美國地方政府的組織評鑑經驗

美國政府是聯邦體制，因此，聯邦政府不可能對各地方政府進行組織評鑑的 工作。就所蒐集到的資料顯示，民間非營利機構 The Pew Center on the States (Pew Charitable Trusts的部門) 和Maxwell School of Citizenships and Public Affairs, Syracuse University 合 作 進 行 的 「 政 府 績 效 計 畫 (Government Performance Project)」 (Ingraham, 2003 & 2007; Barrett & Greene, 2008)，對各州政府經營狀況 所做的評鑑是最制度化的一個計畫。這項績效評鑑計畫選定政府核心管理面向進 行績效診斷，並給予等級分數，主要的四個面向有：資訊科技（策略方向、績效 預算、績效管理、績效審計與評估、線上服務與資訊）、人力資源（策略性人力 規劃、人力雇用、留財、訓練發展、人力績效管理）、經費運用（長期狀況、預 算過程、收支平衡、委外契約和採購、財務控制與揭露報告）、基礎設施（資本 投資規劃、計畫管考、維護、內部協調、州際間協調）。

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聯邦制下，州政府對於所屬地方政府 (counties, cities, township) 有較大的影 響力。雖然依據狄倫法則 (Dillon’s rule)，地方政府為州的創造物 (creatures)，但 是在實務上，美國各州都高度尊重地方政府的自主性，也因此，在相關文獻與次 級資料蒐集的過程中，研究團隊並沒有發現州政府建立要求地方政府進行組織評 鑑的機制。較接近者，僅在德州審計長辦公室 (Office of Texas Comptroller of Public Accounts) ， 蒐 集 到 協 助 地 方 政 府 進 行 管 理 評 量 (Local Government Management Assessment) 的機制，以及一間美國民間顧問公司協助美國地方政府 進行組織評量的操作方法。此外，研究團隊也發現，美國馬可波多里奇國家品質 獎將地方政府列入可以申請的對象，同時在2007年也已經有地方政府獲獎，顯示 該獎項的評鑑方式，也有可供評鑑地方政府參考之處，故研究團隊一併列入以下 的討論。

德州審計長辦公室下設經濟發展與分析處 (Economic Development and Analysis，EDA)，向地方政府提供教育與直接的協助，讓地方政府得以更有效率 與效能地運作。根據該單位「地方政府管理評量概述與問卷 (Local Government Management Assessment Overview and Questionnaire)」的介紹，該單位針對地方 政府之管理評量是否實施，須經由以下程序決定 (EDA, 2012: 1)：

1. 想要進行管理評量的地方政府，首先必須先提供聯絡資訊以及填答上述 之地方政府管理評量概述與問卷。該份問卷將地方政府之管理分為八個 面向，而經濟發展與分析處則根據問卷填答的結果，了解該地方政府希 望在哪些面向上進行評量。

2. 經濟發展與分析處接著提供「自我評量工具」，給希望進行管理評量的 地方政府進行自我評量。自我評量工具進一步針對問卷中的八個面向，

發展出一系列的策略性概念，用以評估地方政府流程與運作的效能。

3. 如果自我評量的分數 (rating)顯示該地方政府進行管理評量是適當的，

該地方政府的民選首長或是被授權的地方政府官員，便可以繳交已經填 寫完成的問卷以及要求進行評量的信函，正式提出申請。

德州的地方政府管理評量針對八個面向進行評量，分別為一般行政、財務管 理、預算與策略規劃、採購、稅務行政、規費、罰款與各項收入的收取、資產風 險管理以及設施管理。表3-4列舉上述八個面向及各面向中的各個次主題 (EDA, 2012: 1-2)：

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表3-4 德州地方政府管理評量之各面向其次主題

面向 次主題

一般行政 治理；治理組織會議；政策與行政程序；組織與管理；出 差與支出之核銷；法務服務；招募、聘用與留才；人員發 展與訓練

財務管理 組織、管理與人事；行政資訊科技；會計與薪資；外部審 計；內部審計

預算與策略規劃 組織與人事；政策與程序；預算過程；計畫與評估；財務 績效

採購 組織、人事與預算；政策與程序；出差與支出之核銷；運 作、採購科技；倉儲運作；訂約過程

稅務行政 稅課來源與稅收行政；組織與管理；科技與檔案管理；郡 評價區；財產稅之課徵；州稅行政；檢視與評估訂約過程 規費、罰款與各項

收入的收取

規費、罰款與其他收入；組織與人事；檔案與會計；徵收 技術；政策與過程；科技；委外服務

資產風險管理 現金管理與運作；現金管理政策與程序；投資政策與程序；

現金流量預測；風險管理單位；保險範圍；災難與復原規 劃

設施管理 設施管理與組織；設施狀態；整體建築使用率；計畫、政 策與程序；營造管理；保管之運作；能源管理

資料來源：自行整理自 EDA, 2012: 1-2.

從上述表格中我們可以發現，在八個面向中，除了資產風險管理之外，其餘 七個面向都有和組織相關的次主題。針對這些和組織有關之次主題，研究團隊將 其定義以及評量內容列舉如表3-5所示 (EDA, 2012: 3-6)，而其評量內容也可以做 為我國制定地方政府組織評鑑指標之參考。

34 外，在資料搜尋的過程中，也找到一間位於加州，名稱為 William Avery &

Associates, Inc. 的民間顧問公司，曾在2010年與2011年間，先後為聖泰克魯斯市 (City of Santa Cruz)、美摩絲湖鎮 (Town of Mammoth Lake)、以及薩利納斯市 (City of Salinas)等三個地方政府進行管理評量。在聖泰克魯斯市的組織評鑑報告 中，評鑑團隊指出在評鑑的過程中，主要使用了包括訪談、員工焦點團體、員工 線上調查、同級城市標竿比較以及資料檢視等五種分析方式，以下進一步說明

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(William Avery & Associates, Inc., 2011: 5-6)：

1. 訪談：針對市議員、市經理、助理市經理以及不包括市檢察長在內的單 位首長進行訪談。此外，評鑑團隊也選擇市府內各部門之員工，以及府 外之利害關係人進行訪談。

2. 員工焦點團體：希望透過焦點團體會議了解市府員工對於市府財政情況 的了解，以及蒐集他們對於減少支出提高收入的看法。此外，評鑑團隊 也希望透過焦點團體會議針對內部與外部顧客服務蒐集員工們的想法。

3. 員工線上調查：透過市府內部網路，進行總計10個開放式問題的調查，

了解市府員工對於顧客服務、減少支出與增加收入等議題之意見。

4. 同級城市標竿比較：評鑑團隊與市經理共同選擇了5個與聖泰克魯斯市 各種條件相當的城市進行標竿比較。

5. 資料檢視：檢視市府整體與個別部門之資料。這些資料包括過去的顧問 報告、外部組織的報告、財務與審計報告、議會報告、原始以及分析過 的資料、市府內部與外部的溝通聯絡資訊、與市府員工團體所簽訂之備 忘錄、與其他公共與和教育組織所簽訂之協議、預算、與廠商和其他組 織的合約。

在聖泰克魯斯市的組織評鑑報告中，評鑑團隊以「背景/發現」、「建議」

與「影響」等三個主題，分別針對市府各單位所面臨到的組織與管理議題進行分 析。但是在薩利納斯市的組織評量報告中，評鑑團隊則採取了不同的評量方式，

將報告分為治理政策、接受變革簡報、組織分析、計畫評鑑等四個主要的部份 (William Avery & Associates, Inc., 2010: 3)：

1. 治理政策：針對政策與實務運作方式進行評鑑，以確保在預算減少而使 得運作規模縮小的系絡下，組織的運作仍是聚焦且有條理的，同時，評 鑑團隊也提出裁撤或整併委員會組織的建議。

2. 接受變革簡報：邀請外部專家辦理訓練課程，希望能夠為組織未來的發 展方向定調為在經濟困難的時期，仍然能夠聚焦未來並隨環境需求而變 革，且能解決地方議題的組織。在此過程中，評鑑團隊也請市府表達他 們認為市府所面對的挑戰有哪些，以及提出可以改善市府組織的各種方 向。

3. 組織分析：僅針對社區服務、社區發展以及支援服務等三個單位進行評 鑑 (因應一份對於市議會所提出報告的要求)。評鑑的進行，是在面對

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既有財政現實以及體認必須主動積極進行組織管理的想法下，瀏覽背景 資料、訪談政策制定者、社區成員與員工、蒐集員工對於組織與相關變 革的看法、調查其他城市以及檢視最佳實務。

4. 計畫評鑑：針對市府已經推動或未來將推動的計畫，提出可以改善的方 式。

根據上述對於美國地方政府評鑑的說明我們可以發現，評鑑是一項具有目的 性的工作，在德州審計長辦公室所推動的評鑑中，希望參與評鑑的地方政府被要 求必須先填答問卷，以確認評鑑的需求，而由私部門之William Avery & Associates, Inc. 所進行的評鑑中，我們也可以發現，兩份評鑑報告由於評鑑目的不同，因此 評鑑所著重的焦點也不盡相同，在聖泰克魯斯市的評鑑中，評鑑團隊針對不同單 位分別進行分析，但在薩利納斯市的評鑑中，則是以變革為方向，將評鑑的焦點 放在有變革需求的單位與計畫，甚至還在過程中舉辦教育訓練，希望透過評鑑的 進行引導組織進行變革。

除了上述評鑑機制，研究團隊也在資料蒐集的過程中，發現美國馬可姆波多 里奇國家品質獎之評鑑機制也可以作為本研究參考的依據。美國商務部國家標準 與技術院 (National Institute of Standards and Technology, NIST) 下的波多里奇卓 越績效計畫，設置馬可姆波多里奇國家品質獎，雖然該獎項頒發的對象，包括私 部門與公部門的組織，並不僅限於地方政府，但由於該獎項也接受地方政府申請 受評，如佛羅里達州的珊瑚泉市 (City of Coral Springs) 即於2007年獲獎，加上 在其評鑑架構中，有一個項目為組織輪廓，因此本研究也就評鑑架構中的組織輪 廓項目進行說明，作為本研究後續訂定評鑑指標之參考。

美國馬可姆波多里奇國家品質獎是依據領導力、策略規劃、顧客焦點、測量 分析與知識管理、人力焦點、運作焦點與結果等7項指標進行評鑑，但在進行各 項評鑑指標的分析前，申請該獎項的組織必須先明確勾勒出組織輪廓，以作為各 項指標分析的系絡與前提。在2011-2012版的評鑑標準中，組織輪廓包含了組織

美國馬可姆波多里奇國家品質獎是依據領導力、策略規劃、顧客焦點、測量 分析與知識管理、人力焦點、運作焦點與結果等7項指標進行評鑑，但在進行各 項評鑑指標的分析前，申請該獎項的組織必須先明確勾勒出組織輪廓，以作為各 項指標分析的系絡與前提。在2011-2012版的評鑑標準中，組織輪廓包含了組織