各地方政府組織設置的可能考量因素

最後討論的課題是，地方政府縣市首長們就組織設置上是否都持著擴張的 想法呢？雖然各地方政府一級組織總數量是呈現緩慢增長的趨勢，但確實也有 部分地方政府反而是減少總數量，例如，嘉義縣這一任縣長就比上一任縣長更 精簡數量，將交通處改為二級組織；高雄市政府在合併高雄縣政府後的市政府，

也將原來一級機關的公務人力發展中心和資訊處皆改為二級機關。

壹、地方政府一級組織設置的考量因素

本研究的不少訪談對象們，對於縣市首長就地方政府組織設置態度的觀 察，結果是和中央政府或學界所持的一般印象有些差異。這些受訪者表示，縣 市首長其實未必是大量設置一級組織的擁護者。雖然有人很合理地會認為這符 合政治上誘因動機，主要理由是一旦設置更多一級組織，縣市首長依法就有更 多政治性首長職位的用人空間，但是A 政府受訪者提供非常不同的觀察如下，

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事實上剛好也是另一種政治反誘因的見解：

以兩任縣長的習慣，其實蠻相信公務體系培養出來的人，畢竟有行政 經驗的累積，政務的沒有經過長期的培養，前任縣長很少使用政務。

可以去調查縣市政府，看他們有沒有用到二分之一。有時候縣市長考 慮到派系平衡，不見得願意用，如果用地方政治人物，因為有自己的 利益關係，不一定會以縣長的施政方針為準，用行政人員，都是白紙，

以縣長的意志為意志，這是我在這邊的經驗。

因為即使是同一派的人，但不見得是100% 的效忠者，因為他有自己 的想法和利益，也有可能是同派不同系。如果用行政人員，像我們都 是外地來的，和地方利益沒有牽扯，比較能夠落實縣長的施政方向，

實際上我們這邊的運作結果也是如此。

訪談受訪者主要的共同看法是，對於縣市首長而言，施政績效才是其所永 遠關注的重點，組織架構是工具，不是目的，政府組織設置本身不會自動產生 施政績效，因此，除了那些對選民具有重要政治象徵性的組織外，任何新設組 織的提議都未必是縣市長的關心領域。C 政府受訪者直截了當地說，「組織並非 是縣市長認為達成政績最重要的工具」，幾個政府的人事處受訪者也有下列的說 法：

組織是否運作良好的衡量標準是問題解決的能力，而非組織、人力或 經費的多寡。不設單位不代表沒有能力處理問題，例如縣府沒有設置 交通局處，但舉辦 XX 燈會的時候也沒有出問題，交通也很順暢。（I 政府）

(組織設置) 應該是謹慎。理由是財政並沒有到位，如果人事成本佔總 預算太大，不是一個好事情。如果增加一個機關，簡任職務就會跑出 來，人事成本就是一個很大的負擔。…就民選首長的立場，如何把既 有的餅做大，讓業務機關到民眾之間的關係可以看得到，即便不設到 高限，因為人和機關增加，民眾不一定能夠受益。民選首長還是在乎 下一次的選舉，所以業務推動都是配合當初的政見，和當時承諾給民 眾的部分，希望能夠在4 年內，甚至在 2、3 年內看到成果。（C 政府）

是人在處理事情，而不是單位數在處理事情，成立這麼多單位，是將 多兵少。所以我覺得是人比較重要，單位數的多寡反而沒那麼重要。… 最重要的還是人，組織架構再多，還是人去處理業務，組織架構不需

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要那麼龐大。（E 政府）

再舉另一例，某地方政府的組織數量過去幾年來已經朝向精簡，新任縣長 又再度精簡數量，該縣政府受訪者在該縣任職近九年，他觀察的結果也認為組 織數量多寡和政府運作績效間沒有必然的關係，他說「排除我個人的身分而言，

現在很多人覺得法規說可以設就盡量設，因為設了之後可以用人，可以給人錢。

但像我們把23 個縮成 21 個，日子也是照樣過，現在縣長又縮成 20 個，一樣可 以運作，效率也沒有比較差。其實再縮減，效率不會差，但是要有配套（指職 等設計和職等配置），不然地方會反彈。」

更具體地說，地方政府參與組織設置者如何看待一級組織設置的課題呢？

本研究問卷調查受訪者被問及，「你認為應否設置為政府一級機關或單位的最重 要因素（最多選擇五個）」，回覆狀況整理如表 4-6。在八個選項中，明顯被認 為最重要的三個因素是：「組織核心業務對市長施政成果的關鍵性」、「組織核心 業務的專業性」和「市長看法」，第一項和第三項本質上是相同的，就是縣市長 的意向。另外兩項被認為相對重要的因素則是：「組織核心業務的工作量」和「中 央政府是否有對應的部會」。至於民眾意見幾乎沒有受訪者認為會被考量，議會 意見的角色也不重要。「組織的預算數」的重要性則高於「組織的實有人數」。

表4-6 地方政府組織設置的重要考量因素

全體 (n=36) 人事處 (n=20)

縣市長看法 25 17

議會看法 8 6

民眾意見 2 2

組織的預算數 10 6

組織的實有人力數 6 4

組織核心業務對縣市長施政成果的關鍵性 30 18

中央政府是否有對應的部會 15 9

組織核心業務的專業性 25 14

組織核心業務的工作量 17 5

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首先，縣市長主導性角色並不令人意外，前節已述及其對一級組織設置的 決定性影響，但是值得再補充的是，即使是某些二級組織，只要落入縣市首長 的重要施政範疇，其設置與否也同樣受其觀點的影響。某政府受訪者舉新舊任 政府行政首長對於某個特定業務應否單獨設置為二級組織的不同立場，他說「還 有像現在的XX 工程處，改制前仍在某局下面，有兩個科在做，另有一個是該 局的工程隊，但是準用直轄市政府階段就併到交通局而裁撤，因為考量到它沒 有實際作為。但是現在（因新首長的政見）的情況不同，所以認為需要成立XX 工程處。」

其次，中央政府各部會組織設置和各部會對地方政府組織設置的期待，是 地方政府組織設計時會納入考量的因素。部會組織影響地方政府一級組織設置 的思考，主要原因是方便於業務上有對口，在中央和地方業務推動上能有更清 楚的計畫經費、技術協助和溝通的對象。中央政府某些部會或跨部會為推動其 業務，會期待地方政府也同樣設置類似的組織與機制，例如長期照護管理中心、

毒品防制中心、災防中心 ...等等，然後給予經費補助或業務考核時的觀察事 項，這些會促動地方政府在二級組織層次上有所回應。例如，嘉義縣目前張縣 長一上任後就希望縣政府作一次中央與地方政府業務對口的盤點和必要調整，

就是案例。不過，中央政府相關部會用經費補助和考核等工具，或甚至在相關 行政作用法律中規定設置組織的作法，地方政府受訪者多不表認同，H 政府受 訪者就抱怨說，

中央政府不能用組織法或作用法要求地方自治機關成立某個單位，但 事實上他們都將這個權力放在中央組織法裡面，希望我們成立某些單 位，再使用考核或評鑑的機制來要求。如果組織的設置沒有符合中央 的期待，雖然影響不大，但是站在業務單位的立場，每個業務單位都 希望自己組織龐大，所以當初（教育局下）家教中心才會成立，能夠 爭取更多的補助款。中央常常說你成立我就給你補助款，可是不成立 就什麼都不給。

某縣受訪者也同樣對中央政府某些部會期待地方設立特定組織的作法，感 覺到「很困擾，因為必須遵行，不然送審的時候會過不了。…如果沒有按照要 求設專責機關，評鑑分數就低，補助款就會被刪減，用這種方式來壓制地方」。

但是，如果實在覺得不宜時，就將專責一詞解釋為在某個原有組織的業務職掌 中增列該專責事項，而非實際設置新組織，至少有所回應。

此外，訪談受訪者提供一個表 4-6 未列入的因素，即縣市政府間的模仿和

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參照效果。從第一節所提供目前各地方政府一級組織的設置狀況確實可以看出 端倪，五個直轄市之間和縣市政府之間（經常是鄰近縣市政府）的組織數量和 名稱有高度相近性，特別是縣市政府用機關型態設置的組織幾乎是沒有差異。

這種雷同性的原因當然可以說是歷史發展沿革的路徑相依，不過確實有模仿或 參考鄰近縣市的效果，某政府的受訪者解釋說：「因為他們都會說「別的縣市有」

或「別的縣市沒有」，或是議員一直叫我們成立原民局，但是我們原住民只有（少 數）鄉而已，但是又有族群的意識存在，所以要我們一定要有一個標榜的一級 單位出來，才能顯示我們有照顧到這一個弱勢族群，他們就會說「為什麼別的 縣市才多少原住民人口都有成立，我們有兩個鄉都是，為什麼不成立？」出現 這樣的說法就比較不好去說服，尤其牽涉到族群」。新改制設置的直轄市政府，

當初在提送改制計畫書或規劃時，就已將台北市政府組織架構當作參照對象 – 通常不會深入思索台北市政府模式的優缺點，作為預留未來組織變化的發展圖 像，目前準直轄市的桃園縣也同樣地參考新北市或台北市組織架構。

貳、地方政府一級組織設置的優先性

為瞭解地方政府主管對於一級組織設置的看法，本研究透過問卷調查方 式，徵詢人事部門和研考計畫部門主管的意見。問卷上先提供目前常見二十多

為瞭解地方政府主管對於一級組織設置的看法，本研究透過問卷調查方 式，徵詢人事部門和研考計畫部門主管的意見。問卷上先提供目前常見二十多