太平洋島國：鯊魚保護區

太平洋若干島國所採取的「鯊魚保護區」(Shark Sanctuary)措施，係另一個 較為特殊的鯊魚保護實踐。就「鯊魚保護區」之法律定位而言，其應屬「海洋保 護區」(Marine Protected Area；MPA)之一種類型。海洋保護區在海洋環境保護領 域之重要性在近年逐漸增加，成為相當重要之保護工具且有相當多元之運用但個 別海洋保護區間之名稱或是保護區內之限制事項與允許事項均有所不同²⁶⁵。然即 便有如此之不同，吾人或可認為，凡界定出特定之海域，並於系爭海域適用特定 保護措施，且其目的在於養護海洋生物多樣性、棲息地完整與保全海洋環境，即 可認為署海洋保護區之一種²⁶⁶。就此而言，現行之鯊魚保護區當然屬於海洋保護 區之一種。

在鯊魚保護區的實踐上，首先由「帛琉」(Palau)展開行動，2009 年 9 月 25 日，帛琉總統Johnson Toribiong在聯合國發表演說，同時宣布帛琉將成立國家鯊 魚保護區，保護區之範圍與帛琉之專屬經濟區一致，面積約為 629,000 平方公 里²⁶⁷。

而在帛琉之後，「聯合群島」(Tokelau)、「馬紹爾群島」(Marschall Islands)

264 本段參考海洋管理委員會之新聞稿，見網址：

http://www.msc.org/newsroom/news/world2019s-first-spiny-dogfish-fishery-receives-msc-certification -for-sustainable-fishing。(最後瀏覽日期 07/16/2012)

265 FAO,THE STATE OF WORLD FISHERIES AND AQUACULTURE 2010 71 (2010)

266 楊瀅陵(2010)，《論國際海洋環境法：以海洋環境保護區制度為核心》，頁 121，台灣大學法律 學研究所碩士論文。

267 Cornelia Dean, Palau to Ban Shark Fishing, N.Y. Times, September 24, 2011, at

http://www.nytimes.com/2009/09/25/science/earth/25shark.html?_r=2。(最後瀏覽日期 07/16/2012)

等國亦於 2011 年先後以其管轄海域之全部範圍設置鯊魚保護區。同年，西太平 洋的若干島國決定共同成立世界最大的鯊魚保護區，整體面積為 200 萬平方公 里，此一行動同時也是第一個以區域聯合之方式保護鯊魚嘗試。參與之太平島國 包括帛琉、馬紹爾群島、「密克羅尼西亞」(Federated States of Micronesia)、「關 島」(Guam)以及「北馬里亞那群島」(Northen Marianas Islands)等五個國家，2011 年 7 月 28 日，其共同於密克羅尼西亞第 15 屆行政首長高峰會中通過設置此聯合 保護區之決議²⁶⁸。除了禁止商業性捕撈鯊魚之外，決議中同時也要求各締約方通 過法律以統一執行區域性的魚翅禁令，進一步禁止所有魚翅的持有、貿易與流 通。此鯊魚保護區之涵蓋水域可參考下圖：

圖 6《太平洋鯊魚保護區圖》

資料來源：網

268 陳姿雅(2011)，〈太平洋島國聯合設立鯊魚保護區〉，《國際漁業資訊》，227 期，參考網站：

http://www.ofdc.org.tw/。(最後瀏覽日期 07/16/2012)

路

http://www.sharkdefenders.com/2012/03/resolution-calls-for-shark-sanctuary-in.ht ml。(最後瀏覽日期 07/16/2012)

應特別注意者，此等太平洋島國之所以有意願採取如此嚴格的禁止捕撈鯊魚 規範，有很大之動機與其國內之產業有關。簡而言之，太平洋島國面對鯊魚之立 場相當特別，係由於此等島國大力推動觀光業，鯊魚之角色已經從提供蛋白質之 食物來源轉變成為重要的觀光資源，而以帛琉為例，其經濟幾乎全部依賴觀光業 之收入，統計上每年有 8 萬名遊客，經濟效益達 1,500 萬美元。其中「潛水賞鯊」

(shark-diving)係逐漸獲得青睞的觀光行程，2010 年之統計在帛琉有 18 家政府立 案之潛水業者提供此等行程²⁶⁹。

在此等前提下，帛琉會採取鯊魚保護區之措施其實並不意外，蓋存活於海洋 中之鯊魚可獲得之利益遠大於將其捕撈並殺死所能獲得之效益。而吾人以可同時 發現，將鯊魚作為觀光資源，係有效的整合了永續利用與生物物種保存兩個原本 可能互相衝突的價值，就此而言，應係對鯊魚族群最為有力之結果。

第八節 小結

在檢視本章所討論的個別國家及地區對於鯊魚養護的不同規範方式後，可發 現每一套規範方式都有其本身之特色與立場，一方面有較為消極之國家與地區，

包括中國係完全封閉資訊，並且沒有任何養護之作為；以及香港因為受限於其地 理位置，故實際上無法也沒有需要採取任何漁業養護措施。

另一方面，積極對於鯊魚進行保護之國家中，美國以其自身之觀點出發，並 建立影響全球的鯊魚養護制度，雖然其激烈禁止之行為已經引起部分之反對，但 目前為止美國仍然維持其政策之走向。

269 G. M. S. Vianna et. al., Socio-economic Value and Community Benefits from Shark-diving Tourism in Palau: A Sustainable Use of Reef Shark Populations 145 BIOLOGICAL CONSERVATION 267, 267-268 (2012)。

第三方面，除一般的禁止割鰭與鰭身比等普遍接受的法律制度外，特別之實 踐，如加拿大以審慎的態度將預防性方法做最大程度的適用，以保護其鯊魚漁 業；以及太平洋島國則利用其其地理優勢，在鯊魚養護上做出相當有野心的創 舉，相當程度上都提供了鯊魚保護選項上的不同切入點，應可持續觀察此等制度 之成效。

而在我國之情形，在近兩年內我國實施之鯊魚養護管理措施以驚人的速度增 加，同時較早執行的保育措施亦獲得正面之結果，而回顧我國在鯊魚保護上所付 出之努力，可有幾點觀察：

(一)對國際規範的嚴格遵守：由於國際地位之爭議，導致我國無法成為《海 洋法公約》與《華盛頓公約》之締約方，係較為遺憾之處。惟即便無法正式參加，

臺灣仍努力配合國際之保護趨勢，包括遵守《海洋法公約》所呈現的國際習慣法，

並參與《於群協定》架構下之區域性漁業組織；積極的制定《國家行動計畫》以 配合糧農組織之呼籲；在《華盛頓公約》之部分，雖然使用的並非一般之貿易管 制手段，但全面禁捕之規定仍有達到保護物種之目的。整體而言，筆者認為臺灣 在保護制度上之政治意願與配合度均相當高，雖然仍可能有個別之漁業行為出現 違法之情形，但其應屬於具體執法須加以強化之事項，而並非我國不願意遵守國 際法規範之情形。

(二)漁業養護規範的強化：我國之漁業管理法規從沒有規範鯊魚的狀態進入 管理狀態時，並未造成嚴重之衝突與漁民之不利益，而係順利的實施「鰭不離身」

等制度。此一相對順利之推行過程可能係因為我國使用鯊魚之傳統本來就是全魚 利用，故新法佐造成之影響相對較小；其次，漁業署之宣導亦有相當之幫助，使 得法規在生效前可為所有受影響之人民所知悉，此應係成功之案例；另外，法規 在生效後仍依漁船之噸位與保存漁獲之方式而有階段性實施之區分，可使條件不 同的受規範者以最合適之進度接受並完全遵守新法。

(三)成功的物種保育：此一部分係最值得稱道之我國實踐，蓋鯨鯊列入保育 類動物之後，雖然有保育之呼聲，但我國並未倉卒的制定限制性的保育法規，而

係先對物種進行研究，並以研究之基礎進行階段性的保育計畫，從配額至演變至 全面禁捕，同時也持續進行科學研究以及對於民眾的教育宣導，使得鯨鯊禁捕之 後，鮮少有人民產生飲食受剝奪之感，而絕大多的民眾均能接受此等物種需要受 保護之需要，並且樂見鯨沙族群數量的回復，顯示鯨沙保育之推廣教育相當成 功。另一方面，即便禁捕之後，科學研究之工作仍然持續進行，對於鯨鯊生態之 研究成果甚至可回饋國際社會。

(四)以漁業署為核心的持續發展：綜觀我國所有與鯊魚相關之養護獲保育措 施，主管機關全部為漁業署，甚至在 2012 年漁業署之業務中也加入對於魚翅進 口之管制工作。此一現象可能是因為漁業和陸上生態管理的重大差異所致，而僅 有漁業署具有足夠之專業能力可執行與海洋生物相關之養護管理措施所致，就此 而言，未來若持續有對鯊魚的養護規範，應仍由漁業署主導。