第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
第一項 研究動機
2013 年 11 月 11 日，第一部在電影院上映的紀錄片，也是第一部以全高空 拍攝的畫面講述台灣環境現況的電影─「看見台灣」1，以一種我們從未見過的 角度與姿態呈現在大銀幕上。藉由這部紀錄片，從空拍的全視角，俯瞰我們所生 長的台灣這片土地，看到的是如同當年葡萄牙商船航行途經台灣的「福爾摩沙」
的讚嘆美景，翠綠的島國台灣就像閃耀著光輝的祖母綠寶石，與碧藍的大海、天 空相互輝映，鬱鬱蔥蔥的林木在這片土地上恣意的生長，廣闊的水稻田漫布在平 原上，隨風搖擺的稻浪織成一片柔美的地毯，雄偉的高樓大廈，以及各式現代建 築昂然挺立，人車雜沓的景象在這些高樓、建築間鋪陳開來，顯現出台灣城市的 活力與進步，也看見了台灣大自然與現代建築的交融及和諧之美，更喚起了人們 對於台灣這片土地再一次的深刻關注。
從高山、海洋、湖泊、河流、森林、稻田、魚塭、城市等景觀，「看見台灣」
讓我們得以從置高點看見了台灣之美，但也看到各種環境面對人們的開發而造成 的改變、破壞和傷害，土地累積了一道道的疤痕、海洋沉澱了一層層的汙染，也 讓我們從空中看見了「台灣之傷」！當鏡頭轉到了清境農場的鳥瞰視角，整片山 坡地佈滿大大小小的飯店、民宿，猶如空中樓閣般懸在陡峭的地形間，那片景象 讓人驚異！驚訝的不是優異的建築科技，也不是美輪美奐的建築設計，而是那打 從心底隱隱升起的「安全性疑慮」以及嚴重的「環境景觀破壞」，讓人瞠目結舌！
由於人口的增加，平地的生活環境已顯得擁擠，使得人們開始與大自然爭地，
不斷的將住居地的觸手延伸到山坡地，台灣的森林覆蓋率因而快速降低，觸目所 及皆是由於濫墾濫伐所造成的光禿山頭，以及各式的建築物如同粉刺佈滿鼻頭一 般地佔據了整個山頭，台灣這片土地的容顏開始受到了摧殘。尤其在九二一大地 震後，台灣的地層環境變得更加破碎、脆弱，每年的颱風、梅雨季所帶來的瞬間 豪大雨，每每造成極嚴重的土石災害。
1997 年 8 月 18 日中度颱風 「溫妮」來襲，違法准建的林肯大郡 偷工減料 的擋土牆，在風雨中崩坍 滑落，造成二十八人活埋、數十人傷殘 、五百餘戶屋
1 參見維基百科，http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E7%9C%8B%E8%A6%8B%E5%8F%B0%E7%81%A3。
(最後參考時間：103.11.10)
2
損，一千四百餘戶居民 財產損失2；2009 年 8 月 8 日至 9 日八八水災時，高雄縣 甲仙鄉小林村 9 至 18 鄰的小林聚落慘遭獻肚山土石崩落掩埋而全毀，造成 462 位居民遭土石掩埋3。而今將可能變成下一個林肯大郡、小林村的廬山溫泉區4、 清境農場5，過度的在脆弱的山坡地間開發建築民宿和溫泉旅館，超限利用的情 況下使得地層變得脆弱，只怕日後颱風或是暴雨前來，山崩、落石及土石流的災 害又將重現，對於當地居民遊客的生命及財產之威脅，早已悄然而至！
在今年 3 月 31 日經濟部中央地質調查所以最先進的光達數值地形判釋 (LiDAR)調查後，公告清境農場有六成土地都位於「山崩與地滑地質敏感區」，一 旦遇到強降雨或地震，將會發生山崩與地滑甚至土石流災害6。清境農場難保不 會成為下一個廬山溫泉區，甚至可能發生災害造成嚴重的人身、財產的損失。不 禁讓人設想究竟台灣關於土石災害之預防法治出了甚麼問題？是單純的行政怠 惰疏於管理所導致？或者是開發建築的技術層面不熟？還是於一開始的法制規 畫面即未做到完善的制定？是單純的自然現象所致的土石災害，還是根本導因於 人禍而生的災難？唯一肯定的是，土石流災害對台灣而言是亟待解決的問題，尤 其在現今氣候變遷的嚴峻考驗之下，我們更不能等閒視之！
第二項 研究目的
由於土石災害的發生，除了涉及地質和氣候因素等自然因子之外，人為開發 所導致的環境破壞也是主要的原因之一。因此若要針對土石災害進行防治工作，
首先必須先了解土石災害的成因，藉由科學的探測、資料庫的建立，以了解我們 所面臨的災害本質。從而針對災害發生的因素作分析，藉由消弭致災因子，來達 到一開始防杜土石災害發生的目標；並透限縮開發建築的行為，盡可能地降低人
2 參見林肯大郡山坡地議題網站，彙整了林肯大郡災害以來的重建歷程以及所經歷的各種困難險 阻。http://lincoln.tacocity.com.tw/index.html。(最後參考時間：103.10.15)
3 參 見 台 灣 環 境 資 訊 協 會 ─ 環 境 資 訊 中 心 ， 彙 整 了 小 林 村 災 害 發 生 以 來 的 重 建 歷 程 。 http://e-info.org.tw/taxonomy/term/30566。(最後參考時間：103.10.15)
4 參見台灣環境資訊協會─環境資訊中心，點出廬山溫泉區所面臨之地層崩潰之疑慮，以及各種 防災應變措施的進行歷程。http://e-info.org.tw/taxonomy/term/27346。(最後參考時間：
103.10.15)
5 參見經濟部公告，證實清境農場像不定時炸彈，百萬遊客注意，清淨六成土地易山崩，商業週 刊，2014 年 05 月 14 日，第 1383 期，針對清境農場現今所面臨的土石崩壞之災害風險做相關 探討，凸顯出目前清境農場即將面臨土石災害的嚴峻挑戰，以及事後的補救措施應如何進行之 討論。http://www.businessweekly.com.tw/KWebArticle.aspx?ID=54528&path=e。(最後參考 時間：2014.10.15)。
6 參見商業周刊專題報導，針對清境農場現今所面臨的土石崩壞之災害風險做相關探討，凸顯出 目前清境農場即將面臨土石災害的嚴峻挑戰，以及事後的補救措施應如何進行之討論。經濟部 公告，證實清境農場像不定時炸彈，百萬遊客注意，清淨六成土地易山崩，商業週刊，2014 年 05 月 14 日，第 1383 期，
http://www.businessweekly.com.tw/KWebArticle.aspx?ID=54528&path=e。(最後參考時間：
2014.10.15)。
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為過度擾動自然環境而促成災害的發生；假若災害發生後，也要能迅即的做出適 當的應變措施，以減輕災害所帶來的人員傷亡及財產損失。基於這些防治的目標，
勢必要制定一完善、完整的防治法體系作為依循對象。因此本文擬針對我國對於 土石災害防治所建構的現行法體系為研究對象，並以三個管制面向作為討論的框 架：
一、災害預防管制
深入分析土石災害發生的致災因子，藉由了解土石災害的構成、發生原因，
掌握其災害本質，並量身訂做相關防治措施，一開始就消弭將可能孕育或催生土 石災害發生的各種因子，並施行各種人為防護措施，以限縮並減輕土石災害所帶 來的傷害。於此種面向的管制，我國設有「水土保持法」，作為水土資源管理的 首要法規；於「地質法」則針對全國各地的地質環境做探勘以及建立資料庫，以 了解我國地質現狀，做為防災工作的參考依據；並設有水利法，規制我國水資源 的管理、治水工程的施作，以涵養水資源並避免洪水災害的發生。以上法規所主 管事項，係基於「預防」面向，事先針對力所能及的防護工程預先施作，確保一 開始就斷絕土石災害的致災因素。
二、開發建築管制
由於台灣多山且破碎的地形環境特色，平原面積相對狹小，使得往山地、山 坡地開發建築拓展生活圈成為無法避免的選擇。因此，為了避免開發行為過度的 侵擾原始自然、地質環境，造成地層因無法負荷建築物的重量而崩潰，產生嚴重 的土石災害，勢必要針對開發建築行為做管制。針對此面向的管制措施，我國設 有「區域計畫法」、「都市計畫法」，作為開發行為的原則法規，並制定「非都市 土地使用管制規則」及「山坡地建築管理條例」，針對土地使用的型態以及建築 工法的施作，以劃定開發建築的安全標準。並透過要求施作「水土保持工作」， 作為亡羊補牢的管制措施，藉此盡可能的減輕開發行為所造成的環境損傷，以避 免土石災害的發生。
三、災害應變管制
假若窮盡了所有人力所能達到的管制措施，仍然無法完全遏止土石災害的發 生，此時便要針對土石災害做相關因應措施，以降低所帶來的傷害。我國係透過 制定「災害防救法」，作為災害應變依循的基本法規，並透過法規命令的模式，
制定一系列防治土石災害的配套措施，舉凡「土石流潛勢溪流」劃定、「疏散避 難作業規定」等，藉由事先的完善整備工作，以收有效率的災害應變措施。
本文希望藉由彙整現行關於土石災害防治的相關法規以及運作的法體系模 式，來探討目前土石災害防治法體制法律建制上的問題，並透過比較法的制度的 借鏡，探究我國土石災害防制體制未來適當的改進方向，以期達到防治土石災害、
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促進土地的合理與永續利用，減少災害所導致的人員傷亡及財產損失之目標。