地方政府組織評鑑程序機制的建議

綜合他國政府、組織診斷一般實務建議 (如 Immordino, 2010: 第五章) 和 臺灣推動組織評鑑的作法經驗，本研究認為一旦任何地方政府要推動組織評鑑 時，程序上應該包括下列流程：組織領導者確認評鑑方向，設置組織評鑑專案 小組，決定組織評鑑的對象與方式，規劃組織評鑑的細部步驟與時程，設定組 織評鑑結果的運用目的。此外，同樣重要的是，預先規劃組織評鑑應該蒐集資 訊與如何撰寫資訊的基本架構。

壹、地方政府行政首長確認組織評鑑方向

直轄市市長和縣市長是地方政府組織調整的最關鍵者，任何組織評鑑的啟 動機制都應該首先由他們核定後才進行，這也符合組織診斷實務的第一個建 議，組織領導者支持是最關鍵。因此，不論是組織評鑑是由行政首長指示進行，

或是由地方政府權責幕僚部門或業務部門建議進行，第一個步驟都應先請行政 首長做出關於組織評鑑最關鍵性的幾個方向決定，包括：組織評鑑的對象、組 織評鑑結果的目的、組織評鑑成員的組成方式和組織評鑑的範圍面向。這些方 向的內涵後續各點會再說明，但前兩者的基本概念可如下表示

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評鑑目的

評鑑對象 組織調整 組織運作檢視 政府所有組織

特定組織

值得特別重視的決策課題是，究竟組織評鑑的範圍為何？第二章和第三章 所提供的組織診斷理念和國外政府實務上作法可以發現，組織評鑑的範圍可以 包括各種面向，如績效、策略、業務計畫、結構、領導、人力、文化、… 等等

（如本研究第二章圖2-2 和各表），組織評鑑的範圍面向愈多，當然進行過程就 會愈費時和費人力。一般而言，評鑑目的和評鑑面向之間會有關係，如果是以

「組織調整」為評鑑目的，主要的評鑑範圍面向應該更集中於：績效、策略、

業務計畫和組織結構，如果是以「組織運作健康檢視」，其面向當然考以更為全 面性，包括人力面。

對照地方制度法第6 ~ 8 條所討論的內容，本質上就是集中在前述的績效、

策略、業務計畫和組織結構，因此，組織評鑑的面向至少應該從這些範圍中選 定之，並視需要增加評鑑面向。

貳、設置評鑑組織機制

地方政府進行評鑑前的最重要準備階段就是設置評鑑組織的機制，包括評 鑑組織成員和幕僚小組機制。第四章問卷調查結果也發現，地方政府多數贊成 是應該設置專案小組負責組織評鑑工作。一旦經地方行政首長核定後，首先就 是成立組織評鑑專案小組（當然，地方政府也可以有常設性的組織評鑑委員會 機制），此一專案小組最核心的工作是：(1) 評鑑實施前，確定評鑑程序和評鑑 內容架構，(2) 評鑑結束後，討論和議決評鑑報告初稿。

一、設置組織評鑑專案小組或委員會

評鑑組織經常採委員會形式組成，主要是希望能容納更多元觀點的代表性 和專業性等等，當然，評鑑組織成員如果過於眾多，雖然可有代表性的優點，

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但相對地也必須耗費更多時間和資源進行協調連繫，有時也增加評鑑結果整合 或共識的困難性。據上，具體的建議是，組織評鑑委員會成員組成方式可以有 兩種思考選項：

1. 強調委員會要具備「獨立性」，這種觀點經常出現在國內討論。如果選 擇此模式，多數委員會成員至少形式上應該是來自地方政府以外的人 士，包括專家、研究者、地方民間社會人士、地方產業經理人等等，

強調引進外部觀點。

2. 強調委員會要能掌握「現場性」，即負責評鑑決定者必須能夠相當瞭解 地方政府整體和個別組織的運作狀況，不至於完全從理想規範面討論 問題。更重要的是，由於政府組織評鑑的結果，經常是對政府機關組 織實際上運作產生影響，本來就是地方政府民選首長應該重視的管理 事項，自然應該掌握此項工作的主導權，所以不宜因為刻意和過度強 調評鑑組織的「獨立性」，反而讓地方政府以外的專業或學界人士變成 是評鑑組織成員的多數。許多專業和外界人員，應該是參與幕僚小組 的機制。

不論是採取那種設置方式，組織評鑑委員會的法定政府成員應包括：地方 政府首席政務副市長或副縣市長、秘書長、人事處處長、研考會或計畫處首長 或主管和主計處處長。本研究建議，專案小組或委員會主席原則上由政務副市 長或副縣市長擔任，但如果屬於比較非常特定組織或單純性組織的評鑑時，可 以指派秘書長擔任主席。這個建議的主要理由還是，組織評鑑的性質或者所蒐 集到的相關資訊，都偏屬該政府較為重大的政策性或管理性決策資訊，因此如 果由副市長層次擔任，較符合民主治理的監督指揮和領導原則。

二、設置組織評鑑幕僚工作小組

評鑑專案小組的幕僚工作由地方政府人事處負責，或者由人事處和研考會

（或計畫處）共同負責。主要的理由是，目前各縣市政府幾乎就是人事處負責 組織自治條例、組織規程、員額編製表和人力管控與評估的工作，延伸至組織 評鑑工作時的接軌會更順暢。至於直轄市政府中，有些是由研考會負責，但實 際上也很少有時實際經驗，所以如果採取人事處和研考會（計畫處）共同負責，

應該會遠比單純由研考會負責為佳。

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專案小組幕僚工作不論是人事處單獨負責或和研考計畫部門共同負責，工 作小組成員都建議包括人事、研考計畫和主計部門等三個組織，其中，人事處 處長應擔任工作小組召集人（或者與研考計畫部門首長或主管併同擔任），其他 兩個部門至少應該指派二級以上主管人員擔任成員。此外，應依每次組織評鑑 的對象邀請額外的內部或外部委員參加工作小組，如果有外部委員可考慮兩類 人員：專業取向的專家委員和中央政府部會或三級機關的業務部門高階主管，

不過，純屬專家類的外部委員人數不宜超過地方政府內部委員人數。

評鑑工作幕僚小組的主要任務是：根據評鑑委員會設定的評鑑對象和範圍 面向，研擬實際作業的評鑑小組成員（經委員會確認）；向評鑑專案小組或委員 會提交當次的評鑑報告與建議初稿。其中，評鑑小組可以是一個或數個，完全 視當次組織評鑑的範圍而定，例如，若是全面性組織評鑑，就適合分設數個工 作小組。

1. 如果僅設置一個評鑑工作小組，成員就是幕僚工作小組的人員

2. 如果需要設置數個工作小組，每一小組的成員皆應該包括三部分人員：

幕僚小組中各部門的代表、與受評鑑部門相對應的中央政府部會或機關 之企劃部門高階主管、與受評鑑部門相關的外部專業性人士、政府組織 管理的外部專業人士。

參、組織評鑑的對象與方式

組織評鑑可以區分為兩大對象，一是全面性，一是個案性。

1. 全面性組織評鑑機關是將地方政府所有機關全部納入，這種類別的進 行應該是每固定幾年就進行一次的定期性評鑑（如每四年一次，搭配 地方首長任期），比較好的採取方式是在特定時段內一次性全部完成，

有利於當年度就有整體性分析報告和建議。如果因為時間等因數無法 一次完成，也可以分年或分階段施行，例如2 年為期，完成所有機關 之評鑑，每年規劃不同的個別機關接受評鑑。

2. 個案性組織評鑑是設定條件，只挑選部份機關或部分單位進行評鑑。

至於個案性評鑑需求的時間，應該有許多原因。例如，擬議設置新機 關或新單位時就是應該進行評鑑；原有機關需求提出大量增加員額、

原有機關部分業務萎縮或原有機關相當比例的原有業務中採取委外辦

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理等等，也都是適合發動個案性評鑑的時機。當然，行政首長或民意 機關提出要求也是啟動時機。

至於進行組織評鑑的方式也可分為兩類：書面或實地。當評鑑所欲蒐集的 資料，或是已經定期公布，或是具體而沒有爭議，以書面呈報即可，故採行書 面評鑑可免去人員往返奔波；相對地，實地評鑑較能現場感受瞭解相關表現，

或是實際訪問受訪機關人員的意見。不過，不論是書面或實地，受評鑑機關均 必須根據同樣的評鑑架構內容等格式，先提供基礎性的自我評鑑資料。此外，

如果地方政府有意願更積極，最有效的方式是採取進駐受評機關的實地觀察。

肆、組織評鑑的流程與時間安排

一旦啟動組織評鑑，不論是全面性或個案性，整個過程都應該盡量依循相 近似的基本流程：

1. 組成組織評鑑委員會、評鑑幕僚小組和評鑑工作小組：此一流程應該 在實際辦理評鑑時間的評鑑前一個月完成。

2. 確認與通知受評鑑對象：評鑑前一週完成。

3. 機關提交自我評鑑報告：受評機關應於接到通知後一個半月，依照評 鑑架構和表格等，完成自我評鑑報告，提交給評鑑幕僚小組。

4. 評鑑幕僚小組準備相關資料：針對受評鑑機關，除了其自評報告資料 外，幕僚小組如尚有其他有用的相關資料也應一併準備，例如，預算 書、年度相關業務績效報告、民眾外部的相關意見（含陳情、電子信 箱意見等等）。如有必要，也可對受評鑑機關同仁先行採用書面或網站 方式的意見調查。

5. 評鑑工作小組進行評鑑：小組就負責的組織先行閱讀自評報告，如果

5. 評鑑工作小組進行評鑑：小組就負責的組織先行閱讀自評報告，如果