外資併購中國國有企業

有效利用外資併購改組改造國有企業對中國及外資來說，某種程度上可 謂是大勢所趨、互惠互利，是機遇也是挑戰⁶⁹，必頇充分瞭解外資併購對國有 企業所造成的影響，並有效解決國有資產流失疑慮、國有企業職工安置及債 務問題，方得趨利避害，結合國有企業改革的需求，以此作為外商投資契機，

進一步強化在中國市場的競爭力。以下分別從中國處置國有資產之特殊性及 國有企業改革與外資併購間之關連，說明外資併購對國有企業之影響，並分 析現有規範之實體及程序規定，俾供投資中國國企之參考。

第一項 國有企業改革與外資併購

外資併購中國國有企業可同時立於中國關於引進外資之政策與國有企業 改革兩個議題上觀察，外資併購中國國有企業，既是外資受市場利益驅動的 産權交易行爲，又是配合中國擴大開放的需要和改革、改組、改造國有企業 的戰略選擇，實際上外資併購後絕大多數的合資企業皆因此獲得明顯經濟效

在辦理由外資併購設立的外商投資企業外匯登記時，應重點審核該境外企業是否為境內居民 所設立或控制，是否與併購標的企業擁有同一管理層」。

69 參照王鳳麗，〈外資併購國企需要注意的幾個問題〉，《西南民族大學學報》，第 173 期，頁 58-59(2006/02)。在中國國有企業改造的背景下，外資併購國有企業對外商而言，是找到了 理想的投資目標；對中國而言，則有助於解決國有企業資金短缺的問題，並得以優化資源配 置，符合國有企業深化改革的目標，並建立與市場經濟相應的現代企業制度。目前中國有認 為外資併購特別是針對國有企業者，將造成國有資產流失，失去對企業的控制力，外資將形 成壟斷導致原企業工人「下岡」、失業等問題；而事實上，中國關於國企改革之發展，應將 其置於全球分工與合作體系上思考，本文認為，允許外資在競爭性領域透過資產併購方式參 與國企改革，同時亦在為國企創造競爭條件。

益；但由於外資併購中國國有企業係以外方控股的合資企業取代了原有國有 企業，而產權交易在中國卻仍處於未整體規範的探索區塊，因而引發中國對 外資併購造成國有資產流失的相關辯論。由此面向觀之可知，外資併購對國 有企業改革猶如一把雙面刃，以下就外資併購對中國國企造成之影響分析之。

一、正面效應

(1) 從動機加以分析外資併購中國國有企業作爲一種産權市場商業行爲 與企業發展戰略，外資早期與中國國企組建合資企業，其目的之一是利用中 國勞動力成本低、原材料價格便宜等優勢，降低生産成本，占據中國市場，

延伸外資産品價值鏈；如今外資併購國有企業，則係爲了更有效整合利用其 資源，降低經驗成本(如利用國有企業的技術、熟練工人、國內市場營銷渠道、

品牌等)，獲得該產業鏈中最大的協同效益。

(2) 從跨國公司引進技術和管理經驗，改造中國國企，提高其經營管理 水帄，整合中國國企之資源。而與以往直接投資方式不同，外資併購中國國

企的産權交易，在法律制度下，透過資本市場，對目標國有企業進行收購，

以挹注資金和對技術、勞動力、管理、設備、營銷通路等各種資源和無形資 産進行整合，使國有企業改善經營管理，儘快提高盈利能力，同時也就使外 資作爲控股方擴大了收益機會。

(3) 適應中國利用外資政策轉變，外資併購中國國企不失為新的市場機 遇。在中國政府相繼發布《上市公司收購管理辦法》、《關於向外商轉讓上市 公司國有股和法人股有關問題的通知》和《利用外資改組國有企業暫行規定》

等一系列法規規定後，已突破以往外資僅得採取間接方式投資國有企業的限 制，確立了外資併購中國國企之合法地位。自此，中國股票證券市場對海外 資本開放，可藉此重整國有企業；對外資而言，更是難得的市場機遇。特別 是中國加入 WTO 後，現行政策法律對併購國有企業之保障增多，使外資併 購國有企業有法可循，故外資對國有企業之併購表現積極，例如中國第一起 國際投資基金收購中國大型國企絕對控股權之「凱雷併購徐工案」，作為徐州

市國資委所屬企業及江蘇省重點改制國有企業之徐工集團，在近年來對海外 投資者進行多項招標投標，並最終選擇私人投資基金凱雷集團，這起產權交 易全然置於地方政府的直接掌控下進行，也因此在地方審批過程中順利無 礙，此案被視為外資併購中國國內產業資本的新標竿，惟目前尚未獲商務部 最後批覆。對跨國公司來說，整體收購國有企業，不僅是買下國有企業的資 産，更重要的是獲得了國有企業在原有領域的資源及政策的支持，進一步取 得該產業領域市場。

(4) 與新設一個合資企業相比，收購企業比新建企業形成一定的投資規 模所需要的時間可縮短 2～3 年，因此併購國有企業是跨國公司更爲便捷的資 本轉移方式和快速盈利途徑。中國加入 WTO 後，外資普遍傾向採用併購國 企之方式取代傳統的合資型態，以縮短建設週期，加快投資周轉速度，盡快 實現獲利。

二、負面效應

(1) 外資併購對中國國企引起的國有資產流失問題最受關注。一般認為 外商可利用其熟悉國內外市場之優勢炒賣中國國企股權，並且藉此短期投資 行為所獲取之收益循環操作，造成中國國有資產大量流失。因此，配合國有 產權處置之特殊性質，有關當局制訂了規範國有產權交易之《外商收購國有 企業的暫行規定》、《國有資產評估管理若干問題的規定》、《國有資產評估項 目核准管理辦法》、《國有資產評估項目備案管理辦法》及《關於做好企業國 有產權轉讓監督檢查工作的通知》、《關於進一步規範國有企業改制工作的實 施意見》等規範以作為因應。

(2) 外資併購國有企業造成的市場壟斷議題。跨國公司具有雄厚的資金 實力和先進的生産技術以及豐富的經營管理經驗，可能藉著併購一個行業的 全部或主要國有企業形成行業壟斷，從而達到市場壟斷。在凱雷併購徐工集 團案例中，商務部即要求凱雷集團提供一份「反壟斷報告」，用以證明凱雷 在收購中國最大的機械製造商後，不會造成市場壟斷，以致妨礙市場正當競

爭。當然，本案作為境外金融資本控股中國國企的第一案，中國商務部對審 批程序格外謹慎不無道理，惟本案亦凸顯中國當前外資收購管理的新課題，

包括外資併購審查制度以及對壟斷行為的定義及界定等相關立法明確規範，

關於反壟斷制度詳見本文第五章所述。

(3) 外資併購國有企業將對中國產業結構優化產生影響，畢竟外資之主 要目的在於獲取利潤，而併購國企後亦將以其集團總體利益以決定該企業走 向，可能因此忽略中國產業結構合理化的問題。然而在中國國企長期以來産 權關係不清、政企不分，且效率低下、資本金不足、負債率高、冗員甚多，

造成社會負擔沉重、市場競爭力缺乏等問題籠罩下，嚴重困擾著中國國有經 濟的發展，因外資併購所引起的負面問題，相形之下應是小巫見大巫。

第二項 外資併購中國國有企業之規範法律分析

中國外資併購國有企業現行法律規範文件有《關於國有企業利用外商投 資進行資產重組的暫行規定》、《關於向外商轉讓上市公司國有股和法人股 有關問題的通知》、《利用外資改組國有企業暫行規定》、《關於外國投資 者併購境內企業的規定》、《關於規範國有企業改制工作的意見》及一系列 關於國有資產轉讓的特殊規定，例如：《國有資產評估管理辦法》、《國有 資產評估管理辦法施行細則》、《國有資產評估管理若干問題的規定》、《國 有資產評估專案核准管理辦法》、《國有資產評估項目備案管理辦法》、《企 業國有產權轉讓管理暫行辦法》、《關於企業國有產權轉讓有關問題的通知》、

《關於改革國有資產評估行政管理方式加強資產評估監督管理工作的意見》

及《關於做好企業國有產權轉讓監督檢查工作的通知》等。其中又以《關於 向外商轉讓上市公司國有股和法人股有關問題的通知》、《企業國有產權轉 讓管理暫行辦法》、《利用外資改組國有企業暫行規定》及《關於外國投資 者併購境內企業的規定》為主要規範核心，本研究礙於篇幅僅以此二者為中 心展開評論。

此外，中國國有企業又可分為「上市國有企業」與「非上市國有企業」，

關於「上市國有企業」之部分因涉及中國證券市場，又所涉規範以《關於向 外商轉讓上市公司國有股和法人股有關問題的通知》之內容為主，已為本章 第一節關於上市公司之內容所涵蓋，此處不擬贅述，僅就規範「非上市國有 企業」之部分加以討論。

表 6 外資併購中國國有企業適用規範

國有企業

方式/審批程序

涉國有股權轉讓

《利用外資改組國有企業暫行規定》

《關於外國投資者併購境內企業的規定》第8條第2款：

《國有資產評估管理辦法》

《國有資產評估管理辦法施行細則》

《國有資產評估管理若干問題的規定》

《國有資產評估管理若干問題的規定》