第五章 比較法─日本土石災害防治法制
第三節 日本與我國法制之比較
第一項 災害預防管制
關於災害預防管制我國與日本法制的差異，可約略以下列表格羅列之：
災害預防管制 台灣 日本
主要法規 水土保持法 1.砂防法 2.地滑防止法
3.陡坡地崩塌防止法 主管機關 中央 1.行政院農業委員會水
土保持局
2.行政院經濟部水利署
國土交通省水管理國土 保全局砂防部 地方 直轄市政府、縣(市)政府
所設相關部門
都道府縣所設相關部門 管制區劃分 特定水土保持區 1.砂防設施所需地
2.地滑防治區域
3.陡坡地崩壞危險區域 防治手段 水土保持工程 1.砂防工程
2.地滑防治工程 3.陡坡地防治工程 管制強度 原則上禁止一切開發行
為245
限制特定有危害防治工 作成效之行為，應經主管
機關許可246 政策配套措施 1.治山防災計畫
2.易淹水地區水患治理 計畫等
各式砂防事業計畫
表 5-1 我國與日本災害預防管制比較表(本文整理)
經由圖 4-1 的整理，可見我國與日本的防治法制其實相差無幾。其中有所差 異的部分，主要是關於法規設置的模式、管轄事權的劃分、管制區的類型及管制 強度有若干差異之處，以下分別討論。
245 參見水土保持法第 19 條：「經劃定為特定水土保持區之各類地區，區內禁止任何開發行為，
但攸關水資源之重大建設、不涉及一定規模以上之地貌改變及經環境影響評估審查通過之自 然遊憩區，經中央主管機關核定者，不在此限。」
246 參見砂防法第 4 條、第 24 條；地滑等防止法第 18 條、陡坡地崩塌災害防止法第 7 條。
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第一目 立法模式與管制區劃分
日本是透過制定「砂防法」、「地滑等防止法」及「陡坡地崩塌所致災害防止 法」，合稱「砂防三法」，透過這三個法規，個別針對不同的土石災害類型作定義，
並制定一系列量身訂做的管制手段。由於土石災害類型不同，其所好發地形、地 質狀態亦有差異，因此依其災害肇生的地形和地質特性做特定管制區域的規劃，
並在這些區域內施作防治工事，藉由一開始事先構築預防設施，來減輕或避免將 來發生土石災害所帶來的衝擊。其立法的思考起點是從「土石災害類型」為出發 點，採用較為細緻的立法模式，專法處理個別土石災害類型。只要該地區經過科 學的探測，整合一切水文、地質資訊，認定該地區屬於土石災害好發地區，即必 須由人力介入整治。
我國則是透過「水土保持法」之規定，作為預防土石災害所必須施行的相關 措施之依循對象。但其立法的思考並非從土石災害類型做起點，而是從各別致災 因子「水、土壤、砂、石」來規劃，針對這些土壤砂石較為鬆動、脆弱的地點，
如陡峭的山坡地或是風蝕嚴重的沙丘地，以及水源的聚集處，如水庫集水區、河 川集水區等，針對這些土石災害的致災因子作個別的整治管理，避免因為地層土 砂的脆弱而產生山崩、地滑，或是讓水和土石有機會可以混合產生土石流災害。
係採取較為統整性的立法模式，將土石災害視為一體，以水土保持法作為防治專 法，並對這些區域進行長期的水土保持計畫以及防治工事的施作。
第二目 組織架構
日本關於土砂防治的行政組織架構，係在國土交通省下，設置「水管理、國 土保全局」，負責掌管河流政策、超大型堤防、水壩、河流之建設管理、河流環 境保護政策以及與水災相關之防災政策、統計等事宜247。並在該局底下設置「砂 防部」，針對河川、水流的整備、利用及保全做管理，並專門針對土砂災害做相 關的管制措施。由於土石災害與水和土壤砂石關係密不可分，若想要有效的達成 治水防砂、防治土石災害的目的，必須要同時針對河川做整治。因此，將管制砂 防的主要機關劃歸為水資源管理的一環。
我國主要防治土石災害的部門係行政院農業委員會底下之「水土保持局」， 針對坡地做相關監測、調查、保育及管理工作，並針對治水防災事務以及水庫保 育做管理，亦特別設置土石流防災中心，為我國專門主管土砂災害防治工作的機 關；此外，由於水的管理於土石災害的防治同樣重要，於我國係由經濟部底下之
247 參見日本國土交通省網站，關於組織架構的部分有詳細的介紹。
http://search.e-gov.go.jp/servlet/Organization?class=1050&objcd=100155&dispgrp=0 130。(最後參考時間：103.11.06)
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「水利署」管理相關水利設施以及水利計畫的施作，並另外設置中央地質調查所，
針對我國敏感地區的地質環境做資料庫的建立。
此處便可發現，日本對於土砂災害防治，係集中於單一主管機關「水管理、
國土保全局」做整體水資源的統籌管理，並特別針對土砂防治設置「砂防部」， 整合日本關於水土資源管理的管轄；而我國卻將管轄一分為二，關於土石災害防 治部分係由農委會底下的水土保持局負責，水資源的管理以及重要的地質資料庫 的建立卻是由經濟部底下的水利署以及中央地質調查所負責，使得相關土石災害 防治的管制措施被劃成了雙頭馬車，未能統一事權的結果，將使得水土保持局以 及水利署的管轄權限將陷入積極或消極的衝突。在積極的部分如水土保持局關於 水庫的保育管制便與水利署的水庫集水區管理產生衝突，消極部分如順向坡山坡 地，其可能未落入水土保持法及水土保持局的管制範圍，且又與水資源保護較無 相關而非水利法及水利署所轄範圍，將成為管制上忽略的地帶。且其僅明文於中 央地質調查所劃設的災害敏感區類型之一，但卻只有「參考資料」的性質，而無 任何外部的法規制效果！
第三目 管制強度
基於防治土石災害的目的，日本依據「砂防三法」所劃定的「砂防設施所需 用地」、「地滑防治區域」及「陡坡地崩壞危險區」，針對這些劃分區域，採取預 防管理的態度，要求規劃並施作防治工事，且限制或禁止任何可能加劇土石災害 發生之開發行為出現在這些管制區域，如開挖邊坡或挖方、排放地表水或任何助 長地表水滲透之行為等，透過這些管制措施，來消弭任何可能導致土石災害的因 素。
我國則依據水土保持法劃設特定水土保持區，基本上只要被劃為該區域，除 了必須擬定長期的水土保持計畫以及施作防治工事之外，亦禁止任何開發行為出 現在這些區域中。僅例外的在攸關水資源的重大建設以及不涉及大規模的地貌改 變並經環評審查通過的自然遊憩區，允許在該區為相關開發行為。
我國與日本的管制強度上相差不大，原則禁止例外允許的管制強度也無太大 問題，顯然兩國在經濟發展與環境保護之間的衡平、折衝上，對於特定區域的管 制的寬嚴，仍具有一定的彈性，能針對個別開發案件，做出最適當的決定，而不 至於過於偏廢經濟發展上的開發需求。
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第二項 開發建築管制
關於開發建築管制我國與日本法制的差異，可約略以下列表格羅列之：
開發建築管制 台灣 日本
主要法規 土地使用 1.區域計畫法
(非都市土地使用管 制規則)
2.都市計畫法
(都市計畫法臺灣省 施行細則)
1.都市計畫法
2.宅地造成等管制法
開發建築 1.建築法
2.山坡地建築管理辦 法
建築基準法
主管機關 中央 行政院內政部 國土交通省都市局248
地方 直轄市政府、縣(市) 政府所設相關部門
都道府縣所設相關部 門
管制區劃分 1.非都市土地使用管 規則第 6 條附表一 所列使用地類別 2.都市計畫法台灣區
施行細則第 14 條所 列類別
3.禁建區(建築法第 47 條)
1.砂防三法及土石災 害防止法所劃設之 管制區
2.宅地造成工事規制 區域
管制手段 申請許可制 申請許可制
課予義務 施作水土保持工作 1.施作砂防工程 2.施作地滑防治工程 3.施作陡坡地崩塌防 治工程
表 5-2 我國與日本開發建築管制比較表(本文整理)
248 關於其管轄事權的範圍，可參照日本國土交通省網站，
http://search.e-gov.go.jp/servlet/Organization?class=1050&objcd=100155&dispgrp=0 120。(最後參考時間：103.11.16)
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由表 5-2 的整理，可見我國與日本關於開發建築管制幾乎沒有甚麼太大的 差異，管制的手段各有千秋，在制度上並無明顯優劣之分。日本在山坡地開發建 築的部分，並沒有如我國設置專屬法規；且針對開發建築之管制，只要開發地區 並未涉及砂防三法劃設的管制區域，且開發計畫經過主管機關審查通過即可，原 則上並不限制之。
而我國在國土計畫法草案的框架之下，經區域計劃體系，有「非都市土地使 用管制規則」，預先劃設各種土地利用方式並拘束開發案的土地利用形式；都市 計畫體系，則直接透過細部計畫的變更申請，直接提交主管機關作審查即可。且 不論是何種體系，只要涉及到山坡地的開發，皆受到「山坡地建築管理辦法」的 拘束，於雜項執照的申請，都必須檢附水土保持計畫核定證明文件或是免檢附的 證明文件，以此來強制水土保持工作的實施。
並透過審議作業規範的制定，將各目的事業主管機關基於環境保護所劃設的 各種管制區納入審議標的，一旦開發土地落入相關保護區或者管制區，則其開發 行為將受到更為嚴格的審查，也必須獲得各目的事業主管機關的許可，始能續行 開發。
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第三項 災害應變管制
關於災害應變管制我國與日本法制的差異，可約略以下列表格羅列之：
災害應變管制 台灣 日本
主要法規 災害防救法 土砂災害防止法 主管機關 中央 行政院內政部 國土交通省水管理國土
保全局砂防部 地方 直轄市政府、縣(市)政府
保全局砂防部 地方 直轄市政府、縣(市)政府