地方政府組織設置原則的建議

根據第二章第三節的組織結構設計理論，組織複雜化過程同時進行水平分化 和垂直分化。政府組織水平分化的結果，經常會基於「專業化分工」理由，不斷 設置新的機關型態組織，政府組織結構總是趨向所謂的科層體制 (bureaucracy)，

意義在此。如果對照組織結構設計的控制幅度理論概念，並參酌第四章表4-2 各 地方政府現有一級組織設置現況，可以瞭解各地方政府所屬第一層次組織的設置 模式和發展，確實已經有所不符。簡單的解釋是，當不斷進行水平分化時，如果 沒有選擇搭配適當垂直分化，水平分化的結果將造成政府管理者控制幅度過大的 問題。

然而，在台灣何以水平分化的選項經常優於垂直分化呢？相當重要的原因受 到人事、預算制度和廣義的權力象徵的影響。首先，垂直分化代表著當層級越低 時，儘管自成一個水平分化後的組織，其與縣市首長的距離將更遠，另外，該層 級首長的廣義相關福利也可能較少，這些都是政治權力的象徵。其次，人事制度 中的職務列等和官職等配置比例對於愈低層級組織更為不利，第一層級組織內各 項職務的職等一項高於第二層級組織，第一層級組織內所有職務中高職等比例一 定高於第二層級組織，以此類推。最後，雖然預算經費多寡未必和垂直分化的層 級成反比，高層級組織在爭取預算時的位置確實優於低層級組織。

因此，地方政府的組織結構設計應該如何兼顧垂直分化和水平分化的優點？

這方面的理論性和實務性討論文獻並不多見，蘇彩足 (2005) 執行行政院研考會 的專案研究計畫可能是少見的嘗試。該研究建議評鑑中央政府行政機關時可以採 用五項評鑑構面，包含：職掌業務、適應環境能力、管理表現、領導能力，以及 成員認同，並稱：「『職掌業務』為我國行政機關組織評鑑的主要範圍，用以支持 或反駁受評組織是否已經完成階段性任務、…『適應環境能力』、『管理表現』、

『領導能力』與『成員認同』四大面向，則屬於組織評鑑的輔助面向，藉以瞭解 受評組織業務職掌變動之背後因素，以及組織是否有績效不佳情事，並藉以協助 找出組織績效不佳之癥結所在」(蘇彩足，2005: 37)。表 5-2 整理該報告的評鑑指 標架構。

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計協助達成三個目標，包括：經營更有效率，提供民眾更便利的服務和課責機制 更為明確，如表5-3。

表5-3 政府組織設計的目標與重要原則

結果目標 設計原則 主要概念

資源經濟規模性 一個組織的人力和財務資源應有 一定規模

經營效率 決策流程迅速性 組織層級不宜太多，造成組織間協 調成本大，拉長決策流程

職能分化優先性 組 織 垂 直 分 化 的 第 一 層 考 量 因 素，應該是相近似的政策職能，而 非細部專業功能。由此，可以確保 控制幅度的適當性

環境彈性調整性 因應服務環境狀況變化，組織能夠 迅速調整原有設計

民主代表保障性 設立明確之組織，負責對社會普遍 重視之團體或價值，提供制度性的 服務或管制

服務便利 因地制宜服務性 某一地區有足夠數量服務或管制 需要時，可以設置組織就近服務。

不過，電子化政府可以降低此一設 計原則的需要

交易成本極小性 民眾必須同時與不相隸屬組織接 觸方得以獲致服務的狀況，應該降 至最小化

政策領導明確性 政治首長必須有充分的機制，引導 和決定政策，並為政策負責 責任明確 策略管理貫徹性 根據策略管理引導績效管理，並據

此要求所有成員為其工作之預期 成效負責

規劃執行分立性 政策規劃和執行工作區隔，協助落 實政策和服務績效管理

壹、一級組織設置回應行政首長施政策略，並採總量管制原則

地方政府雖然必須執行諸多業務事項，對居民直接提供各種公共服務，不

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過，這不應該因此是陷入「結構功能論」的反應模式，即只是採取不斷進行組織 水平分化的因應對策。相對地，如同第二章第二節策略基礎組織評鑑觀點所主張 的論述，地方政府組織設置的最核心目標是協助地方政府達成施政策略體系，施 政策略（而非業務職掌）才應該更是判斷組織結構如何進行垂直與水平分化的指 導原則，其他諸如根據專業功能、服務對象、地區等等的分化原則皆應是第二層 次的考量。換言之，施政策略體系下各層次的業務領域，指引著垂直分化和水平 分化的組織結構設計，施政策略體系的第一層業務才是應該成為地方政府垂直分 化第一層級組織的可能對象。

施政策略雖是理論概念，但卻不難從實務操作上掌握策略之所指，基本上就 是特別參考縣市首長每年對縣市議會提供施政報告的業務領域重點、競選時所提 的關切重點或者平日與居民互動的主要領域等等而歸納。施政策略究竟該有多少 項目，當然與地方政府的經濟產業、社會、人口結構、自然資源 … 等等有關，

也是民選行政首長的政治選擇，換言之，不同地方政府的施政策略重點自然不宜 用相互仿效的而形成，相同中一定也有差異。

本研究認為，從民眾導向的策略基礎組織管理而言，施政策略重點總數通常 不會太多，許多國家中央政府行政部門設置的部通常在15 個左右，這就是佐證。

國外地方政府中有不少也重視策略基礎導向的組織設計方式，例如，美國加州洛 杉磯郡 (county of Los Angeles) 採取議會經理制，直接向郡議會報告的部門分為 三類共計8 個組織（即第一層次的垂直分化），一類是郡議會執行局，一類是委 員會包括：社區發展委員會和區域規劃委員會，最後一類是行政部門，包括：郡 執行長所領導的行政部門、消防局、兒童與家庭局、教育辦公室和審計長。其中，

郡執行長領導五大部門，包括：營運局、兒童與家庭福祉局、健康與心理健康局、

社區服務與建設計畫局和公共安全局，郡議會執行局下也再分設幾個委員會包 括：郡公務人員委員會、藝術委員會、地價評議訴願委員會、郡員工關係委員會、

郡議會各諮詢委員會等。這是該郡政府的第二層級垂直分化。郡執行長所屬五大 部門則分別再轄屬共計24 個處，成為第三層級的垂直分化²。

本研究訪談資料也顯示，絕大多數受訪者都指出，地方政府行政首長不必然 會關注於每一個一級組織，但是會非常關切與其施政重點或競選承諾相關業務的 組織狀況，特別是能否有「明顯可見」的標示，包括單獨設置或名稱等等，讓地 方民眾有直接的感受。事實上，這就是行政首長的策略觀點，與前段所論述的概

2 http://ceo.lacounty.gov/forms/LAC_Org_Chart.pdf

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念是完全契合，因此，可見地方政府一級組織設置的首要原則就是要回應地方行 政首長的施政重點。進一步地說，地方行政首長的施政重點一般而言不會過多，

而且通常會聚焦於少數幾個面向。這代表著說，地方政府一級組織的數量其實不 需太多，而是可以分為兩大類，一類是基本維持性組織，一類是施政重點性組織，

兩類組織有可能相互重疊，但後者的新增或調整變動機會相對較高。

據上，地方政府一級組織設置的優先原則是回應施政策略重點與績效。為更 有紀律地落實這個主軸，同時讓行政首長又能有效地掌握合宜的組織控制幅度，

一級組織設置應該採取總量管制原則。總量管制原則本來就應屬地方行政首長所 擁有組織自治權的一環，不過基於臺灣長久以來的運作偏失習慣，許多本研究受 訪者也指出，反正只要有更多數量，就容易有單純爭取升級的過程 -- 而非是施 政策略或專業考量的升級，即使其他國家並不採取使用法令途徑明訂總數量的作 法，本研究仍支持目前地方行政機關組織準則中採用總量管制的作法。

然而，本研究並不支持現行使用地方政府人口數作為決定可設置一級組織

（機關與內部單位）總數上限唯一考量標準的作法³，因為只要是地方政府，施 政策略領域的本質，多數本來就是相近似，人口數多寡只是影響該特定領域的服 務量和服務複雜性。其次，將人口總量和組織數量間區分為為7 或 8 個等級的規 劃，事實上是沒有任何理論性的基礎，純是反應制訂準則當時行政現況的「務實 性」而已。最後，直轄市政府更沒有理由一定就要有更多組織數量。

參酌其他國家地方政府一級組織設置方式，本研究受訪者的觀察評述，地方 政府目前實際使用一級組織數量的狀況（參見表 4-2 和表 4-3），以及本研究調 查結果（參見表4-7），究建議地方政府一級組織數量的規範應採用更精簡但有彈 性的作法，即：

1. 各直轄市政府機關數最多高限是 18 個，各縣市政府業務部門一級組織 最高15 個，原則上不因人口數多寡而有差別（除非是人口極少的離島 縣）。但個別地方政府經地方議會同意後，最多可增加2 個。

2. 個別地方政府應優先使用零成長的調整策略，即如有新增設提案時，需 先分析刪減對等數量的方案。

3. 任何一級組織必須具備相當的規模性（詳下第二個原則），其中，至少 應該要設置至少4 科以上。

3 直轄市政府人口未滿200 萬人者上限為 29 個，以上者上限是 32 個。縣市政府人口未滿 5 萬人

3 直轄市政府人口未滿200 萬人者上限為 29 個，以上者上限是 32 個。縣市政府人口未滿 5 萬人