第三章 我國現行土石災害防治法制運作
第一節 重要法規發展沿革
在經由第一章的相關文獻的分析及彙整，在三個管制面相下，可以發現水土 保持法、山坡地開發建築的相關法規以及災害防救法等，在防治土石災害的目標 之下，扮演著相當重要的角色！法規的與時俱進，在歷經因應各個不同階段的難 題，所呈現的修法歷程，即明確地凸顯了我國土石災害防治法制的演變與進化。
以下針對上述法規的發展沿革做介紹。
一、水土保持法法制沿革72
(一)奠基階段(日據時代至民國 49 年)
日據時代至光復初期，水土保持的事業，僅限森林治水及山地梯田的擴充兩 項；民國 40 年，農復會開始水土保持實驗及試驗性計畫，推廣零星個別農地水 土保持，減少土壤沖蝕，提高山坡地生產力；民國 43 年，成立土地利用小組及 水土保持工作站，並成立水土保持技術委員會，審議水土保持之政策及方案。
(二)示範及推廣階段(民國 50 年至 64 年)
民國 48 年八七水災造成中部地區嚴重的土石流災害，使得水土保持工作引 起各界注意，於民國 50 年成立山地農牧局(即水土保持局的前身)，並下設 6 個 工作站及台東小組，負責山坡地水土保持及農畜牧之輔導等工作；民國 62 年各
72 整理自吳輝龍，水土保持法制之研析，中華水土保持學報，第 35 卷第 4 期，2004 年，頁 288。
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縣市成立水土保持課，成為正式編制，取代原工作站之臨時編制；爾後水土保持 工作進入計畫性推廣，發布「台灣森林水利水土保持工作聯繫辦法」推動集水區 規劃治理，推動「區域性綜合水土保持及土地利用計畫」，促使山坡地農業永續 經營，促進保育與利用，並訂定「防止取締濫墾濫伐措施方案」，加強山坡地管 理。
(三)山坡地保育與利用階段(民國 65 年至 74 年)
制定「山坡地保育利用條例」，為水土保持法之先驅，依據山坡地特殊環境 及發展趨勢，針對當時濫墾及超限利用嚴重的農林邊際土地劃為山坡地加以管制，
其規範內容較偏重利用上的管理；民國 69 年劃定山坡地範圍，並於 72 年訂定「加 強山坡地保育利用管理方案」、「加強山坡地保育利用管理查報與取締要點」，以 防範違規破壞水土保持的情事。
(四)山坡地保育利用與管理階段(民國 75 至 83 年)
民國 75 年全面檢討修正山坡地保育利用條例，以因應山坡地供非農業使用 日益增加，違規開發造成嚴重水患和災害之情形，加強保育利用管理；民國 78 年，將山地農牧局改制為水土保持局，加強水土保持工作。
(五)水土保持法制階段(民國 83 年至今)
民國 58 年初擬水土保持法草案，以水土保持為主要訂定範疇，但由於牽涉 機關與法規太多，協調共識不易，乃擬定山坡地保育利用條例，以規制最為嚴重 的農林邊際土地的濫墾、濫伐及超限利用之情形，水土保持立法工作暫告停止；
民國 70 年因莫瑞颱風造成嚴重的豪雨災害，因而重新研擬水土保持法草案，但 因處農發會改組農委會而之際，進度又暫停；民國 74 年再次研擬草案，於民國 77 年送立法院審議，終於民國 83 年公布施行。
而後歷經多次修法，以及訂立相關子法規，如水土保持法施行細則、特定水 土保持區劃定即廢止準則等，強化水土保持的法規體系。並於民國 88 年精省後，
將「台灣省政府農林廳水土保持局」改隸為「行政院農業委員會水土保持局」提 升機關層級，強化水土保持工作之推動。
二、山坡地開發建築管制法制沿革73
(一)自由建築使用時期(民國 62 年 12 月以前)
在「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」及「限制建地擴展執行辦法」
尚未公布施行以前；由於對山坡地的開發並未有法規加以管制，因此如同陷入戰
73 整理自丁育群、陳明竺，山坡地開發建築雜項工程監督與行政管理制度之研究，內政部建築 研究所研究計畫成果報告，2000 年 11 月，頁 2-2，計畫編號：MOIS892024；廖書賢，山坡地 開發建築制度─從行政監督管理談起，全國律師，第 11 卷 7 期，2007 年 7 月，頁 48；王泓 鑫，山坡地集合住宅社區開發管制之研究－由林肯大郡事件談起，國立台灣大學法律學研究 所碩士論文，1999 年 6 月，頁 14；陳建忠，談─山坡地開發建築管制，人與地，第 92 期，
1991 年 8 月，頁 15；周良惠，開發山坡地管理問題，人與地，第 26 期，1986 年 2 月，頁 11。
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國時代一般，各種大型小型開發在山坡地間迅速蔓延，彼此爭先恐後的佔據山坡 地予以開發，呈現混亂的狀態。
(二)部分建築管制時期(民國 62 年 12 月至民國 66 年 9 月間)
在民國 66 年 9 月公布施行「山坡地保育利用條例施行細則」以前；內政部 依據建築法第 100 條74的授權發布「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」，針 對建築法第 3 條的第 1 項、第 3 項指定地區之山坡地，於坡度未超過百分之三十、
建蔽率未超過百分之五十之山坡地，得併於建造執照內檢附水土保持計畫，向主 管建築機關申請建築75。此階段水土保持計畫的提出，僅附屬於申請建築執照計 畫內的部分內容，並未獨立檢驗，因此水土保持計畫的完善與否並不全然影響建 築執照的核發。
(三)保育利用管制時期(民國 66 年 9 月至全面實施區域計劃土地使用編定間) 此階段山坡地作一般建築使用，除依建築法令之規定外，並應依「山坡地保 育利用條例」及其施行細則之規定辦理；針對依法公布為山坡地範圍之地區作管 制76，山坡地應先檢具水土保持計畫向水土保持機關申請核可，於查驗合格後申 請建築執照。
由於山坡地保育條例配合都市計畫法及區域計畫法的推行，各種使用區或使 用地的劃定以及相關水土保持計畫，係由直轄市或縣 (市) 主管機關視需要分期 擬訂，並報請中央主管機關核定後公告實施。因此，基於不同地區的都市計畫或 區域計畫，則有不同的管制規定。例如當時的「台北市保護區變更為住宅區開發 要點」中，規定於開發時基地利用方面建蔽率不得超過百分之三十77，較「實施 都市計畫以外地區建築物管理辦法」第 7 條規定之百分之五十為嚴格，更由於各 區域計劃使用編定時間不同而不一致，為了逃避建蔽率限縮之規定，故此時期「搶 建」之情形嚴重。
(四)計畫建築管制時期(實施區域計畫土地使用編定及非都市土地編定公告後至 民國 77 年 7 月 7 日間)
依據建築法第 3 條第 3 項之授權，內政部公布「實施區域計畫地區建築管理 辦法」，依「區域計畫法」第 15 條第 1 項之規定78，都市計畫範圍外之土地需劃
74 建築法第 100 條：「第三條所定適用地區以外之建築物，得由內政部另定辦法管理之。」；建築 法第 3 條：「本法適用地區如左：一、實施都市計畫地區。二、實施區域計畫地區。三、經內 政部指定地區。前項地區外供公眾使用及公有建築物，本法亦適用之。第一項第二款之適用 範圍、申請建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」
75 實施都市計畫以外地區建築物管理辦法第 7 條：「起造人在第三條規定範圍以外之土地，集中 興建二幢以上房屋，或單幢房屋總樓地板面積超過二百平方公尺者，申請建造執照時，應同 時檢送公共設施及安全設施計畫。前項公共設施及安全設施計畫，包括道路、水電、雨水及 污水排洩等設施。其為山坡地者，應檢具水土保持計畫。但坡度在百分之三十以上時，得限 制建築。第一項建築物其建蔽率不得超過百分之五十。」
76 參見山坡地保育條例第 3 條。
77 楊松齡，給我們一個安全的居住環境：山坡地住宅區的開發，人與地，第 13 期，1985 年 1 月，
頁 21。
78 區域計畫法第 15 條第 1 項：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直
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定使用分區，每一使用分區內另編定各種使用地，其中山坡地保育區內水土保持 機關尚未完成可利用限度調查，故除田地目編為農牧用外，其餘土地暫不編定用 地別，依林業用地管制；再根據當時「非都市土地使用管制規則」第 4 條規定，
凡未編定用地別之土地適用林業用地管制，得依據下列程序申請供建築使用：A.
檢具水土保持計畫書向縣政府申請開挖整地雜項工作執照。→B.水土保持工事經 發給完工證明後，得申請編定該項土地為丙種建築用地(70 年 4 月 22 日以前，
水土保持工事未完工前，即可申請編定為丙種建築用地)。→C.以丙種建築用地 申請建造執照79。建蔽率規範為百分之三十。
自民國 70 年 2 月非都市土地使用編定公布後80，僅少部分地勢平坦地區核准 水土保持計畫，但編定公布前經辦理水土保持者，仍得申請變更編定為丙種建築 用地，使得山坡地開發案建遽增，開發地區未做整體考量，水土保持建設不健全，
而產生諸多發展問題。
(五)開發建築全面管制時期(民國 77 年 7 月 7 日至民國 77 年 6 月間)
發布實施「山坡地開發建築管理辦法」，全面加強山坡地開發建築管制；凡 坡度在百分之五以上或標高一百公尺以上，經依法報請行政院核准公布之山坡地 其申請開發建築均依本法辦理81；規定開發面積不得少於 10 公頃，其開發申請應 經「開發許可」→「雜項執照」→「建造執照」之程序依序申請82，並由工務、
建設、農林等有關機關及專家學者審查開發計畫。此一時期山坡地開發建築進入 全面管制的時代，特別規定了「開發許可制度」，對於山坡地大規模的開發情形，
達到了相當程度的拘束、管控的效果。
(六)配合區域發展政策時期(民國 77 年 6 月後)
依據民國 77 年 8 月 23 日台(77)內營字第 615634 號函意旨：十公頃以上非 都市土地申請變更，需徵求區域計畫擬定機關同意。事業主管機關於同意事業計 畫前，彙整各單位意見，並於文中加註初步審查意見，徵求各該區域計畫原擬定 機關同意，區域計劃原擬定機關應將同意與否及經同意之計畫圖通知事業機關及 縣市政府。此階段將山坡地的開發建築與各地方區域的發展計畫做連結，以區域
轄市或縣(市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各
轄市或縣(市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各