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地方行政機關組織評鑑計畫之研究案

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PG10103-0311

地方行政機關組織評鑑計畫之研究

受委託者:國立政治大學

研究主持人:施能傑

協同主持人:呂育誠

協同主持人:方凱弘

研 究 助 理 :張玄熹

內 政 部 委 託 研 究 報 告

中華民國 101 年 11 月

(本報告內容及建議,純屬研究小組意見,不代表本機關意見)

(2)
(3)

I

目次

表次... III

圖次...V

研究摘要...VII

第一章 緒論 ...1

第一節 研究背景...1 第二節 研究問題...4 第三節 研究方法...5

第二章 組織評鑑的基本概念 ...7

第一節 組織評鑑的相關理論與文獻 ...7 第二節 策略管理基礎的組織評鑑觀點 ...12 第三節 組織結構設計的基本原理 ...14

第三章 他國地方政府組織評鑑與台灣員額評鑑 ...19

第一節 英國地方政府的綜合式績效評鑑經驗 ...19 第二節 日本地方政府的行政評價制度經驗 ...26 第三節 美國地方政府的組織評鑑經驗 ...31 第四節 台灣中央政府員額評鑑的經驗 ...38

第四章 地方政府辦理組織評鑑的經驗與意願 ...43

第一節 各地方政府組織現況說明...44 第二節 各地方政府組織評鑑的狀況...50 第三節 各地方政府組織評鑑的可能意願 ...56 第四節 各地方政府組織設置的可能考量因素 ...61

第五章 地方政府組織評鑑機制的建議 ...71

第一節 地方政府組織評鑑程序機制的建議 ...71 第二節 地方政府組織設置原則的建議 ...83

第六章 結論 ...97

(4)

II 第一節 主要研究發現...97 第二節 立即可推動的建議...99 第三節 未來推動的建議...104

參考書目...107

附錄一 地方政府問卷調查表(縣市政府版) ...109

附錄二 地方政府一級組織人力數(部分政府) ...113

附錄三 期中審查意見與回應表 ...123

附錄四 期末審查意見與回應表 ...127

(5)

III

表次

表 1-1 台北縣政府府內單位與一級機關的設置沿革 (1951 ~ 2011)

...3

表 2-1 國外組織診斷研究文獻的關切焦點 ...8

表 2-2 Immordino的政府部門組織評鑑構面與指標 ...10

表 3-1 CPA評分方式與評量結果對照表 ...21

表 3-2 核心服務績效指標計分方式 ...23

表 3-3 地方政府表現能力計分方式 ...24

表 3-4 德州地方政府管理評量之各面向其次主題 ...33

表 3-5 德州地方政府管理評量各面向中和組織有關之次主題 ...34

表 3-6 美國國家品質獎組織輪廓面向之評鑑項目 ...37

表 3-7 中央政府員額評鑑的面向與觀察重點 ...39

表 4-1 問卷回覆與訪談對象 ...43

表 4-2 2012 年各地方政府所屬一級單位與一級機關 ...46

表 4-3 2012 年和 2006 年各地方政府組織數量對照 ...51

表 4-4 辦理組織評鑑工作機制的意見 ...53

表 4-5 辦理組織評鑑工作的意願 ...61

表 4-6 地方政府組織設置的重要考量因素 ...63

(6)

IV

表 4-7 地方政府最優先應設置和不需設置的一級組織 ...67

表 5-1 組織評鑑書面資料撰寫格式 ...79

表 5-2 蘇彩足 (2005) 所提的行政機關評鑑指標架構 ...84

表 5-3 政府組織設計的目標與重要原則 ...86

表 5-4 業務性質與組織型態設計 ...91

表 5-5 美國紐約市政府的組織架構 ...95

(7)

V

圖次

圖 2-1 組織績效的影響架構圖 ...11

圖 2-2 組織評鑑的面向與關係圖 ...13

圖 3-1 英國CPA的綜合式績效評鑑架構 ...20

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(8)
(9)

VII

研究摘要

根據地方制度法的授權,內政部1999 年訂定地方行政機關組織準則,準則 第6 ~ 8 條對機關設立及裁撤也訂有原則性規範,第 27 條並要求地方行政機關應 定期辦理組織及員額評鑑,作為機關組織之設立、調整或裁撤及員額調整之依 據。實務上地方政府並未進行之,其原因可能諸多,包括必須依賴能力培養型的 政策工具為輔助。因此,內政部乃委託進行本研究,希望提供以下四個研究問題 的相關建議:(1) 引介地方行政機關組織評鑑之相關理論基礎。(2) 蒐集三個國 家以上辦理地方行政機關組織評鑑之案例經驗。(3) 瞭解各級地方政府是否辦理 行政機關組織評鑑?以及辦理該組織評鑑之意向及作法。(4) 建構地方行政機關 組織評鑑機制。 為期能回答四項研究問題,本研究主要依賴研究方法有:(1) 文獻研究方 法,依賴組織設計理論的文獻,以及透過網路搜尋美國、英國和日本地方政府的 制度作法,提供前兩項研究問題所需的相關資料。(2) 訪談法,訪談 10 個地方 政府實際參與組織評鑑的人事部門主管,包括所有直轄市政府和桃園縣政府、彰 化縣(人口數最多)、嘉義縣(財政狀況相當不佳的農業縣)、台東縣(相當偏遠) 和宜蘭縣,深度訪談縣市和對象皆相當具有地方政府的代表性。(3) 問卷調查 法,根據訪談自行設計問卷發送給各地方政府人事部門和研考或計畫部門首長, 共計回收84%,每個政府都有回覆,具有相當代表性。 本研究的主要研究發現如下: 1. 組織診斷理論通常強調,組織必須定期進行診斷,目的是組織的健康檢 查,診斷的範圍通常包括許多重要面向。這個觀點也經常是企業組織採 行的實務作法,透過診斷結果,進行必要的改善措施,包括組織結構調 整。

(10)

VIII 2. 本研究瀏覽英國、日本和美國地方政府的某些實務發現,政府部門其實 並不常辦理學理上和企業界採用的組織診斷工作,多數是就特定業務所 進行的品質評鑑或業務績效衡量。因此,實務上,政府組織設置與調整 並不常根據全面性或系統性組織診斷的程序。 3. 自 2007 年地方制度法修正後,各地方政府,包括直轄市政府和縣市政 府,都曾辦理一次以上的組織自治條例和組織規程修正。不過,幾乎沒 有任何案例是曾有參照系統性組織評鑑所獲得資訊而為,多數至多是地 方政府內部有某種程度的行政會議程序後就決定。 4. 地方政府一級組織設置基本是歷史制度的發展,換言之,基本維持性的 組織早在數十年前即設置,此後也幾乎從未更動過。但是,會存在著少 數領域組織是屬於變動性,這類型一級組織主要是由地方行政首長所決 定,反應其施政策略重點或競選主軸亮點等。然而,整體而言,行政首 長才是地方政府所有一級或甚至二級組織設置的發動者和決定者,不是 議會,也不是政府內部文官,更不是地方的社會民眾。 5. 大多數地方政府的一級組織數量,不論是直轄市政府或縣市政府,並未 用滿地方制度法允許設置的數量上限;有不少地方政府甚至尚有一定比 例未用滿。少數縣市政府和直轄市政府近幾年的總數量是呈現更精簡的 方向。 6. 前一點反應的事實是,地方政府行政首長未必都是傾向大量擴張一級組 織數量的設置。多數受訪者指出,行政首長更關心的是業務績效,而不 是組織設置或組織結構等,同時,行政首長也相當程度瞭解到一級組織 或其他組織數量增加,會增加經營經費成本,同時也有更多協調工作需 處理。 7. 多數受訪者認為,如有組織評鑑機制的參考手冊或資訊當然是好事情, 但即使如此,受訪者也認為地方政府辦理定期性組織評鑑的意願是不高 的,主要理由包括不確定評鑑結果是否會被執行。至於針對特定組織進

(11)

IX 行的組織檢視(未必是評鑑)的狀況是會有的。整個重點仍在於地方行 政首長並不認為組織評鑑是重要的內部管理事項。 8. 地方政府受訪者認為組織評鑑工作必須主要依賴內部成員為主,不認為 外部成員適合變成主體,因為其未必能在短時間內掌握地方政府如何運 作的現況與問題所在。評鑑小組成員組成中,外部成員應該只是少數, 提供適當的技術或觀點上的協助。 9. 根據問卷提供的九個選項中,多數受訪者明顯認為一級組織設置的最重 要考量因素有三項:「組織核心業務對市長施政成果的關鍵性」、「組織 核心業務的專業性」和「市長看法」,第一項和第三項本質上是相同的, 就是縣市長的意向。有另外兩項也被認為具相對重要:「組織核心業務 的工作量」和「中央政府是否有對應的部會」。 10. 問卷調查顯示,就直轄市政府而言,共有七個業務領域部門是較多比例 受訪者都共同認為應優先設置的一級業務性組織,包括:建設(經濟發 展)和工務、交通、民政、財政、警察和教育。相對地,有七成受訪者 共同指出原住民事務、兵役和海洋等的需要性最低,接著是客家事務、 地方稅務、新聞行銷、捷運工程和體育等四個領域。 11. 就縣市政府而言,教育、民政、工務和衛生等四個部門是七成以上受訪 者共同認為應優先設置的一級業務性組織,接著環境保護、財政、警察、 消防等,第三群是農業和建設部門。相對地,有七成以上受訪者共同指 出客家事務和原住民事務等的需要性最低,接著是新聞行銷,另外城鄉 發展、勞工和地方稅務等領域也有近半數比例受訪者共同認為是低優先 需要的部門。 12. 中央政府部會有時採用行政指導或制訂相關行政作用法,並以補助款或 考核為誘因工具,期待地方政府就處理特定業務設置專責組織機制。地 方政府受訪者多數認為是相當不恰當的作法,主要理由除了是影響地方 政府整體性規劃外,經常因為並未能隨著處理所需要的人力和人事制度 問題。

(12)

X 本研究綜合主要研究發現等,提出下列幾項立即可辦理的建議,包括: 1. 辦理組織評鑑工作的方法技術研習營,邀請各地方政府參加,分享討論 本研究報告所提的評鑑程序機制面建議作法(主辦機關:內政部) 2. 提供各地方政府如何辦理組織評鑑的資訊蒐集與撰寫架構,以及一級組 織設置的六個參考原則,包括回應施政策略與總量管制原則、組織規模 化原則、機關外部業務化原則、業務執行主體性原則、垂直分化兩層次 原則、民選首長辦公室領導原則(主辦機關:內政部) 3. 辦理「特定組織領域」如何評鑑與調整的經驗分享與研討會,邀請各地 方政府參加,分享已有成功案例或構想(主辦機關:內政部) 4. 根據準則第 31 條啟動再次討論地方行政機關組織準則應否修正的研討 會(主辦機關:內政部) 5. 中央政府各部會不應在作用法中有要求地方政府設置組織的提議,或者 以補助款等行政指導方式要求地方政府設置特定組織(主辦單位:行政 院研究發展考核委員會、行政院人事行政總處) 6. 研議由外部專家辦理台北市政府和高雄市政府整體性組織設計工作坊 的可行性(主辦單位:內政部) 最後,本研究提出三項未來可辦理的建議事項: 1. 地方政府組織數量精簡方向,需要人事制度的職務列等充分配套(主辦 機關:銓敘部、內政部、行政院人事行政總處) 2. 地方行政機關準則應再修訂總量上限,引導地方政府更正視組織評鑑工 作(主辦機關:內政部) 3. 鼓勵地方政府辦理以組織健康檢查為目的之組織評鑑,重視政府施政策 略、組織績效和人力配置間的自我檢視(主辦機關:內政部) 關鍵詞: 組織評鑑 地方政府

(13)

1

第一章 緒論

本章主要敘述本委託研究的需求背景,以及具體的研究問題。最後說明本研 究採用的主要研究方法。 第一節 研究背景 組織理論的核心觀點認為,「組織」乃是生產服務或產品的場域,透過實體 組織將各項生產要素有效轉化供使用的服務、勞務或產品,各項管理措施則是有 效轉化的工具。即使資訊科技成為企業經營的新工具,讓所謂虛擬組織成為實際 可能的型態,但迄今仍無法替代實體組織的價值。政府部門運作過程更依舊使用 實體組織,論者將政府組織當作是研究政府的「最根本樑柱 (building blocks)」 (Peters, 1988: 61)。 企業組織一般是基於市場競爭力或組織獲利績效等原因而生存,企業組織存 續也一直是研究文獻的興趣之一,相關理論有如環境生態理論、資源依賴理論或 者生命週期觀點等等。相對地,政府組織的設置和存在理由,卻反而通常是基於 所謂公共利益或政治過程的考量,正因為如此,研究政府組織設置與存續的文獻 一向非常少見。就美國文獻中,Herbert Kaufman (1976) 所提出的第一本著名經 驗研究,甚至得到政府組織會「永存不朽 (immortal)」的研究結論,他發現就其 所觀察50 年研究期間的美國聯邦政府,僅有 72 個機關 (15%)確實完全消失,所 以政府組織一旦設置,除非立法時即採用日落立法等強制性檢討機制,否則無論 其產出效果為何,總是不會完全消失的。稍後Guy Peters (1988:89) 重新再分析 後基本上獲得一致性的結論,政府組織完全裁撤終結的比例約是14%,但約有半 數比例的政府組織確實發生所謂「轉型 (succession)」的改變,即包括合併、分 割、部分業務終結…等樣態。 研究政府組織運作的文獻也指出,一旦政府設置後,通常也會朝向規模擴大

(14)

2 化的發展方向,學理上提出的現象如預算極大化(Downs, 1967; Niskanen, 1971)、 帝國建立 (Rose, 1985) 等等。政府組織的規模和層級,一方面代表著該組織的 職責加重,但也同時象徵著權力和影響力的擴張,組織領導者以此為其領導力的 成果之一。 對照臺灣政府組織的發展史,也與上述理論和美國經驗觀察相去不遠。施能 傑 (2012) 的研究報告資料顯示,中央政府機關組織一旦設置,幾乎沒有實際終 結過,變化者也是以轉型方式為之,因此總數量持續增加。地方政府雖然機關型 態的組織不是主流,多數是機關內部單位,但府外機關設置後也從未終結,縣市 政府內部單位也只有不斷增設,另外就是名稱更改或部份業務合併成新單位。地 方制度法實施和幾次修正後,中央政府對地方政府組織設置的中央核准控制權大 幅放鬆後,縣市政府組織就迅速朝幾個方向發展:一是府外機關型態組織的增 加,一是縣市政府內部一級單位增設數量增加,三是每個縣市政府的組織設計模 式相互仿效,即使名稱或有差異但模式上一樣有很高的雷同性。直轄市政府的趨 勢也相同,差別只是以機關型態的組織出現。 以台北縣為例,表 1-1 顯示 1950 年起台北縣政府內部單位和府外機關的變 化。上述現象在2010 年台北縣改制新北市後,又面臨新一波組織擴編的壓力, 然而在幅員固定、人口並未急速增加的情境下,是否有必要完全從擴充角度思 考?是否完全沒有減併的可能性?應是值得探討的重要課題。事實上,五都改制 後的直轄市與縣市,均面臨相同的問題,故在政府總體資源有限的基本條件下, 藉由評鑑機制作為組織合理化的設計依據,將更有其必要性。

(15)

3 表1-1 台北縣政府府內單位與一級機關的設置沿革 (1951 ~ 2011) 府內單位 府外機關 1951 秘書室、民政科、建設科、財政科、教育科、地政科、 軍事科、主計室、人事室、合作室、山地室、公產室 警察局、稅捐稽徵 處、衛生院 1955 秘書室、民政局、建設局、財政科、教育科、地政科、 兵役科、主計室、人事室、合作室、山地室、業務檢查 室 警察局、稅捐稽徵 處、衛生院、文獻委 員會 1961 秘書室、民政局、建設局、財政科、教育科、地政科、 兵役科、主計室、人事室、合作室、業務檢查室、安全 室 (1959) 警察局、稅捐稽徵 處、衛生局 (1961)、 文獻委員會 1969 秘書室、民政局、建設局、財政科、教育局、地政科、 兵役科、主計室、人事室、合作室、安全室、研考室 (1970) 警察局、稅捐稽徵 處、衛生局、文獻委 員會 1972 秘書室、民政局、建設局、財政科、教育局、地政科、 兵役科、主計室、人事室、合作室 警察局、稅捐稽徵 處、衛生局、文獻委 員會 1973 行政室、民政局、建設局、財政局、教育局、社會科、 地政科、兵役科、農林科、主計室、人事室 警察局、稅捐稽徵 處、衛生局 1980 行政室、民政局、國民住宅局、建設局、財政局、教 育局、社會科、地政科、兵役科、農林科、主計室、人 事室 警察局、稅捐稽徵 處、衛生局 1982 民政局、國民住宅局、建設局、財政局、工務局、教育 局、社會局、農業局、地政科、兵役科、地政科、兵 役科、計劃室、主計室、人事室 警察局、稅捐稽徵 處、衛生局 1988 民政局、國民住宅局、建設局、財政局、工務局、教育 局、社會局、農業局、兵役局、地政局、秘書室、 新聞室、法制室、計劃室、主計室、人事室 警察局、稅捐稽徵 處、衛生局 此後 增設 住宅及城鄉發展局(1999,國宅局轉) 原住民行政局 (2000) 水利及下水道局 (2001) 研究發展考核室 (1990,計劃室更名) 環境保護局 (1999)、消防局 (2000)、文化局 (2001) 資料來源:根據歷年台北縣政府統計年報彙整。

(16)

4 第二節 研究問題 內政部是地方政府實施地方自治的中央主管機關,儘管地方制度法的精神是 讓各級地方政府就組織設立及管理具有自治權(如第18 條第 1 項),但為其維持 單一體制國家的一定規範,第62 條各項明訂各級地方政府之(行政機關)組織, 由內政部擬訂準則,報行政院核定;各級地方政府再依準則擬訂組織自治條例, 經同級議會同意後,報行政院備查;各級政府所屬機關及學校之組織規程,則由 該級政府定之。最後,各級政府的組織準則、規程或組織自治條例,其有關考銓 業務事項,不得牴觸中央考銓法規,均應函送考試院備查。 根據地方制度法的授權,內政部1999 年訂定地方行政機關組織準則,準則 第6 ~ 8 條對機關設立及裁撤也訂有原則性規範,第三章則規範編制與員額的原 則與上限。同時,第27 條並要求地方行政機關應定期辦理組織及員額評鑑,作 為機關組織之設立、調整或裁撤及員額調整之依據。 第6 條 地方行政機關及其內部單位應依職能類同、業務均衡、權責分 明、管理經濟、整體配合及規模適中之原則設立或調整;其業務性質相 同或相近者,應劃由同一機關或單位掌理。 第7 條 地方行政機關之設立,具有下列各款情形之一者,不得為之: 一、業務與現有機關職掌重疊者。 二、業務可由現有機關調整辦理者。 三、業務性質由民間辦理較為適宜者。 第8 條 地方行政機關具有下列各款情形之一者,應予調整或裁撤: 一、階段性任務已完成或政策已改變者。 二、業務或功能明顯萎縮或重疊者。 三、管轄區域調整或裁併者。 四、職掌以委託或委任方式辦理較符經濟效益者。 五、經專案評估績效不佳應予裁併者。 六、業務調整或移撥至其他機關或單位者。 即使準則要求地方政府應進行組織及員額評鑑,但實務上地方政府並未進行 之。其原因可能諸多,包括意願問題或者是實施的專業技術能力等等,換言之,

(17)

5 地方行政機關準則的落實必須依賴能力培養型的政策工具為輔助,這也是內政部 委託進行本研究的主旨。具體而言,根據委託機關的期待,本研究計畫的成果要 提供以下各項研究問題的研究建議: 1. 引介地方行政機關組織評鑑之相關理論基礎。 2. 蒐集三個國家以上辦理地方行政機關組織評鑑之案例經驗,並歸納分析 各國地方行政機關組織評鑑之作法,以作為我國後續制度設計之參考。 3. 瞭解各級地方政府是否辦理行政機關組織評鑑?以及辦理該組織評鑑 之意向及作法。 4. 建構地方行政機關組織評鑑機制(含地方行政機關組織評鑑計畫初 稿),該評鑑機制應涵蓋地方行政機關組織準則第6 條及第 8 條規定之 相關議題。 第三節 研究方法 為期能就前節所提四個研究問題進行分析,本研究主要依賴幾項研究方法。 第一,文獻研究方法。依賴組織設計理論的文獻,以及透過網路搜尋相關國 家的制度作法。此一方法主要用以提供前兩項研究問題所需的相關資料。一方面 提供組織評鑑的相關理論基礎,同時支撐本研究所提出組織評鑑計畫構想的文獻 參考。另一方面,透過國外官網和外語文獻,蒐集部分國家辦理地方政府組織評 鑑相關經驗的靜態資料。 第二,訪談法。主要是與地方政府實際參與組織或員額評鑑的部門主管們, 個別性訪談,瞭解其對於地方政府辦理的經驗分享與意願評估等等。這些訪談資 訊,有助於提供本研究後兩項研究問題的相關資訊。訪談對象主要是直轄市政府 和部分縣市政府。 第三,問卷調查法。發送給各級地方自治團體各2 份問卷,目的是瞭解其對 實施組織及員額評鑑意願或作法等見解。

(18)
(19)

7

第二章 組織評鑑的基本概念

本章提供本研究第一項研究問題的相關資訊。除了介紹理論性文獻對組織評 鑑的定義與觀點外,進而歸納提出策略管理基礎的組織評鑑觀點供本研究後續討 論的指引,最後再特別介紹組織評鑑中組織結構面向的基本設計觀點。 第一節 組織評鑑的相關理論與文獻 國內實務界和法律上所使用的組織評鑑一詞,一般是指涉組織設立及存廢等 的評鑑。就學術研究的用語和研究焦點而言,比較少採取如此狹義的定義,相當 接近的概念稱之為組織診斷 (organizational diagnosis),其基本概念約略意指,運 用系統性方法蒐集有用和事實的資訊,瞭解組織現有狀況,並參照某些預期圖 像,判斷組織在哪些面向上是否存有落差,以及造成落差的可能原因。 組織診斷是組織發展的一種技術,兩個概念緊密相關。因此,組織診斷當然 包括如何實施的程序機制,這部分的爭論並不大,也有許多可參考的原則。實際 爭論是評鑑的實質面,亦即究竟組織現象中的哪些該是範圍或重點,應該納入診 斷? 以中文專業書籍為例,司徒達賢 (1981) 撰寫的「組織診斷與組織發展」是 最早的研究成果之一,該書將診斷實質面區分為「組織結構面」(再分為結構與 策略配合、分工、部門關係、權責劃分、分權程度)和「組織程序面」(再分為 工作程序、協調、授權與參與、激勵與獎勵)。

最近Julie A. Noolan (2004) 和 Leadersphere 管理顧問公司 (2008) 分別整理 幾十年來的許多診斷模式,非常值得參考,整理如表2-1。該表可知,組織診斷 研究的歷史非常久遠,各家都有其見解,主要診斷變數都未必相同,但也確實存 在著某些常被關心的變數。

(20)

8

表2-1 國外組織診斷研究文獻的關切焦點

作者 名稱 主要診斷變數

K. Lewin (1951) Force Field Analysis Driving forces, restraining forces H. J. Leavitt (1965) Leavitt Model Task, structure, technological, human

R. Likert (1967) System Analysis Motivation, communication, interaction,

decision-making, goal setting, control, performance

Katz & Kahn (1968) Open Systems Theory Environment, input, transformation, output

R. Beckhard (1972) GPRI Model Goals, roles, procedures, interactions

J. R. Galbraith (1977) STAR Model Structure, task, information & decision processes, people, reward system M. B Weisbord

(1978)

Six-Box Model Purposes, structure, relationships,

leadership, rewards, helpful mechanisms

J. P. Kotter (1978) Organizational Dynamics Model

People, structure, culture, key organizational processes, technology, strategies, external environment D. A. Nadler & M. L.

Tushman (1977)

Congruence Model for Organization Analysis

Environment, resources, history, strategy

Task, individual, formal organization arrangement, informal organization Individual, group, system

McKinsey Consulting (1981)

7S Framework Style, staff, systems, strategy, structure, skills, shared values

N. M. Tichy(1983) Technical Political Cultural Framework

Environment, resources, history Mission/strategy, tasks, prescribed networks, people, organizational processes, emergent networks Performance, impact on people L. Nelson & F. L.

Burns (1984)

High-Performance Programming

Time frame, focus, planning, change mode, management, structure,

perspective, motivation, development, communication, leadership

R. Kilmann (1984) Five Track Model Culture, management skills, team

dynamics, strategy & structure, reward system

(21)

9 M. I. Harrison (1987) Diagnosing Individual

and Group Behavior

Resources, human resources Organization, group, individual Performance, quality of work A. M. Freedman

(1987)

Socio-Technical Systems Goals, production, financials, people, structure, technology, culture & climate, leadership, input-output transactions D. P. Hanna (1988) Organizational

Performance Model

Business strategy, culture

Structure, rewards, decision making, tasks, people, information

W. W. Burke & G. H. Litwin (1992)

Model of Organizational Performance & Change

Mission/strategy, leadership, culture, structure, systems, management, work group climate, skills/job match, needs/value, motivation, performance R. Beckhard & W.

Pritchard (1992)

Change Model Mission, corporate identity, key

relationships, ways of working, culture S. V. Falletta (2008) Organizational

Intelligence Model

Leadership, culture, strategy

Structure & adaptability, information & technology, direct manger, measures & rewards, growth & development, employee engagement

Performance 資料來源:根據Noolan (2004) & Leadersphere (2008) 所提文獻整理。

長久以來,組織診斷或組織評鑑的研究幾乎都是以企業組織為對象,專門為 政府部門如何進行組織評鑑的文獻並不多見,Kathleen M. Immordino (2010) 甫 出版的專書是少見的代表作,該書提出「政府組織評鑑與改善模式 (PSAI)」,其 建議的觀察範圍如表2-2。

(22)

10 表2-2 Immordino 的政府部門組織評鑑構面與指標 構面 次構面 指標 結構 組織目標 結構 人力特性圖像 參與者 Human Factor 領導力 領導力的結構與作風 倫理性的領導力 服務對象 主要服務對象 服務對象的需求、期待和滿 意度 服務對象關係的建立 內部人力 人力規劃 績效評估 學習與專業發展 成員氣氛 運作 Operational Factor 策略規劃 策略計畫的擬定 策略計畫的執行 績效衡量與分析 計分版 dashboards 績效資訊 績效衡量 績效標竿 計畫與執行過程 核心計畫、服務與運作過程 行政支援過程 成果 績效衡量與成果 資料來源: 整理自 Immordino (2010) 第四章。 總之,上述的組織診斷模式或架構主要都是採用所謂開放系統的環境觀點 (Katz & Kahn, 1978; Aldrich, 1979),強調組織診斷是協助組織找出影響其運作績 效的某些重要因素,這些因素大致上也都是組織理論教科書或專論所重視的課 題,例如,Hal G. Rainey (2003) 研究政府組織應該如何有效管理的專書中,提示 一個清晰但具整合性的變數架構如圖2-1,這也可以作為組織評鑑的參考。

(23)

11 圖2-1 組織績效的影響架構圖

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12 第二節 策略管理基礎的組織評鑑觀點 前節關於組織評鑑的一般性文獻顯示,組織評鑑的焦點可以包括組織運作的 各項重要次級系統,而且也要重視各項次級系統間的搭配性。其中,組織的策略 目標方向等更是居於引導地位,因此,組織評鑑過程本質上也是一種組織策略管 理的過程。 政府部門強調施政管理或政策管理為主軸,透過施政重點與民眾需求連結, 並且引導民眾有感受的政策和服務績效。就組織管理研究而言,這樣的概念簡單 地說就是企業組織強調的策略管理 (strategic management)。策略管理理論認為, 組織的各項內部管理和外部環境管理﹐都必須是有意識性的目的導向過程,以實 踐組織為求生存與成長所設定且定期調整的目標。整個策略管理過程包括策略規 劃、執行與評估的動態階段 (Mintzberg, 1994; Smith, 2000;司徒達賢,2001; 湯 明哲,2003)。美國聯邦政府克林頓總統時期政府改造的兩位主要參與者,也特 別強調政府改造必須藉由5C 途徑改變政府體質的 DNA,其中,首要途徑就是設 定核心策略 -- 澄清目的、澄清角色與澄清方向等,這也就是策略管理 (Osborne & Plastrik, 1997)。 策略的形成與建構是指導整個過程的核心,策略是指「企業的形貌,以及在 不同時點間,這些形貌改變的軌跡。簡言之,形貌包括了經營範圍與競爭優勢等 重要而足以描述經營特色與組織定位的項目」(司徒達賢,2001: 13)。策略一旦 形成後,組織會集中主要的可用資源在既定方向上,並期望藉由策略的引導,獲 得競爭優勢,因此,如何有效進行策略規劃經常受到更多的重視,John M. Bryson (1995) 建議政府組織要依序採行十個步驟,從啟動和同意進行策略規劃,確認 組織的使命,評估組織所處內、外環境以確認優勢、弱點、機會和威脅 (SWOT) , 一直到建立有效的執行程序,以及各種策略和策略規劃過程的再評估等等。 策略管理對於組織有效運作的重要性,平衡計分卡 (Balanced Scorecard) 理 論提供了更清晰的論述和技術指引 (Kaplan & Norton, 1996, 2001 & 2004),並強 調要建立一個策略聚焦組織 (strategy-focused organization)。這套理論對組織評鑑 或組織診斷的重大啟示就是,政府整體和機關組織運作若缺乏聚焦的策略,勢將 難獲致績效。扼要地說,策略聚焦的平衡計分卡理論建議的作法是:

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13 1. 先將組織使命、願景轉化成策略,再將策略轉化成內部單位和成員具體 行動的思考架構。 2. 策略就是如何從目前位置移動到未來所期待但不確定位置,以及如何促 使其發生的行動路徑 3. 策略內容形成過程釐清主要利害關係者及其關切與期待 4. 策略目標依賴具有因果關連性的四個構面所實踐,包括財務、顧客、內 部流程和學習與成長(稍後改稱組織基礎工程)。 5. 每個構面都需找出核心的重點,發展績效衡量指標和期待水準,並規劃 行動措施,投入應有的資源 本研究參酌上述策略管理理論和平衡計分卡理論等為基礎,提出組織評鑑的 完整性構想,如圖2-2。該圖主要顯示,組織績效主要是由七項構面有層次性地 構成,由上而下依序是:組織策略、組織結構、計畫服務、財務經費、人力資源 和資訊科技。對照平衡計分卡的構面,顧客構面約略包括績效和策略,內部流程 構面約略指組織結構和計畫服務,組織基礎工程構面約略指人力資源和資訊科 技。這七項重點大致上也是前述組織診斷各模式與美國政府組織運作評量所使用 的重要變數。 圖2-2 組織評鑑的面向與關係圖 進一步闡述該圖如下: 1. 策略面向:主要關注該政府提出的最核心施政主軸是否清晰、聚焦且數 量有限?各一級部門是否提出搭配性的主體部門策略目標? 2. 績效面向:主要關注各項策略目標是否有具體反映民眾需求或問題解決 績效 策略 計畫 結構 人力資源 資訊科技 經費

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14 的績效目標? 3. 結構面向:主要關切各級政府所轄一級部門(內部單位與機關)是否對 應核心的施政策略?是否符合控制幅度原則?是否過於細部的功能專 業化?是否需有相當的互動協調合作?不同層級組織結構間的運作是 否過度集權化?(此部分是國內最重視的評鑑面向,可以根據學理上組 織結構的三個次面向:正式化、集權化和複雜化 (Rainey, 2003: 188;另 如彭文賢,1996),再深入評鑑重心發展)。 4. 計畫面向:主要關注各部門提出的主要計畫服務和該級政府策略主軸間 的契合度?計畫執行模式是否妥善地運用民間、非營利、社區等機制? 主要計畫是否定有具體的結果或產出面績效指標? 5. 經費面向:主要關注該級政府經費配置和策略主軸間的契合度,各部門 經費配置和主體計畫間的契合度,以及計畫績效與經費配置間機制。 6. 人力資源面向:主要關注人力具備知能和業務間的契合度,人力服務熱 誠和信念,人事成本佔組織總經費比例,人力人口特性與趨勢,以及人 力性質多元化組合程度。 7. 資訊科技面向:主要關注該級政府運用電子化政府的程度(包括對外和 內部行政),以及流程簡化和單一窗口程度。 上述架構的廣度是超過委託計畫所期待的評鑑內容。目前地方行政機關組織 準則第 6 和第 8 條內涵基本上更重視的是「組織結構」面向,即某個特定機關 組織應否設立或存續等。第8 條中提出五項應予調整或裁撤的判斷準則,這些判 斷標準仍須有進一步的操作方式,例如,何謂階段性任務已完成或政策已改變 者、業務或功能明顯萎縮或重疊者、經專案評估績效不佳應予裁併者…等等。施 能傑 (2008) 稍早「政府業務終結的分析架構」一篇文章中,根據政府業務屬性 類別和推動源由,就公權力性質外部業務、輔導性或公共服務性外部業務和內部 行政管理或支援業務等三大類,分別提出終結政府業務的分析架構和評估判準, 該文提供繼續討論的基礎。 第三節 組織結構設計的基本原理 前一節策略管理基礎的組織診斷架構顯示,組織結構設計是重要的診斷課

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15 題,因為透過組織結構的安排,可以讓資源得以有秩序地運作,產出必要的服務 與管制作為。「結構 -- 功能」觀點是政府部門實務上經常採用的主張,例如, 當面對嚴重家庭暴力問題時,社會上就會期待要設立一個專責的家庭暴力防制組 織,政府也呼應這樣的想法,認為組織結構是處理公共問題的必要良方。 組織結構指組織如何就其工作過程、內部人力與單位分工和依循的互動行 為等所為的制度化安排。精確地說,結構包括三個主要特性:集權化、正式化和 複雜化,Stephen P. Robbins (1990) 更細膩地說明此三個特性的意義: 1. 集權化:組織內權力與權威集中於高層的程度,由此可看出組織的決策 流程是傾向分權或集權。 2. 正式化:組織推動業務與工作流程時,依賴正式化法規和標準作業程序 的程度,由此可瞭解非正式行為模式、工作裁量權行使的普及性。 3. 複雜化:組織內部之級單位和專業技術的分化程度。 國內的討論是特別著重於複雜化特性。結構複雜化的基本概念有兩個,一 方面強調組織規模日趨複雜後,勢必面臨的問題是如何分工進行管理,稱為結構 分化 (differentiation);一方面又重視分工後必須有機制進行統合一致性的腳步, 稱為結構整合 (integration)。 壹、組織結構的分化 結構分化是指組織結構系統分割為若干分支系統的一種狀態。通常,組織 分化有平行分化與垂直分化,前者建立了組織的各部門,可稱為「分部化」或「部 門化」 (departmentalization);後者可稱為「層級節制」或「層級化」 (hierarchy), 二者合起來,即成為組織的正式結構,也是造成複雜化的主因。 一、組織結構的平行分化 水平分化造成組織內部中設置許多平行層次的單位部門,這種分部化的最簡 單涵義就是分工。組織如何設計內部單位的方法,常被討論到有下列四種: 1. 功能:即是將相同或相似的活動,歸類形成一個組織單位。換言之,乃 係將同一性質的工作置於同一部門之下,由該部門全權負責該項功能之

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16 執行。內政部設置民政、戶政、地政、社會司、人事、會計處等等,就 是機關組織中按此功能劃分部門。 2. 程序或設備:指工作程序或設備之不同為基礎或對象而設置部門或單 位。此種分部方式,主要是基於經濟及技術方面的考慮,因此在企業組 織的製造業中更可多見。 3. 服務對象或物:指根據所服務的人群或管轄和處理的事務和物材為基礎 來設置的部門或單位。此種分部化方式在公、私組織皆可常見,在政府 方面,例如有:行政院國軍退除役官兵輔導委員會、行政院青年輔導委 員會等;在私人企業中更是普遍,以處理的物料為基礎者如百貨公司的 各物品分部(電器部、童裝部、男裝部、玩具部等)。 4. 地區:即機關或組織按地區或處所為基礎而設置的單位,如:經濟部水 利署根據縣市轄區在全國等多個河川局;又如:百貨公司在各地設立的 分公司等。 基本上,一旦組織所需處理的工作性質擴大,組織結構就有水平分化的需 求,透過分化設置不同部門,將繁雜的工作分別類歸到各個部門,使各部門皆有 明確的職掌及權責關係,能職有專司,克奏其功。其中,根據功能進行水平分化 更是最常被引用的首要原則,因為「工作專業化」下,增進該部門中的所有成員, 包括主管們,皆具備專業功能所需的知識技能和相關經驗,可以更有效地執行工 作,並可工作績效。 二、組織結構的垂直分化 垂直分化是依據組織的垂直面向進行分化。一般言之,在一些較大規模的 組織中,垂直分化可以分成四個主要的活動組群或階層,即: 1. 高層管理職位:負責總目標的制定及有關資源分配及有關資源分配政策 的釐定。 2. 中層管理職位:與分目標的制定及完成上級政策、協調下級活動計劃有 關者。 3. 低層管理職位:完成高中層的決定及協調指導組織基層員工有關者。 4. 基層員工職位:與執行特定工作活動有關者。

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17 在正式組織中,垂直分化造成層級節制體系,此一層級節制體系乃設立了 基本的溝通及權力結構,即所謂之指揮命令系統。在層級節制體系中,垂直範圍 內的職位,通常就決定了在位者的權力、影響力、聲望、地位、及待遇。 層級節制體系的作用之一是使管理者的控制幅度 (span of control),即指一 個主管「直接」所指揮監督的部屬數目。任何層次的主管,其控制幅度如果超過 合宜的限度,不但不能充分管理部屬,部屬也會感到不滿,於是在工作的推行上, 會招致許多障礙。 問題是,一個主管所直屬的部屬,到底以多少人為宜? 控制幅度過小時, 組織的垂直分化階層數容易增加,造成高塔式的結構,造成溝通線拉長滋生的時 效和資訊流失扭曲等問題。控制幅度過於寬廣時,比較會出現扁平式的組織架 構,主管和部屬的互動頻率通常就會降低,指揮監督程度較易鬆散。教科書上的 意見紛歧,三人至十多人不等皆有提出,亦有更細部提出決定最適度控制幅度的 參考要素如下: 1. 凡在監督工作上所費的時間趨多,則控制幅度越小,反之則越大。 2. 凡屬較為複雜與重要性者,其控制幅度相對的減少,反之則擴大。 3. 對於所監督的工作一再反覆其經驗,養成習慣後,幅度即放大;則開始 監督時,管理當然要困難些。 4. 部屬若受過良好訓練,且具有良好的判斷力及創造力,並有責任感的 話,監督工作較為輕鬆,幅度可加大。 5. 如果權責劃分清楚明確,那些微細的瑣事即不須監督者勞心勞力了,部 屬可多些。 6. 若幕僚很得力,控制的界限自然可以擴大。 貳、組織結構的整合 當組織結構複雜化程度很高時,水平或垂直分化後必然設置諸多部門,各部 門都有其主要職掌,也容易發展出其工作習性和文化,當然也就容易產生本位主 義,因此如何促使同一水平層級跨部門組織之間,以及不同層級組織之間的合 作,變成是獲致組織績效的重要課題。這就是所謂的組織結構整合,期使各部門 能有效共同完成組織交付的任務工作。

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18 常被提出的整合機制或方法有如: 1. 高階聯絡人 (liaison role):擔任兩個部門間問題解決的協調溝通者。 2. 任務編組 (task forces):由各部門派員組成的臨時性小組、委員會,溝 通協調事宜。 3. 專案組織:設置專責的專案組織,並由專責整合管理者負責,完成特定 任務。 4. 團隊組織:永久性的專案組織型態,不採功能部門方式,負責特定任務, 成員的專業則是跨領域。 其中,專案組織 (project) 更是重要的機制。專案組織,又稱為「矩陣組織」 或「欄柵組織」(matrix organization),乃肇始於美國航空及太空工業之產品研發 策略所形成的彈性組織結構,是兼顧功能分化及產品分化的優點而結合的設計。 這種整合型機制通常是指同一組織內部的若干部門間所形成的專案團隊,用以達 成某種特定性的工作,亦即為解決某項特殊問題所採取的團隊或工作小組之途 徑。矩陣組織的人員是自各功能部門(含業務或幕僚)借調而來,共同完成某項 特殊工作或任務,當任務完成後,工作人員歸還原來部門。換言之,組織不必為 處理任何事務就一定需要設立常設性部門,而是採用彈性化、時間性與任務導向 的專案組織結構。

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第三章 他國地方政府組織評鑑與台灣政府員額評鑑

雖然比較有規模的企業將組織診斷當作是定期的組織健康檢查工作,不過, 政府部門是很少制度化實施此類作法,特別是以「整個政府層次」為單位的評鑑 診斷。偶而出現的是以個別機關組織為單位的診斷,比較常有的實務是就特定業 務或服務品質狀況為單元的診斷,包括許多種品質獎等。本章提供本研究第二項 研究問題的基礎資訊,主要介紹英國、日本和美國地方政府的某些組織評鑑經 驗,最後也介紹台灣中央政府實施員額評鑑的制度。 第一節 英國地方政府的綜合式績效評鑑經驗

根據英國2000 年地方政府法 (Local Government Act, 2000) 規定,地方政府 及各機關均應定期評量本身績效。英國地方政府各項評估,主要是由「審計委員 會 (Audit Commission) 」負責,本委員會成立於 1983 年,採「行政法人 (public corporation) 」組織架構,依據相關法律授權與內閣部會監督,辦理有關監察評 估事宜。

2002 年至 2009 年間,審計委員會執行的組織評鑑方式稱為「綜合式績效評 鑑 (Comprehensive Performance Assessment,簡稱CPA)」1。本評鑑目標主要有下 列五項: 第一,協助地方政府界定改善其公共服務所需要採取的行動。 第二,對地方政府及其所提供服務的監察與檢討工作,與績效觀念密切結合。 第三,整合各界對地方政府運作的監察、檢討,以及相關管制作業。 第四,在尊重地方政府自主性與彈性運作基礎上,達成更佳績效表現。 第五,促使地方政府建立本身的監測與支持改善機制,並落實執行。 1 CPA 不僅針對個別地方政府,也可針對特定地方業務 (如消防、警察、社福…等)進行評量, 本 節 CPA 內 容 的 歸 納 整 理 , 係 摘 自 英 國 監 察 委 員 會 線 上 公 布 資 料 。 請 見 (http://www.audit-commission.gov.uk/localgov/pages/default.aspx,2012.06.22.查詢下載)

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20 壹、CPA 的評量架構 CPA 係一整合性的評量架構,主要評量地方政府下列二類的表現,整體 CPA 架構,如圖3-1 所示: 第一,地方核心公共服務績效表現,包括教育、社會服務、住宅、環境、圖 書休憩、經營利潤,以及資源運用等7 大類。 第二,地方政府運作能力。 圖3-1 英國 CPA 的綜合式績效評鑑架構 由上圖可知,CPA 是結合組織與業務、自評與他評的整合式評量架構。 貳、評分方式 配合前述 CPA 二大評量範圍,各項評量工作均以量化方式進行,同時每個 教 育 社會服務 住 宅 環 境 圖書休憩 經營利潤 資源運用 整合 績效 評量 架構 (CPA) 監察委員會 外部評量 地方政府本身 內部評量 各評量 項目進 行分類 與加權 並評估 呈現評 量結果 並提出 改進方 案

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21 評量項目均以1 至 4 級分作為評分範圖,其中 1 級分最差;4 級分最佳,於是評 量者在評分時,便可依據表3-1 評斷: 表3-1 CPA 評分方式與評量結果對照表 核心服務績效表現 分數 1 級分 2 級分 3 級分 4 級分 1 級分 差 差 弱 良 2 級分 差 弱 良 佳 3 級分 弱 良 佳 優 地方政府 表現能力 4 級分 良 佳 優 優 表 3-1 內容顯示 CPA 的評分方式,以及最後評量結果的計算方式:第一, 兩大評量範圍的計分方式,均為1 級分至 4 級分;第二,整合兩大範圍的評量結 果,就可得出「差」(poor)、「弱」(week)、「良」(fair)、「佳」(good)、「優」(excellent) 等5 種不同的評量結論。 參、評量指標 儘管服務績效表現與地方政府能力,是評量的兩大範圍,然而各地方政府條 件與特性不一,故有必要賦予相當調整的空間,故評量指標建立可說是執行CPA 的重點,以下分述之。 一、核心服務績效表現 英國是單一制國家,故地方政府仍應依據全國一致性的法律提供各項公共服 務,基於此,審計委員會選定了7 項各地方政府均應辦理的公共服務,作為「核 心服務績效指標」 (如前述)。整個核心服務績效表現計分方式如表 3-2 所示,至 於每個地方政府對於該7 項服務的評量方式,則依下列原則調整: 1. 每項服務計分方式仍為 1 分至 4 分;1 分最低、4 分最高。 2. 每項服務依其重要性,賦予不同計算權重,其中「教育」分數以 4 倍計 算、社會服務(兒童)、社會服務(成人)、環境等 3 項,則以 2 倍計算;住 宅、圖書休憩、經營利潤、資源運用4 項,則以 1 倍計算。

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22 3. 各地方政府經由審計委員會考核評分,並經過加權計算後,核心服務績 效表現總分最低為15 分、最高為 60 分。 4. 核心服務績效表現總分再區隔為 4 個級距,並分別給予級分,以「單一 地方政府為例」,低於29 分者為 1 級分;30 分-37 分為 2 級分;38 分-45 分為3 級分;46 分以上為 4 級分。 二、地方政府表現能力計分方式 地方政府表現能力 (council ability) 的指標建構方式,亦與前項相同。上述 內容整理如表3-3 所示以下說明之: 1. 以「企圖心」、「聚焦力」、「次序性」、「能力」、「績效管理」、「改善達成 度」、「投資力」、「學習力」、「未來計畫」9 項為評量範圍。 2. 各項表現亦進行權重計算,其中「改善達成度」以 3 倍計算,「投資」以 2 倍計算,其餘項目權重均以 1 倍計算。 3. 各地方政府經由審計委員會考核評分,並經過加權計算後,核心服務績 效表現總分最低為12 分、最高為 48 分。 4. 地方政府表現能力總分亦區隔為 4 個級距,並分別給予級分,其中第一 年度低於23 分為 1 級分;24 分至 31 分為 2 級分;32 分至 39 分為 3 級 分;40 分至 48 分為 4 級分。 5. 審計委員會根據第一年度總分級距的分配情形,於次年度調整各級距之 範圍。

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23 表3-2 核心服務績效指標計分方式 核心服務績效指標計分方式 一、以1 分至 4 分為計分範圍;1 分最低、4 分最高 二、各項服務績效的分數權重 項 目 權 重 教育 社會服務(兒童) 社會服務(成人) 環境 住宅 圖書休憩 經營利潤 資源運用 4 2 2 2 1 1 1 1 三、各項服務績效的可能分數 項 目 最低分 最高分 教育 社會服務(兒童) 社會服務(成人) 環境 住宅 圖書休憩 經營利潤 資源運用 總計 4 2 2 2 2(0) 1 1(0) 1 15(12) 16 8 8 8 8(0) 4 4(0) 4 60(48) 四、地方政府服務績效表現分數加總後與評分結果之對照 最終評分 單一地方政府(single tier) 分數加總 郡(county) 分數加總 1 級分最低 2 級分 3 級分 4 級分最高 低於29 分 30 分-37 分 38 分-45 分 46 分以上 低於23 分 24 分-29 分 30 分-36 分 37 分以上 說明:郡不負責住宅與經營利潤業務,故本項不計分(0)

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24 表3-3 地方政府表現能力計分方式 地方政府表現能力計分方式 一、以1 分至 4 分為計分範圍;1 分最低、4 分最高 二、各項表現能力的分數權重:除了「改善達成度」以3 倍計算、「投資」以 2 倍計算外,其餘項目權重均為 1。 三、各項表現能力的可能分數 項 目 最低分 最高分 企圖心 (Ambition) 聚焦力 (Focus) 次序性 (Prioritization) 能力 (Capacity) 績效管理 (Performance management) 改善達成度 (Achievement improvement) 投資力 (Investment) 學習力 (Learning) 未來計畫 (Future plans) 總分 1 1 1 1 1 3 2 1 1 12 4 4 4 4 4 12 8 4 4 48 四、地方政府服務績效表現分數加總後與評分結果之對照 最終評分 第一年度 分數加總 次一年度* 分數加總 1 級分最低 2 級分 3 級分 4 級分最高 低於23 分 24 分-31 分 32 分-39 分 40 分-48 分 低於23 分 24 分-35 分 36 分-39 分 40 分-48 分 說明:“*”:每一年度之分數加總與最終評分級距之關係,由審計委員會彈性調整。 經由表3-2 與表 3-3 的評量級分,便可從表 3-1 中對照出該地方政府的年度 CPA 表現。

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25 肆、結果等級的額外考量條件 為了使 CPA 結果更能反映出政府年度施政重點,故在對照表一級分,決定 最後評量結果時,尚需符合若干規範限制。以2004 年為例,審計委員會就另外 設定下列評量規範: 1. 地方政府欲獲得「優」之最後評量結論,其核心服務績效表現必須符合下 列標準:「教育」、「社會服務(兒童與成人)」、「資源運用」三項的評量結 果都必須在3 分以上。 2. 地方政府欲獲得「良」之最後評量結論,其核心服務績效表現必須符合下 列標準:「教育」、「社會服務(兒童與成人)」、「資源運用」三項的評量結 果都必須在2 分以上 3. 地方政府欲獲得「優」之最後評量結論,其所有核心績效服務表現項目得 分,都必須在2 分以上。 綜上英國經驗可知,CPA 架構雖然是由中央政府所訂定,卻可以兼顧地方政 府特色與條件,並符合中央政府的績效方針。本研究認為其有兩項特點: 首先,就地方本位而言,雖然各地方政府狀況不一,但卻都要依據中央法律 辦理地方事務並維持相當運作水準,故下列作法便可以截長補短,使各地方政府 運作取得較公平的評鑑比較基準: 1. 將評量標準區隔為核心服務績效表現,以及地方政府能力表現二大類別, 每一類別再細分為若干指標,在此多元指標下,便較可以包容不同特性的 地方政府。 2. 最終評量結果,乃是兩類指標所產生級分的組合,且組合方式是多元的, 故個別地方政府在某指標雖然可能是弱勢,但可藉由其他優勢指標的分數 加以平衡。 其次,就中央本位而言,CPA 亦有助於整合各地方績效表現,並符合政府整 體施政方針: 1. 各指標進行加權,有助於引導地方政府努力方向,或是作為其配合中央政 策的誘因。 2. 最後總評結果再附加特定規範,更可作為強制性的力量,促使地方政府運 作符合中央政策需求。

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26 第二節 日本地方政府的行政評價制度經驗 日本地方自治體的行政評價制度始於1990 年代,日本地方政府引進「行政 評價」(亦稱「政策評估」,相當於國內所稱之「行政評鑑」) 制度,其有: 1. 改革地方財政問題。 2. 提高行政活動的透明度。 3. 強化地方政府對居民的課責。 4. 檢討不必要的行政事務。 5. 改變地方行政人員的工作心態 最早引進政策評估制度是三重縣、靜岡縣與北海道。目前除了鳥取縣之外, 其餘的都道府縣,皆引入政策評估制度。鳥取縣另有「監察制度」來進行政策評 估。事實上,日本中央政府反而是依循地方政府的腳步,在2001 年才開始引入 評鑑制度,稱為「政策評價制度」,經過準備時期後,2002 年 4 月日本政府通過 「政策評價法」,針對行政機關執行政策進行評鑑,所有的行政機關皆有接受政 策評價的義務。 壹、為何引進評鑑制度 1990 年代美國學術界提出「新公共管理」理論,許多國家,包括日本,受 到「新公共管理」理論的影響,引入的績效衡量制度。日本的評鑑制度基本上是 借鏡美國的經驗。美國從1960 年代起,針對聯邦政府使用大規模財政支出於教 育、公共衛生等政策,為檢討相關政策的有效性而引進計畫評估制度,針對公共 部門的政策效果,進行嚴格的評估,以符合社會需求與民眾信賴。計畫評估制度 後來更廣泛地稱之為績效衡量制度,績效衡量主要是針對行政部門實施公共政策 的效果與有效性,並且以量化的績效指標來進行評鑑,進而了解政策必要性和執 行成效等。

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27 貳、日本對於「評鑑」的基本概念 由於「評鑑」本身即具有相當多的意涵,很難有精確的定義。日本對於「評 鑑」的基本概念也是充滿著曖昧性,沒有統一的界定,在執行過程中也欠缺一致 性。 基本上,日本對於公共部門的「評鑑」,交叉使用「政策評價」或「行政評 價」。不過,「政策評價」主要是針對如何評鑑中央政府所執行的政策,特別是針 對公共政策執行過程中的成本效益分析;行政評價,主要是針對自治體(法人), 包括地方自治體。 日本中央政府政策評價的對象,由上而下,分別是:「政策→施策 (對策措 施) →事務事業」,對應的是由上而下的邏輯,即行政機關的使命→政策→施策→ 基本(主要) 的事務事業→個別的事務事業。最上位的「政策」是最主要的評鑑 對象。具體而言,施策及事務事業是實現政策目標的手段,進行施策評價以及事 務事業評價,就是對政策執行的各種情況進行現狀分析,明確改革和改善的各種 方式與分法。施策一般用基本構想或基本計劃來界定;事務事業,或稱基本事業, 是屬於基本構想的實施計畫,或者是一個事業項目。 1. 政策評價:是為了推進計畫,測定政策目標的達成狀況,調查與掌握民 眾滿意度,了解社會經濟形勢,分析現況,從而確定政策方向,促使行 政管理獲得改善。政策評價制度,主要有三種類型,分別是:事業評價、 實績評價、綜合評價。其中,實績評價,或稱業績評價,採用目標管理 型的評價方法。在行政領域預先設定應完成的目標,然後設定相對應的 業績,評價其目標完成度。 2. 施策評價:是為了推動某政策領域的實施計畫,測定施策目標的達成狀 況,評價構成施策的各個事業的效果。施策評價具有政策措施的業務盤 點性質,很多地方政府實施施策評價,基於評價結果對相關業務進行調 整。 3. 事務事業評價:是為了評價構成施策的各個事業的必要性、效率與效 益,對目標的達成狀況進行測定。這是日本地方政府最普遍的評價方 式,也是施策評價和政策評價的基礎。

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28 二、政策評估的標準: 1. 必要性 2. 緊急性 3. 妥當性 4. 適當性 5. 有效性 6. 經濟性 參、日本地方行政評價的實踐狀況 1996 年,三重縣率先引進「事務事業評鑑制度」。當時,三重縣約有 3200 項事業事務,為了檢討這些事業事務是否有必要進入執行,因此透過評鑑制度來 加以有組織性、整體性的評鑑與檢討。此外,由於日本各地方政府的財政問題愈 來愈惡化,地方首長對此一現象有相當深刻的認知,因此有必要進行「行政革 新」,事業事業評鑑制度也是屬於「行政革新」的一環。 三重縣引進「事務事業評鑑制度」後,岩手縣、山形縣、琦玉縣、札幌市、 川崎市紛紛效仿,引入事務事業評鑑制度。靜岡縣與北海道也引入評鑑制度,卻 採取與三重縣不同的評鑑方式,其中,北海道導入「適時評價」制度,靜岡縣則 借鏡民間管理方法的基礎上採用「業務評價表」。1999 年,青森縣實施「政策評 價、形成制度」,以通俗易懂的方式公布行政活動的成果,並導入居民參與行政 活動成果的評價過程,也可參與新的政策方案制定過程。2000 年以後,日本地 方掀起一股「行政評價熱潮」,不僅都道府縣,連基層的町村也幾乎實施行政評 價制度。 一、行政評價的三種類別 日本幾乎所有的地方政府都已經實施行政評價,包括政策、施策和事務事業 的評價。三者的區分,主要可從評價對象、評價指標、評價時間、評價主體、評 價方式等方面,加以介紹。 1. 以評價對象來看,政策評價是評價行政整體、覆蓋範圍最廣;施策評價 是評價特定的施策措施;事務事業評價是評價單一事業或事務。

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29 2. 以評價指標來看,政策評價主要評價投入指標,施策評價主要評價活動 指標,事務事業評價主要評價成果指標。 3. 以評價時間來看,政策評價是事前評價,施策評價是業績評價,事務事 業評價大多是事後評價。 4. 以評價主體來看,政策評價主要是外部評價,施策評價包含內部和外部 評價,事務事業評價主要是內部評價。 5. 以評價方式來看,政策評價主要是定性評價,施策評價主要是評分評 價,事務事業評價則運用各種量化手段進行評價。 綜合而言,政策評價主要是行政目標的達成狀況,包含有效性、是否達成政 策目標。政策評價以定性評價為主,在評價過程中,非常重視政府系統外部的意 見和建議,採用問卷調查、公開討論、會議徵集等方式,廣泛尋求外部評價的意 見。 相對地,日本各地方政府對施策評價的理解是不一樣的,採取的方式也有所 不同。一般而言,評價對象比較有共識,都是以綜合計畫或長期計畫為對象,首 先確定政策的數量,但在評價方式上有較大的差異。日本地方政府著眼於當地發 展的綜合計劃,關注政策體系的目的與手段的相互關係,聚焦於政策體系層級區 分,首先是對綜合計劃進行政策分類,其次是對每個政策體系進行層級分解,然 後對各層級的施策、事務事業進行梳理,確定評價對象,設定評價標準,量化為 主,定性和定量相結合,以此評價政策目標的達成狀況以及地方政府的行政活動 績效。 二、事務事業評價的三種類別 然而,由於地方政府著重在落實政策,因此,地方政府的評價重點在於事務 事業的評價以及施策的評價,大多數是事務事業。 事務事業評價包括事前的業績指標與業績目標的設定,以及事後的檢討目標 達成的狀況。業績指標,包括投入指標、活動指標、成果指標,近年來重視「成 果指標」。評價體系的重點是確定反映工作成果的各項指標,根據這些指標,衡 量並評價工作目標完成的程度,並據此來改進以後的工作。因此,從事事務事業 評價,就是了解和掌握該項事務或事業的責任人所承擔事務事業的現狀,明確他 們為完成目標應解決的問題,促使他們進行具體的改進。

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30 事務事業評價依其流程可區分為四種類別如下: 1. 事前評價:針對新事業進行評價。在實施新事業前,確認事業的目的,從 緊急性、必要性和優先性等角度進行評價,事先明確可期待的事業成果。 在新事業評價中,有必要站在民眾的角度,檢討事業的有效性,尤其是地 方政府的財政狀況比較嚴峻的情況下,從事新事業,要進行事業的緊急度 與優先度的排序。因此,事前評價的結果必然要用於財政方面的核定。有 時候,新事業的是前評價也是從政治角度來判斷社會效果,這種評估的過 程,也是向民眾說明事業決策以及事業效果的過程。因此,新事業評價包 括:  說明決策的過程,需要確定事業實施的目的,確定民眾對該項事業 的需求,分析社會環境,決定事業規模,研究替代方案,確定與其 他部門以及團體進行協調與調整過程,客觀評價事業的實施狀況。  從研究事業初始階段就開始進行評價。從地方政府關於新事業開始 進行研究時,就在評價表上進行紀錄,也就是評價事業的可行性, 而且也確認是否申請中央政府的轉移支付資金或是由地方政府支 出資金。  設定成果指標的目標值。為了驗證事業實施後的成果,有必要設定 成果指標。為有效地實施事後評價,要設定測定事業效果的指標及 其目標值。事前有嚴密的事後評價等相關規定,就能防止新事業的 氾濫。 2. 繼續評估,也就是對跨評價期的事務事業,即在前一評價期已經著手實施 的事務事業進行評價,說明這些事務或事業具有延續性。 3. 事後評價。事後評價往往就是一般所謂的事務事業評價。是對一個評價期 內已經完成的事務事業進行評價。其結果可以運用在同類事業的計畫或調 查之中,還可以用來進一步完善事務事業評價的方式和方法。 4. 再評價。再評價的情況比較特殊。日本青森縣,事務事業再評價是指在以 縣為主體實施的公共事業中,對於一些已經決定實施,但過了一段時間尚 未開工的事業,或正在進展中的事業實施評價,這些公共事業一般而言是 由中央政府支助資金的事業,或是該縣獨立開展的事業。具體事業包括: 實施事業後五年沒有開工的事業、實施後長期延續的事業、再評價後又繼 續五年的事業、因社會經濟形勢急遽變化需要再評價的事業。

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31 三、行政評價的專責機構 日本地方政府在著手進行行政評價之初,需先確定行政評價的領導機構和專 職機構,負責進行行政評價。例如,青森縣負責行政評價的領導機構是「政策調 查委員會」,專責機構則是「企劃政策部企劃課」,後者承擔行政評價制度設計、 實施、指導、培訓、監控管理等職能。長崎縣的行政評價專責機構原本是設置在 政策企畫部的政策評價課,2008 年,政策評價課更名為政策評價室,並轉移所 屬到總務部,由總務部財政課預算審計職員兼任評價業務。因為,日本地方政府 總務部管理財政,長崎縣這種變更專職機構所屬的辦法,主要是為了將行政評價 與財政部門的預算審計緊密結合。此外,長崎縣的施策評價方面的業務,被轉移 到「知事辦公室政策企劃課」,這是為了便於這些施策得以進行綜合調整。 此外,事務事業評價中,最關鍵的任務是填寫「事務事業評價表」。日本地 方政府一般的做法是對每項事務或事業設計一張評價表,包含計畫→執行→評價 →改進等四個部分。事務事業評價表中首先紀錄事業名稱,還要記錄擔當課、股 和填寫責任人及其聯繫地址,以便能應對關於評價表內容的詢問。 第三節 美國地方政府的組織評鑑經驗 美國政府是聯邦體制,因此,聯邦政府不可能對各地方政府進行組織評鑑的 工作。就所蒐集到的資料顯示,民間非營利機構 The Pew Center on the States (Pew Charitable Trusts的部門) 和Maxwell School of Citizenships and Public Affairs, Syracuse University 合 作 進 行 的 「 政 府 績 效 計 畫 (Government Performance Project)」 (Ingraham, 2003 & 2007; Barrett & Greene, 2008),對各州政府經營狀況 所做的評鑑是最制度化的一個計畫。這項績效評鑑計畫選定政府核心管理面向進 行績效診斷,並給予等級分數,主要的四個面向有:資訊科技(策略方向、績效 預算、績效管理、績效審計與評估、線上服務與資訊)、人力資源(策略性人力 規劃、人力雇用、留財、訓練發展、人力績效管理)、經費運用(長期狀況、預 算過程、收支平衡、委外契約和採購、財務控制與揭露報告)、基礎設施(資本 投資規劃、計畫管考、維護、內部協調、州際間協調)。

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聯邦制下,州政府對於所屬地方政府 (counties, cities, township) 有較大的影 響力。雖然依據狄倫法則 (Dillon’s rule),地方政府為州的創造物 (creatures),但 是在實務上,美國各州都高度尊重地方政府的自主性,也因此,在相關文獻與次 級資料蒐集的過程中,研究團隊並沒有發現州政府建立要求地方政府進行組織評 鑑的機制。較接近者,僅在德州審計長辦公室 (Office of Texas Comptroller of Public Accounts) , 蒐 集 到 協 助 地 方 政 府 進 行 管 理 評 量 (Local Government Management Assessment) 的機制,以及一間美國民間顧問公司協助美國地方政府 進行組織評量的操作方法。此外,研究團隊也發現,美國馬可波多里奇國家品質 獎將地方政府列入可以申請的對象,同時在2007年也已經有地方政府獲獎,顯示 該獎項的評鑑方式,也有可供評鑑地方政府參考之處,故研究團隊一併列入以下 的討論。

德州審計長辦公室下設經濟發展與分析處 (Economic Development and Analysis,EDA),向地方政府提供教育與直接的協助,讓地方政府得以更有效率 與效能地運作。根據該單位「地方政府管理評量概述與問卷 (Local Government Management Assessment Overview and Questionnaire)」的介紹,該單位針對地方 政府之管理評量是否實施,須經由以下程序決定 (EDA, 2012: 1): 1. 想要進行管理評量的地方政府,首先必須先提供聯絡資訊以及填答上述 之地方政府管理評量概述與問卷。該份問卷將地方政府之管理分為八個 面向,而經濟發展與分析處則根據問卷填答的結果,了解該地方政府希 望在哪些面向上進行評量。 2. 經濟發展與分析處接著提供「自我評量工具」,給希望進行管理評量的 地方政府進行自我評量。自我評量工具進一步針對問卷中的八個面向, 發展出一系列的策略性概念,用以評估地方政府流程與運作的效能。 3. 如果自我評量的分數 (rating)顯示該地方政府進行管理評量是適當的, 該地方政府的民選首長或是被授權的地方政府官員,便可以繳交已經填 寫完成的問卷以及要求進行評量的信函,正式提出申請。 德州的地方政府管理評量針對八個面向進行評量,分別為一般行政、財務管 理、預算與策略規劃、採購、稅務行政、規費、罰款與各項收入的收取、資產風 險管理以及設施管理。表3-4列舉上述八個面向及各面向中的各個次主題 (EDA, 2012: 1-2):

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33 表3-4 德州地方政府管理評量之各面向其次主題 面向 次主題 一般行政 治理;治理組織會議;政策與行政程序;組織與管理;出 差與支出之核銷;法務服務;招募、聘用與留才;人員發 展與訓練 財務管理 組織、管理與人事;行政資訊科技;會計與薪資;外部審 計;內部審計 預算與策略規劃 組織與人事;政策與程序;預算過程;計畫與評估;財務 績效 採購 組織、人事與預算;政策與程序;出差與支出之核銷;運 作、採購科技;倉儲運作;訂約過程 稅務行政 稅課來源與稅收行政;組織與管理;科技與檔案管理;郡 評價區;財產稅之課徵;州稅行政;檢視與評估訂約過程 規費、罰款與各項 收入的收取 規費、罰款與其他收入;組織與人事;檔案與會計;徵收 技術;政策與過程;科技;委外服務 資產風險管理 現金管理與運作;現金管理政策與程序;投資政策與程序; 現金流量預測;風險管理單位;保險範圍;災難與復原規 劃 設施管理 設施管理與組織;設施狀態;整體建築使用率;計畫、政 策與程序;營造管理;保管之運作;能源管理 資料來源:自行整理自 EDA, 2012: 1-2. 從上述表格中我們可以發現,在八個面向中,除了資產風險管理之外,其餘 七個面向都有和組織相關的次主題。針對這些和組織有關之次主題,研究團隊將 其定義以及評量內容列舉如表3-5所示 (EDA, 2012: 3-6),而其評量內容也可以做 為我國制定地方政府組織評鑑指標之參考。

數據

表 2-1  國外組織診斷研究文獻的關切焦點

參考文獻

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