第二章 組織評鑑的基本概念
第三節 組織結構設計的基本原理
前一節策略管理基礎的組織診斷架構顯示，組織結構設計是重要的診斷課
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題，因為透過組織結構的安排，可以讓資源得以有秩序地運作，產出必要的服務 與管制作為。「結構 -- 功能」觀點是政府部門實務上經常採用的主張，例如，
當面對嚴重家庭暴力問題時，社會上就會期待要設立一個專責的家庭暴力防制組 織，政府也呼應這樣的想法，認為組織結構是處理公共問題的必要良方。
組織結構指組織如何就其工作過程、內部人力與單位分工和依循的互動行 為等所為的制度化安排。精確地說，結構包括三個主要特性：集權化、正式化和 複雜化，Stephen P. Robbins (1990) 更細膩地說明此三個特性的意義：
1. 集權化：組織內權力與權威集中於高層的程度，由此可看出組織的決策 流程是傾向分權或集權。
2. 正式化：組織推動業務與工作流程時，依賴正式化法規和標準作業程序 的程度，由此可瞭解非正式行為模式、工作裁量權行使的普及性。
3. 複雜化：組織內部之級單位和專業技術的分化程度。
國內的討論是特別著重於複雜化特性。結構複雜化的基本概念有兩個，一 方面強調組織規模日趨複雜後，勢必面臨的問題是如何分工進行管理，稱為結構 分化 (differentiation)；一方面又重視分工後必須有機制進行統合一致性的腳步，
稱為結構整合 (integration)。
壹、組織結構的分化
結構分化是指組織結構系統分割為若干分支系統的一種狀態。通常，組織 分化有平行分化與垂直分化，前者建立了組織的各部門，可稱為「分部化」或「部 門化」 (departmentalization)；後者可稱為「層級節制」或「層級化」 (hierarchy)，
二者合起來，即成為組織的正式結構，也是造成複雜化的主因。
一、組織結構的平行分化
水平分化造成組織內部中設置許多平行層次的單位部門，這種分部化的最簡 單涵義就是分工。組織如何設計內部單位的方法，常被討論到有下列四種：
1. 功能：即是將相同或相似的活動，歸類形成一個組織單位。換言之，乃 係將同一性質的工作置於同一部門之下，由該部門全權負責該項功能之
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執行。內政部設置民政、戶政、地政、社會司、人事、會計處等等，就 是機關組織中按此功能劃分部門。
2. 程序或設備：指工作程序或設備之不同為基礎或對象而設置部門或單 位。此種分部方式，主要是基於經濟及技術方面的考慮，因此在企業組 織的製造業中更可多見。
3. 服務對象或物：指根據所服務的人群或管轄和處理的事務和物材為基礎 來設置的部門或單位。此種分部化方式在公、私組織皆可常見，在政府 方面，例如有：行政院國軍退除役官兵輔導委員會、行政院青年輔導委 員會等；在私人企業中更是普遍，以處理的物料為基礎者如百貨公司的 各物品分部（電器部、童裝部、男裝部、玩具部等）。
4. 地區：即機關或組織按地區或處所為基礎而設置的單位，如：經濟部水 利署根據縣市轄區在全國等多個河川局；又如：百貨公司在各地設立的 分公司等。
基本上，一旦組織所需處理的工作性質擴大，組織結構就有水平分化的需 求，透過分化設置不同部門，將繁雜的工作分別類歸到各個部門，使各部門皆有 明確的職掌及權責關係，能職有專司，克奏其功。其中，根據功能進行水平分化 更是最常被引用的首要原則，因為「工作專業化」下，增進該部門中的所有成員，
包括主管們，皆具備專業功能所需的知識技能和相關經驗，可以更有效地執行工 作，並可工作績效。
二、組織結構的垂直分化
垂直分化是依據組織的垂直面向進行分化。一般言之，在一些較大規模的 組織中，垂直分化可以分成四個主要的活動組群或階層，即：
1. 高層管理職位：負責總目標的制定及有關資源分配及有關資源分配政策 的釐定。
2. 中層管理職位：與分目標的制定及完成上級政策、協調下級活動計劃有 關者。
3. 低層管理職位：完成高中層的決定及協調指導組織基層員工有關者。
4. 基層員工職位：與執行特定工作活動有關者。
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在正式組織中，垂直分化造成層級節制體系，此一層級節制體系乃設立了 基本的溝通及權力結構，即所謂之指揮命令系統。在層級節制體系中，垂直範圍 內的職位，通常就決定了在位者的權力、影響力、聲望、地位、及待遇。
層級節制體系的作用之一是使管理者的控制幅度 (span of control)，即指一 個主管「直接」所指揮監督的部屬數目。任何層次的主管，其控制幅度如果超過 合宜的限度，不但不能充分管理部屬，部屬也會感到不滿，於是在工作的推行上，
會招致許多障礙。
問題是，一個主管所直屬的部屬，到底以多少人為宜？ 控制幅度過小時，
組織的垂直分化階層數容易增加，造成高塔式的結構，造成溝通線拉長滋生的時 效和資訊流失扭曲等問題。控制幅度過於寬廣時，比較會出現扁平式的組織架 構，主管和部屬的互動頻率通常就會降低，指揮監督程度較易鬆散。教科書上的 意見紛歧，三人至十多人不等皆有提出，亦有更細部提出決定最適度控制幅度的 參考要素如下：
1. 凡在監督工作上所費的時間趨多，則控制幅度越小，反之則越大。
2. 凡屬較為複雜與重要性者，其控制幅度相對的減少，反之則擴大。
3. 對於所監督的工作一再反覆其經驗，養成習慣後，幅度即放大；則開始 監督時，管理當然要困難些。
4. 部屬若受過良好訓練，且具有良好的判斷力及創造力，並有責任感的 話，監督工作較為輕鬆，幅度可加大。
5. 如果權責劃分清楚明確，那些微細的瑣事即不須監督者勞心勞力了，部 屬可多些。
6. 若幕僚很得力，控制的界限自然可以擴大。
貳、組織結構的整合
當組織結構複雜化程度很高時，水平或垂直分化後必然設置諸多部門，各部 門都有其主要職掌，也容易發展出其工作習性和文化，當然也就容易產生本位主 義，因此如何促使同一水平層級跨部門組織之間，以及不同層級組織之間的合 作，變成是獲致組織績效的重要課題。這就是所謂的組織結構整合，期使各部門 能有效共同完成組織交付的任務工作。
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常被提出的整合機制或方法有如：
1. 高階聯絡人 (liaison role)：擔任兩個部門間問題解決的協調溝通者。
2. 任務編組 (task forces)：由各部門派員組成的臨時性小組、委員會，溝 通協調事宜。
3. 專案組織：設置專責的專案組織，並由專責整合管理者負責，完成特定 任務。
4. 團隊組織：永久性的專案組織型態，不採功能部門方式，負責特定任務，
成員的專業則是跨領域。
其中，專案組織 (project) 更是重要的機制。專案組織，又稱為「矩陣組織」
或「欄柵組織」（matrix organization），乃肇始於美國航空及太空工業之產品研發 策略所形成的彈性組織結構，是兼顧功能分化及產品分化的優點而結合的設計。
這種整合型機制通常是指同一組織內部的若干部門間所形成的專案團隊，用以達 成某種特定性的工作，亦即為解決某項特殊問題所採取的團隊或工作小組之途 徑。矩陣組織的人員是自各功能部門（含業務或幕僚）借調而來，共同完成某項 特殊工作或任務，當任務完成後，工作人員歸還原來部門。換言之，組織不必為 處理任何事務就一定需要設立常設性部門，而是採用彈性化、時間性與任務導向 的專案組織結構。
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第三章 他國地方政府組織評鑑與台灣政府員額評鑑
雖然比較有規模的企業將組織診斷當作是定期的組織健康檢查工作，不過，
政府部門是很少制度化實施此類作法，特別是以「整個政府層次」為單位的評鑑 診斷。偶而出現的是以個別機關組織為單位的診斷，比較常有的實務是就特定業 務或服務品質狀況為單元的診斷，包括許多種品質獎等。本章提供本研究第二項 研究問題的基礎資訊，主要介紹英國、日本和美國地方政府的某些組織評鑑經 驗，最後也介紹台灣中央政府實施員額評鑑的制度。
第一節 英國地方政府的綜合式績效評鑑經驗
根據英國2000 年地方政府法 (Local Government Act, 2000) 規定，地方政府 及各機關均應定期評量本身績效。英國地方政府各項評估，主要是由「審計委員 會 (Audit Commission) 」負責，本委員會成立於 1983 年，採「行政法人 (public corporation) 」組織架構，依據相關法律授權與內閣部會監督，辦理有關監察評 估事宜。
2002 年至 2009 年間，審計委員會執行的組織評鑑方式稱為「綜合式績效評 鑑 (Comprehensive Performance Assessment，簡稱CPA)」1。本評鑑目標主要有下 列五項：
第一，協助地方政府界定改善其公共服務所需要採取的行動。
第二，對地方政府及其所提供服務的監察與檢討工作，與績效觀念密切結合。
第三，整合各界對地方政府運作的監察、檢討，以及相關管制作業。
第四，在尊重地方政府自主性與彈性運作基礎上，達成更佳績效表現。
第五，促使地方政府建立本身的監測與支持改善機制，並落實執行。
1 CPA 不僅針對個別地方政府，也可針對特定地方業務 (如消防、警察、社福…等)進行評量，
本 節 CPA 內 容 的 歸 納 整 理 ， 係 摘 自 英 國 監 察 委 員 會 線 上 公 布 資 料 。 請 見 (http://www.audit-commission.gov.uk/localgov/pages/default.aspx，2012.06.22.查詢下載)
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評量項目均以1 至 4 級分作為評分範圖，其中 1 級分最差；4 級分最佳，於是評 量者在評分時，便可依據表3-1 評斷：
表3-1 CPA 評分方式與評量結果對照表
核心服務績效表現
分數 1 級分 2 級分 3 級分 4 級分
1 級分 差 差 弱 良
2 級分 差 弱 良 佳
2 級分 差 弱 良 佳