

當土石流流至平坦的溪口後，土砂堆積常造成溪床淤積，而使溪床升高，因 此需要有效處理淤積之土砂，因此以：1.在流路上設置土砂堆積場 2.在谷口設 置土砂堆積場 3.在谷口設置緩衝林帶 4.土石倒流等手段，藉此避免大量砂石沉 積造成下游河床升高，提高洪水災害的可能性。

在土石災害尚未發生前，藉由土石流流動路徑進行三個階段的全流域防治措 施，以上的手段，無非是要消除利於土石流發生的各種環境因素，使其在孕育階 段便能夭折，或在肆虐的階段能降低他的破壞力，以及在其趨緩的階段能避免其 土砂堆積又再一次的孕育了洪水災害的發生，為全方位的防治規劃及手段。

第三項 特定區域劃分及管制作為 第一目 特定水土保持區

水土保持法第 1 條：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵 養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」第 16 條則針對特定涉及水資源涵養以及地勢陡峭、侵蝕嚴重的地帶做分區規劃；其中 第 5 款及第 6 款之地區，依照「特定水土保持區劃定與廢止準則」第 3 條第 5 款及第 6 款規定，特別針對崩塌地及土石流危險區做管制。基於上述規定，現行 之特定水土保持區之劃分有以下幾種類型⁹⁶：

一、水庫集水區。

一、水庫集水區。

在文檔中 論我國土石災害防治法制 (頁 45-55)