第四章 現行土石災害防治法制檢討
第一節 法律面
第一項 水土保持義務人之爭議
水土保持法第 4 條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土 保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持 義務人。」本法之管制模式分為ㄧ般水土保持及特定水土保持之處理與維護，觀 之本法第二章及第三章之規定，可發現本法對於應負水土保持義務之人所判斷的 基準，大致可分為以下類型：
一、有破壞水土保持之虞人
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在一般水土保持之處理與維護192，當土地之所有人、經營人或使用人，在山 坡地、集水區、水庫集水區、保護帶、保安林等地質敏感或者特別保育地區，為 任何可能影響土地水土保持之平衡、觸發土石災害之各種開發行為，即必須要負 起水土保持之責任。亦即只要義務人開啟了一個一定規模以上的破壞水土的行為，
則必然賦予其水土保持義務193，必須提出水土保持計畫，並施以相關的水土保持 工事。在此種情形下，義務的被賦予，係由義務人所招致而來，如清境農場的民 宿經營者即屬此類；反之，假若僅單純維持土地原狀而未為任何開發行為，則不 會被課予水土保持義務。
二、所有土地位於特定管制區之人
在一般水土保持之處理與維護的部分，假若該筆土地位於河川集水區194、國、
公有林區195、國家公園區196，由於上述的區域牽涉到水利法、森林法以及國家公 園法等特殊的保育法規，因此這類型的土地基於保育水資源以及生態環境的環保 目的之下，受到高度的管制。此時不論是未對該筆土地為任何開發行為之土地所 有人、或者是有為事實上土地開發行為之經營人或使用人，則必須與主管機關一 同實施或者在其監督之下輔導實施水土保持之處理與維護。
此外，在特定水土保持區的部分，當私人土地被劃入時，原則上不得為任何 的開發行為，而該區域的管制與治理，則屬於主管機關的權責所在，由政府擬訂 長、中、短期的水土保持計畫，以公權力執行之。
因此，在此種類型下，水土保持義務人之所以被課予義務，乃是由於基於政 府的保育政策，依法劃設管制區所導致的法定義務，帶有若干強制性之色彩；在 此種情形之下，即使土地所有人未為任何可能破壞水土保持之行為，仍然必須負 起相當的水土保持義務。
192 參閱水土保持法第 8 條。
193 究竟開發行為要到如何規模以上的程度才必須受到水土保持法的拘束，主要判斷的標準係依 照水土保持計畫審核監督辦法第三條來判定：「於山坡地或森林區內從事本法第十二條第一項 各款行為，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如下：一、從事農、
林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路：路基寬度未滿四公尺且長度未滿五百公尺者。二、
從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之整坡作業：未滿二公頃者。三、修建鐵路、公路、
農路以外之其他道路：路基寬度未滿四公尺且長度未滿五百公尺者。四、改善或維護既有道 路者。五、開發建築用地：建築面積及其他開挖整地面積合計未滿五百平方公尺者。六、堆 積土石：土石方未滿五千立方公尺者。七、其他開挖整地：挖填土石方，其挖方與填方之加 計總和未滿五千立方公尺者。」
194 參閱水土保持法第 9 條。
195 參閱水土保持法第 11 條。
196 參閱水土保持法第 14 條。
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第一目 課予人民義務的有效性
從上述的類型劃分可以發現，在對於為開啟水土保持風險的開發者而言，其 開發行為確實對土地的自然環境造成一定程度的破壞，；其既有能力為相當規模 之開發，通常也具備相當程度的資力，因此依本法課予其水土保持義務，要求制 訂水土保持計畫並施築相關防治工程，不論在法律的正當性，甚至是現實上的實 現可能性，均有其立足點，對於水土政策的推動亦有所助益。
然而，對於私人土地被劃入特定國家保育的範圍時，不論土地所有人有否為 任何開發之行為，皆必須受到特定保育法規的拘束，而被強制被課予水土保持義 務，似乎有待商榷！尤其是此類深林土地有些是過往原住民傳承下所持有，於其 上過著較為自然的獵居生活，並未有大規模的開發行為出現，且亦大多較無資力 可以進行水土保持工作。
即便該土地位於敏感區當中而急需透過人力介入治理，以防止土石災害發生，
然於現實上，卻無法期待不具備治理能力甚至是一定資力的水土保持義務人能履 行法定義務。顯然在此種情形，就實現的手段上，政府有必要特別干涉，並負起 較大部分的防治義務及工作，否則強加義務於無現實能力治理之土地所有人等水 保義務，無異於緣木求魚，對人民財產權的侵害也過甚！
第二目 侵害人民財產權甚鉅
此外，特定水土保持區的劃設，一旦私人土地被劃入其中，原則上不得為開 發行為，土地所有權人無法為更經濟的土地使用方式，針對土地財產權的使用收 益處分受到極大的限制。然而，目前關於特定水土保持區的劃設，主要係依照「特 定水土保持區劃定與廢止準則」作為劃定的依據，雖透過水土保持法授權制定，
然通篇內容僅 15 條， 便有如此強大拘束人民財產權之效力，於法律保留的強度 上，似值商榷！
且利害關係人若有異議，僅可在主管機關公開展示內容時，透過本準則第 11 條及第 13 條提出建議書以及意見書，供主管機關作劃設的參考，除此之外卻 無其他任何可供救濟之有效途徑；主管機關於劃設階段，也並未明定民眾或者是 利害關係人參與決策的相關規定，對人民的保障顯然相當不周！即便環境保護具 有極高的公益性，然天秤過度傾斜而忽略人民基本財產權的保障，反而會造成民 眾的反彈，更不利於水土保持政策的推展。
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顯然在特定水土保持區的部分，或許可考慮透過強化法律保留的方式，使得 此類對人民財產權侵害之行為能受到更嚴格的檢視，並透過增加人民參與及救濟 的管道，提高人民介入劃定決策的力量，也能減少事後主管機關專斷劃設所造成 的與人民間的糾紛。
第三目 無權處分人之爭議
就法條文義而言，所有人既為該土地的財產持有者而得處分使用收益，則基 於該土地所引發之有關水土保持之事件，應由土地所有人承擔乃理所之當然；而 經營人及使用人，雖非土地所有權人，但其具有「事實上的土地利用行為」，其 使用行為同樣觸發了相關水土保持事件之情狀，亦即其使用行為將可能影響水土 保持的平衡，觸發土石災害發生之疑慮時，同樣也必須負起水土保持義務。
所有人為上述行為應負水土保持之義務，固無疑義，然而於經營人及使用人 部分，於立法階段也曾有一番討論，認為經營人及使用人間難以區別，且若發生 歸責事由時，應以何為先之爭論197。
此外，應負水土保持義務之人在法條文義上或許相對明確，然而實務上卻對 於義務人的認定範圍上產生了問題，主要牽涉到「無權處分之人」是否屬於水土 保持義務人，關鍵在於所有人為法律上的合法持有者固無疑義，而使用人及經營 人是否也必然應是「具有合法權源」之人始負水土保持之義務？
行政院農業委員會認為本條之「使用人」，以事實上使用土地者即屬之，不 論有無合法使用權源198。最高法院 93 年度台上第 6647 號判決則認為水土保持義 務人必須為有權使用土地之人199，形成法院與主管機關觀點上的衝突。以上論點
197 根據立法院公報第 78 卷第 87 期在 1989 年 4 月 10 日的委員會紀錄顯示：有立法委員質疑經 營人及使用人難以區別，並提出於追究責任時，應以何者為優先等質疑？主管機關農委會則 回應：認為負責水土保持義務之人可能是以上三種人之一，並無疑義；亦表示追究責任時，
以使用人為先，其次為經營人及所有人之立場。
198 參見行政院農委會 91 年 1 月 31 日(91)農林字第 0910103086 號函：「四、 水土保持法第四 條之「使用人」，未有明確之定義，事實上使用土地者即屬之，而不論有無合法使用權源。」； 學者蔡達智採此立場，認為如果沒有管制無權處分之人，無異於鼓勵人民從事無權使用該筆 土地而不用負擔水土保持義務與責任，而將違反水土保持法之責任轉嫁到有權使用土地之所 有人、使用人及經營人上。參見蔡達智，水土保持法之規範原則、管制程序及其行為，台灣 科技法律與政策論叢，第 3 卷第 4 期，2006 年 12 月，頁 21-22。
199 參見最高法院 93 年度台上第 6647 號判決：「所稱土地之經營人、使用人，雖未明文規定僅限 於合法之土地之經營人、使用人，然若對該土地並無合法之經營權或使用權，就該土地自無 實施水土保持處理與維護之義務，亦無從擬具水土保持計畫送請主管機關核定，是上開規定 所指之水土保持義務人，除土地所有人外，應僅限於合法之土地經營人、使用人而不及於非 法經營、使用土地之人。」；學者翁曉玲採此立場，認為無權使用土地之人，本無期待其開發、
經營與使用土地之前，先擬具水土保持計畫書送請主管機關核定，更無應依水土保持計畫實 施水土保持處理維護之義務，參見翁曉玲，談水土保持管理之幾項法律爭議問題，中華水土
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均有可採之處。然嗣後農業委員會為尊重實務多數見解，則以最高法院之判決意
均有可採之處。然嗣後農業委員會為尊重實務多數見解，則以最高法院之判決意