日本地方政府的行政評價制度經驗

日本地方自治體的行政評價制度始於1990 年代，日本地方政府引進「行政 評價」(亦稱「政策評估」，相當於國內所稱之「行政評鑑」) 制度，其有：

1. 改革地方財政問題。

2. 提高行政活動的透明度。

3. 強化地方政府對居民的課責。

4. 檢討不必要的行政事務。

5. 改變地方行政人員的工作心態

最早引進政策評估制度是三重縣、靜岡縣與北海道。目前除了鳥取縣之外，

其餘的都道府縣，皆引入政策評估制度。鳥取縣另有「監察制度」來進行政策評 估。事實上，日本中央政府反而是依循地方政府的腳步，在2001 年才開始引入 評鑑制度，稱為「政策評價制度」，經過準備時期後，2002 年 4 月日本政府通過

「政策評價法」，針對行政機關執行政策進行評鑑，所有的行政機關皆有接受政 策評價的義務。

壹、為何引進評鑑制度

1990 年代美國學術界提出「新公共管理」理論，許多國家，包括日本，受 到「新公共管理」理論的影響，引入的績效衡量制度。日本的評鑑制度基本上是 借鏡美國的經驗。美國從1960 年代起，針對聯邦政府使用大規模財政支出於教 育、公共衛生等政策，為檢討相關政策的有效性而引進計畫評估制度，針對公共 部門的政策效果，進行嚴格的評估，以符合社會需求與民眾信賴。計畫評估制度 後來更廣泛地稱之為績效衡量制度，績效衡量主要是針對行政部門實施公共政策 的效果與有效性，並且以量化的績效指標來進行評鑑，進而了解政策必要性和執 行成效等。

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貳、日本對於「評鑑」的基本概念

由於「評鑑」本身即具有相當多的意涵，很難有精確的定義。日本對於「評 鑑」的基本概念也是充滿著曖昧性，沒有統一的界定，在執行過程中也欠缺一致 性。

基本上，日本對於公共部門的「評鑑」，交叉使用「政策評價」或「行政評 價」。不過，「政策評價」主要是針對如何評鑑中央政府所執行的政策，特別是針 對公共政策執行過程中的成本效益分析；行政評價，主要是針對自治體(法人)，

包括地方自治體。

日本中央政府政策評價的對象，由上而下，分別是：「政策→施策 (對策措 施) →事務事業」，對應的是由上而下的邏輯，即行政機關的使命→政策→施策→

基本(主要) 的事務事業→個別的事務事業。最上位的「政策」是最主要的評鑑 對象。具體而言，施策及事務事業是實現政策目標的手段，進行施策評價以及事 務事業評價，就是對政策執行的各種情況進行現狀分析，明確改革和改善的各種 方式與分法。施策一般用基本構想或基本計劃來界定；事務事業，或稱基本事業，

是屬於基本構想的實施計畫，或者是一個事業項目。

1. 政策評價：是為了推進計畫，測定政策目標的達成狀況，調查與掌握民 眾滿意度，了解社會經濟形勢，分析現況，從而確定政策方向，促使行 政管理獲得改善。政策評價制度，主要有三種類型，分別是：事業評價、

實績評價、綜合評價。其中，實績評價，或稱業績評價，採用目標管理 型的評價方法。在行政領域預先設定應完成的目標，然後設定相對應的 業績，評價其目標完成度。

2. 施策評價：是為了推動某政策領域的實施計畫，測定施策目標的達成狀 況，評價構成施策的各個事業的效果。施策評價具有政策措施的業務盤 點性質，很多地方政府實施施策評價，基於評價結果對相關業務進行調 整。

3. 事務事業評價：是為了評價構成施策的各個事業的必要性、效率與效 益，對目標的達成狀況進行測定。這是日本地方政府最普遍的評價方 式，也是施策評價和政策評價的基礎。

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二、政策評估的標準：

1. 必要性 2. 緊急性 3. 妥當性 4. 適當性 5. 有效性 6. 經濟性

參、日本地方行政評價的實踐狀況

1996 年，三重縣率先引進「事務事業評鑑制度」。當時，三重縣約有 3200 項事業事務，為了檢討這些事業事務是否有必要進入執行，因此透過評鑑制度來 加以有組織性、整體性的評鑑與檢討。此外，由於日本各地方政府的財政問題愈 來愈惡化，地方首長對此一現象有相當深刻的認知，因此有必要進行「行政革 新」，事業事業評鑑制度也是屬於「行政革新」的一環。

三重縣引進「事務事業評鑑制度」後，岩手縣、山形縣、琦玉縣、札幌市、

川崎市紛紛效仿，引入事務事業評鑑制度。靜岡縣與北海道也引入評鑑制度，卻 採取與三重縣不同的評鑑方式，其中，北海道導入「適時評價」制度，靜岡縣則 借鏡民間管理方法的基礎上採用「業務評價表」。1999 年，青森縣實施「政策評 價、形成制度」，以通俗易懂的方式公布行政活動的成果，並導入居民參與行政 活動成果的評價過程，也可參與新的政策方案制定過程。2000 年以後，日本地 方掀起一股「行政評價熱潮」，不僅都道府縣，連基層的町村也幾乎實施行政評 價制度。

一、行政評價的三種類別

日本幾乎所有的地方政府都已經實施行政評價，包括政策、施策和事務事業 的評價。三者的區分，主要可從評價對象、評價指標、評價時間、評價主體、評 價方式等方面，加以介紹。

1. 以評價對象來看，政策評價是評價行政整體、覆蓋範圍最廣；施策評價 是評價特定的施策措施；事務事業評價是評價單一事業或事務。

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2. 以評價指標來看，政策評價主要評價投入指標，施策評價主要評價活動 指標，事務事業評價主要評價成果指標。

3. 以評價時間來看，政策評價是事前評價，施策評價是業績評價，事務事 業評價大多是事後評價。

4. 以評價主體來看，政策評價主要是外部評價，施策評價包含內部和外部 評價，事務事業評價主要是內部評價。

5. 以評價方式來看，政策評價主要是定性評價，施策評價主要是評分評 價，事務事業評價則運用各種量化手段進行評價。

綜合而言，政策評價主要是行政目標的達成狀況，包含有效性、是否達成政 策目標。政策評價以定性評價為主，在評價過程中，非常重視政府系統外部的意 見和建議，採用問卷調查、公開討論、會議徵集等方式，廣泛尋求外部評價的意 見。

相對地，日本各地方政府對施策評價的理解是不一樣的，採取的方式也有所 不同。一般而言，評價對象比較有共識，都是以綜合計畫或長期計畫為對象，首 先確定政策的數量，但在評價方式上有較大的差異。日本地方政府著眼於當地發 展的綜合計劃，關注政策體系的目的與手段的相互關係，聚焦於政策體系層級區 分，首先是對綜合計劃進行政策分類，其次是對每個政策體系進行層級分解，然 後對各層級的施策、事務事業進行梳理，確定評價對象，設定評價標準，量化為 主，定性和定量相結合，以此評價政策目標的達成狀況以及地方政府的行政活動 績效。

二、事務事業評價的三種類別

然而，由於地方政府著重在落實政策，因此，地方政府的評價重點在於事務 事業的評價以及施策的評價，大多數是事務事業。

事務事業評價包括事前的業績指標與業績目標的設定，以及事後的檢討目標 達成的狀況。業績指標，包括投入指標、活動指標、成果指標，近年來重視「成 果指標」。評價體系的重點是確定反映工作成果的各項指標，根據這些指標，衡 量並評價工作目標完成的程度，並據此來改進以後的工作。因此，從事事務事業 評價，就是了解和掌握該項事務或事業的責任人所承擔事務事業的現狀，明確他 們為完成目標應解決的問題，促使他們進行具體的改進。

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事務事業評價依其流程可區分為四種類別如下：

1. 事前評價：針對新事業進行評價。在實施新事業前，確認事業的目的，從 緊急性、必要性和優先性等角度進行評價，事先明確可期待的事業成果。

在新事業評價中，有必要站在民眾的角度，檢討事業的有效性，尤其是地 方政府的財政狀況比較嚴峻的情況下，從事新事業，要進行事業的緊急度 與優先度的排序。因此，事前評價的結果必然要用於財政方面的核定。有 時候，新事業的是前評價也是從政治角度來判斷社會效果，這種評估的過 程，也是向民眾說明事業決策以及事業效果的過程。因此，新事業評價包 括：

 說明決策的過程，需要確定事業實施的目的，確定民眾對該項事業 的需求，分析社會環境，決定事業規模，研究替代方案，確定與其 他部門以及團體進行協調與調整過程，客觀評價事業的實施狀況。

 從研究事業初始階段就開始進行評價。從地方政府關於新事業開始 進行研究時，就在評價表上進行紀錄，也就是評價事業的可行性，

而且也確認是否申請中央政府的轉移支付資金或是由地方政府支 出資金。

 設定成果指標的目標值。為了驗證事業實施後的成果，有必要設定 成果指標。為有效地實施事後評價，要設定測定事業效果的指標及 其目標值。事前有嚴密的事後評價等相關規定，就能防止新事業的 氾濫。

2. 繼續評估，也就是對跨評價期的事務事業，即在前一評價期已經著手實施 的事務事業進行評價，說明這些事務或事業具有延續性。

3. 事後評價。事後評價往往就是一般所謂的事務事業評價。是對一個評價期 內已經完成的事務事業進行評價。其結果可以運用在同類事業的計畫或調 查之中，還可以用來進一步完善事務事業評價的方式和方法。

3. 事後評價。事後評價往往就是一般所謂的事務事業評價。是對一個評價期 內已經完成的事務事業進行評價。其結果可以運用在同類事業的計畫或調 查之中，還可以用來進一步完善事務事業評價的方式和方法。