漁業資源養護與生物保育之間的互動

第一項 《華盛頓公約》與糧農組織之合作

《華盛頓公約》因為擴充其附件之保護內容，而與糧農組織之職權有所重 疊，此一舉動在當引發之討論係關注在《華盛頓公約》之做法是否會導致漁業養 護管制度間無法一致之結果，並因為分歧之管理措施而損害國家之權益。舉例而 言，即有國家指出CITES管制貿易之做法可能損害國家依照《海洋法公約》在公 海上捕魚之自由¹⁹⁸。

為解決可能之衝突，《華盛頓公約》之秘書處與糧農組織之間於 2006 年通 過了一份「諒解備忘錄」(memorandum of understanding, MOU)，其目的在將兩大 建置對於漁業養護管之互動加以制度化。學者指出，此一諒解備忘錄在五個層面 上可提供合作之基礎：(1)資訊分享與蒐集；(2)執行能力之強化；(3)共同參與《華 盛頓公約》附件之物種提名；(4)糧農組織可對《華盛頓公約》現行之附件內容 進行諮詢與建議；以及(5)分享資源進行共同之計畫¹⁹⁹。

而透過此諒解備忘錄的強化效果，糧農組織與《華盛頓公約》間的合作關係 雖然仍有限制，但整體而言仍屬樂觀之發展，此二大國際建置的協調與合作在海

196 Mary Lack & Glenn Sant, Trends in Global Shark Catch and Recent Developments in Management 13-14 (2009)。

197 Nicholas Dulvy et. al., You Can Swim but You Can’t Hide: the Global Status and Conservation of Oceanic Pelagic Sharks and Rays, 18(5) AQUATIC CONSERV:MAR.FRESHW.ECOSYST. 459, 474 (2008)。

198 Margaret Young, Protecting Endangered Marine Species: Collaboration Between the Food and Agricultural Organization and the CITES Regime,11MEL.J.INT’L L.441, 456 (2010)。

199 Margaret Young, Protecting Endangered Marine Species: Collaboration Between the Food and Agricultural Organization and the CITES Regime,11MEL.J.INT’L L.441, 480 (2010)。

洋生物的保育上應係有效且可加以延續之結果²⁰⁰。

第二項 持續合作之必要性

除了《華盛頓公約》與糧農組織的合作之外，本文上述之各個國際組織顯然 在相互合作的議題上有持續強化之必要，促進對於鯊魚養護措施的一致，以提供 更完整之保護。

部分區域性漁業組織已有相當之合作機制，如美洲熱帶鮪類委員會以及中西 太平洋漁業委員會之間由於公約管轄海域之重疊，美洲熱帶鮪類委員會已於《安 地瓜公約》中明定與中西太平洋漁業委員會合作之要求，而觀察此二組織之鯊魚 養護措施，可謂如出一轍，均採取相同之減少混獲措施，甚至對於相同之鯊魚物 種執行禁補，就此而言應屬較為成功的合作案例。

另一方面，南方黑鮪養護委員會亦要求其會員國在其他公約水域中捕撈南方 黑鮪時必須遵守該等組織，包括中西太平洋漁業委員會、印度洋鮪類委員會和國 際大西洋鮪類養護委員會等組織所通過之鯊魚養護措施，雖然並非透過互動而成 的合作，但在確保養護措施的一致性上，仍有相當之貢獻。

有鑒於鯊魚之養護措施目前仍處於發展之階段，並經常有所變動，故不一致 之情形並不明顯，且現行規範大多數為類似之規範，歧異之程度並不大，但無法 確定未來是否會產生個別組織間之協調問題，尤其是當《華盛頓公約》持續將海 洋生物納入其保護架構之下時，與《海洋法公約》之間的互動關係，故有必要持 續就組織間之合作問題加以關注。

第五節 小結

綜合上述各節之觀察，上述之國際文件，可就其個別之性質而有所區分。首 先，就《海洋法公約》與 FSA 之體制，雖然其係有拘束力之法律文件，然其給

200 Margaret Young, Protecting Endangered Marine Species: Collaboration Between the Food and Agricultural Organization and the CITES Regime,11MEL.J.INT’L L.441, 490 (2010)。

予會員國之斟酌決定權較大，故雖然具有強制力，其所達到的效果可能不如預期。

其次，糧農組織所通過之行為準則和行動計畫，雖然較《海洋法公約》詳細，

且涉及許多技術與細節事項，但其均非具有拘束力之法律文件，故該等文件對於 不願遵守之國家並無任何效果，亦無法達成有效管理之目的；但是在最新的制度 發展中，可以清楚的發現，至少在本論文有所探討之區域性漁業管理組織中，其 均一致的以具有法律拘束力的決議促使會員國配合糧農組織的《IPOA: Sharks》

的要求，此種立法之模式係透過區域性漁業管理組織之全能而強化原本屬於軟法 文件的《IPOA: Sharks》，而由於《IPOA: Sharks》係目前國際性鯊魚養護制度 中最為詳盡之文件，此等強化其拘束力之發展應可有效的促使國家制定出本身之 國家行動計畫，同時也可以使各國之國內法制與糧農組織之建議同步，應屬正面 之發展態勢。

最後，《華盛頓公約》則應屬於折衷之國際法規，其具有拘束力，且規範出 框架，以促使國家履行其條約義務，但就此而言公約之目的是否達成仍須取決於 國家制定法規與實施之意願和能力。

另外一方面，對於漁業養護管理公約以及生物保育公約兩大公約體系對於保 護鯊魚所做出之規範，可發現其主要有兩個主要的差異：

(一)保護客體之範圍：在漁業養護管理規範之架構下，通常並不會特別指出 其所養護之鯊魚物種，即便存有此等規定，其所包含之物種亦相當廣泛，如《海 洋法公約》即以鯊魚之「科」為列舉，而個別之科當中均包含數種不同之鯊魚；

糧農組織所提出的《負責任漁業行為準則》以及《IPOA: Sharks》中，均已概括 之「鯊魚」作為保護之對象；而在區域性漁業組織的情形，即便多數之區域性漁 業組織係針對鮪類與類鮪類漁業，但仍可以個別決議之方式對鯊魚進行養護管 理，且除有特別受到嚴重威脅之鯊魚物種有特別規定禁捕外，多數的情形在防止 混獲或規範其他漁業行為之相關決議中，亦未限定適用之鯊魚物種，整體而言係 較廣泛的納入各種可能受到影響的鯊魚物種。

反之，在生物保育公約的情形，不論係《華盛頓公約》或是《波昂公約》，

由於其公約結構係以附件之方式列舉其所保育之物種，故國家之保育義務僅限於 列入附件之物種，就此而言，與漁業養護管理公約有顯著之不同，簡言之，生物 保育公約對於鯊魚之適用係較為限縮者。

另一方面，生物保育公約分割規範內容與規範客體之立法方式，亦為特色之 一，蓋國家即便同意規範之內容，其仍可透過規範客體之決策過程，實質上減損 生物保育公約可適用之範圍，此點由《華盛頓公約》歷次會員大會的附件修訂過 程即可得證。

(二)規範之密度與執行方式：在漁業養護管理公約中，由於其僅針對漁業資 源，且經過相當時期之演變，故可發現，不同條約中，隨著時間的演進，其規範 之密度係逐漸增加，由最初《海洋法公約》中較為概括之規定，演變至區域性漁 業組織所通過之細節性決議，即為一例；另一方面，糧農組織所通過之「不具法 律拘束力」之文件，演變至區域性漁業組織「具有法律拘束力」之決議，同樣係 法規效力強化之例證，就此而言，應可歸納出漁業養護管理公約下對於鯊魚養護 之法規效力係逐步增強並且越來越完善的結論，且此等演變仍係處於持續進行的 狀態。

而在生物保育公約方面，不論係《華勝頓公約》或《波昂公約》，由於其公 約之結構均分為公約本文與附件兩部分，且公約本文均係以「框架」之方式提供 公約之締約方自行立法之參考，故具體之措施仍需取決於第約方之能力與意願；

再者，公約之本文幾乎不可能有所增補，故絕大多數的討論僅限於是否將特定物 種列入既有之保護框架之下。