生物保育國際規範

第六目 其他區域性漁業管理組織

除上述的五個組織之外，尚有其他區域性漁業管理組織也就鯊魚之養護採取 相 關 措 施 ， 其 中 包 括 「 西 北 大 西 洋 漁 業 組 織 」 (Northwest Atlantic Fisheries Commission；NAFO)、「東北大西洋漁業委員會」(North East Atlantic Fisheries Commission；NEAFC)、「地中海漁業委員會」(General Fisheries Commission for the Mediterranean；GFCM)以及「南極海洋生物資源保育委員會」(Commission on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources; CCAMLR)等¹⁷⁰。

依糧農組織的統計，全球主要的 26 個主要捕鯊國家，除了葉門以外，其於 所有國家均係上述區域性漁業管理組織的會員，由此可見，區域性漁業管理組織 在鯊魚養護上已立於養護鯊魚之關鍵地位，若更進一步採取更嚴格的養護措施，

相信可以對鯊魚資源之養護有更大的貢獻¹⁷¹。

第三節 生物保育國際規範

第一項 國際自然保育聯盟與世界自然保育基金會

在進入《華盛頓公約》的討論之前，本文有必要先就國際自然保育聯盟以及 世界自然基金會兩個非政府組織進行介紹，蓋此二組織雖然並非政府間國際組 織，但在生物保育的領域中，此二組織的重要性無法忽視，甚至係處於領導之地 位導引相關政府間國際組織或國際公約體系作成對於生物保育的決策，故與一般

170 Mary Lack & Glenn Sant, The Future of Sharks: a Review of Action and Inaction 11 (2011)。

171 COFI/2012/SBD.9 Review of the Implementation of the International Plan of Action (IPOA) for Conservation and Management on Sharks para. 8，見網址：

http://www.fao.org/cofi/cofi2012/64143/en/。(最後瀏覽日期 07/16/2012)

之非政府組織有顯著之不同，本論文將分別就其組織之成立、功能與對於鯊魚保 護之貢獻，分述如下：

第一目 國際自然保育聯盟

「國際自然保育聯盟」(International Union for Conservation of Nature and Nature Resources, IUCN)成立於 1948 年，係第一個成立的全球性環境保護組織，

而至今，其已建立全球最大之專業保育網絡，同時係環境保護和永續發展的領導 組織之一¹⁷²。

參加國際保育聯盟的會員數超過 1200，其中有 200 個以上的國家政府和超 過 900 個非政府組織參與，另外，共有來自 160 個國家的 11,000 名的科學家，

分別在國際自然保育聯盟的六個委員會中從事志願的研究工作。國際自然保育聯 盟 下 設 的 六 個 委 員 會 分 別 為 ： (1) 「 物 種 存 續 委 員 會 」 (Species Survival Commission；SSC)；(2)世界保護區委員會(World Commission on Protected Areas；

WCPA)；(3)環境法委員會(Commission on Environmental Law；CEL)；(4)教育及 宣導委員會(Commission on Education and Communication；CEC)；(5)環境經濟社 會 政 策 委 員 會 (Commission on Environmental, Economic and Social Policy ； CEESP)；以及(6)生態系統管理委員會(Commission on Ecosystem Management；

CEM)¹⁷³。

其中，與鯊魚最為相關者，當屬物種存續委員會，此委員會於 1991 為強化 世界鯊魚物種的長期保育以及促成有效的漁業管理，成立「鯊魚專家小組」(Shark Specialist Group)，此小組由來自 90 個國家的 160 個專家組成，而此一小組最主 要的工作就是為國際保育聯盟的紅色名錄提供有關鯊魚的物種評估¹⁷⁴。

172 參考國際保育聯盟網站：http://www.iucn.org/about/。(最後瀏覽日期 07/16/2012)

173 參考國際保育聯盟網站：http://www.iucn.org/about/。(最後瀏覽日期 07/16/2012)

174 參考鯊魚專家小組網站：http://www.iucnssg.org/index.php/index。(最後瀏覽日期 07/16/2012)

第二目 世界自然保育基金會

而與前述國際保育聯盟密切合作者，則係成立於 1961 年的世界自然保育基 金會，1960 年時，一群科學家展開行動，希望成立一個有能力為保育活動募集 資金的活動，此一行動最後促使這群科學家在 1961 年 4 月 26 號簽署《莫爾日宣 言》(Morges Menifesto)，此文間標示了世界自然基金會的成立，而當時已存在國 際保育聯盟對此樂見其成，兩個組織並達成共識：「吾等將共同掌控公共意見，

並教育世界保育的必要性。」同年 9 月，世界自然基金會正視登記成為慈善事業，

並開始其募集資金的任務¹⁷⁵。

而隨著時間的經過，世界自然基金會所保育的對象也逐漸由單獨的物種與個 別之棲地，轉移成為保存生物多樣性與促進全球永續發展的策略性目標。在此目 的上，世界自然基金會持續與國際自然保育聯盟緊密合作，並影響《華盛頓公約》

之發展¹⁷⁶。

第二項 《華盛頓公約》之規範

第一目 《華盛頓公約》簡介

《華盛頓公約》之全名為《瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約 》(Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora，一般簡稱為

《CITES公約》，或依其簽署之地點而簡稱為《華盛頓公約》)，其起源係 1963 年「國際自然保育聯盟」(International Union for Conservation of Nature and Nature Resources, IUCN)做成之大會決議，經過一系列之談判過程，《華盛頓公約》於

175 參考世界自然基金會網站：http://wwf.panda.org/who_we_are/history/sixties/。(最後瀏覽日期 07/16/2012)

176 參考世界自然基金會網站：http://wwf.panda.org/who_we_are/history/millennium/。(最後瀏覽日 期 07/16/2012)

1975 年 7 月 1 日正式生效，由 25 條條文與 4 個附件所組成¹⁷⁷。

《華盛頓公約》的目的在於促使其會員國透過國際商業貿易之管制以防止動 物或植物因過度開發而滅絕，在其通過時，學者即稱其為「野生生物的大憲章」

(Magna Carta for Wildlife)，並認為此一公約可以有效的平衡保育與貿易兩個價值 之間的衝突，而達成此一平衡的三個關鍵概念係(1)國際合作；(2)貿易管制；以 及(3)物種存續，在此等平衡之下，《華盛頓公約》之目的在解釋上是否包括「永 續利用」曾引起爭議，目前之一般通說則認為《華盛頓公約》之主要目的係防止 非永續的利用，並且並無意推廣永續利用¹⁷⁸。

在性質上，雖然CITES對於會員國有法律拘束力，但其條文內並不存在具體 的規範和執行方法，而僅係提供一個框架供會員國於其國內自行以法律規章加以 發展落實¹⁷⁹。

目前《華盛頓公約》共有 175 個會員國¹⁸⁰，而就主要之鯊魚捕撈國而言，除 臺灣並非會員國之外¹⁸¹，其餘之重要鯊魚捕撈國均有加入《華盛頓公約》。

第二目 《華盛頓公約》之保育措施與決策方式

除本文外，《華盛頓公約》的重要核心係其三個附件，其各自針對不同之物 種，個別物種納入附件之標準規定在第 2 條，而三個附件之法律效果分別規定於

《華盛頓公約》第 3 條、第 4 條與第 5 條。附件I所列之物種係若持續將其作為 貿易活動下之商品，則有滅絕可能性之物種，故列於附件I之物種在原則上禁止 任何商業流通行為，同時國家應制定法律和邊界檢查措施以遏阻該等物種之貿易

177 ROSALIND REEVE,POLICING INTERNATIONAL TRADE IN ENDANGERED SPECIES:THE CITESTREATY AND COMPLIANCE 28 (2002)。

178 ROSALIND REEVE,POLICING INTERNATIONAL TRADE IN ENDANGERED SPECIES:THE CITESTREATY AND COMPLIANCE 28-29 (2002)。

179 Paula Walker, Oceans in the Balance: As the Shark Go, So Go We, 17ANIMAL L.97, 115 (2010)。

180 會員國列表參照《華盛頓公約》網站：http://www.cites.org/eng/disc/parties/chronolo.php。(最 後瀏覽日期 07/16/2012)

181 由條約法之觀點，雖然台灣並非締約方，理論上不受該條約之拘束，但由於 CITES 之締約方 共 175 國，幾乎包含國際社會之所有成員，雖然可能尚未成為習慣國際法，但基於國際現實以及 貿易行為之必然，仍必須注意其相關規範，且事實上受其拘束。

行為；附件II係若不對貿易行為加以管制，則有受到危害可能之物種，故原則上 仍可就此等物種進行貿易，但國家應制定監督與回報機制以便追蹤此種貿易活 動；附件三則是最為寬鬆之物種列表，任何國家若認為有必要都可將物種提報列 於附件III，並請求其他會員國協助監督追蹤該等物種之貿易¹⁸²。

除附件III之外，其餘兩附件所列物種之增補修改均需依第 15 條所規定之程 序，通過《華盛頓公約》「締約方會議」(Conference of Parties, 簡稱CoP)為之，

修改之建議必須於CoP召開前 150 天提出，《華盛頓公約》秘書處會就該等建議 諮詢其他會員國，並將其公告週知，是否採納修改建議應經由出席之締約方以多 數決決定，三分至二同意以上方能通過¹⁸³。

第三目 《華盛頓公約》與鯊魚保育

《華盛頓公約》自生效後，一直到 1994 年第 9 屆CoP開始才出現有關鯊魚 保育的討論，在當屆會議中，美國提交了Doc. 9.58，希望將「鯊魚管理」

(management of sharks)納入會議的議程之中，其主要希望探討之議題有二：(1) 如何有效的蒐集有關鯊魚產品之國際貿易之資訊，其中包括相關的捕獲量數據；

以及(2)相關的國際貿易資訊應如何用來確認該等貿易對於鯊魚數量和整體生態 系統所造成之影響¹⁸⁴。而此項提議之結果最後促成Conf. 9.17 號決議的通過，在 該決議中，CoP首先呼籲所有所有會員國向秘書處提交渠等所掌握與鯊魚相關之 貿易或生物資料，其中亦包括鯊魚漁業的歷史性捕獲量數據與貿易額；另外，同 時也向糧農組織發出請求，要求糧農組織展開進一步蒐集資訊的計畫，並希望可 該等資訊可於第 11 屆CoP召開前 6 個月提供¹⁸⁵。此項請求在往後直接促成了糧

182 Paula Walker, Oceans in the Balance: As the Shark Go, So Go We, 17ANIMAL L.97, 115-116 (2010)。

183 ROSALIND REEVE,POLICING INTERNATIONAL TRADE IN ENDANGERED SPECIES:THE CITESTREATY AND COMPLIANCE 31-32 (2002)。

184 Doc. 9.58 之內容可參考《華盛頓公約》網站：

http://www.cites.org/eng/cop/09/doc/E9-Doc-57-58.pdf。(最後瀏覽日期 07/16/2012)

185 Conf 9.17 號決議之內容可參考《華盛頓公約》網站：

農組織制定《IPOA: Sharks》的結果¹⁸⁶。

在上述決議的影響下，《華盛頓公約》第 11 屆CoP時，出現 3 項修訂附件II 之提案，其編號分別為Prop. 11.47、Prop. 11.48 與Prop. 11.49，由美國、澳洲與 聯合王國分別提出，希望將鯨鯊、大白鯊與姥鯊列入《華勝頓公約》之附件II¹⁸⁷， 然當時此三項提案全部都遭到否決。

而至 2002 年之第 12 屆CoP時，與前述相同的三個鯊魚物種重新獲得提案希 望列入附件II，而該次會議中即有相當之斬獲，CoP功過決議將「姥鯊」(Basking Shark)與「鯨鯊」(Whale Shark)兩個海洋生物物種列入附件II之保護名單中，根 據「國際永續發展研究所」(International Institute for Sustainable Development)即 時 通 報 關 於 環 境 及 永 續 開 發 的 多 國 交 涉 進 度 的 「 地 球 協 商 簡 訊 」 (Earth Negotiations Bulletin, 簡稱ENB)，此舉表現出《華勝頓公約》與過往實踐之重大 分歧，蓋《華勝頓公約》『在傳統上避免討論海洋生物，而寧可將鯨魚相關之議 題交給「國際捕鯨委員會」(International Whaling Organization, IWC)；並將魚類 相關之議題交由聯合國糧農組織。而將姥鯊、鯨鯊與海馬等海洋生物列入附件II 之行為標示著海洋生物在《華盛頓公約》中重要性的增加。』其後於 2004 年舉 行的第 13 屆締約方會議中，又更進一步將「大白鯊」(Great White Shark)加入附 件II¹⁸⁸。而分別於 2007 與 2010 舉行的第 14 屆與第 15 屆CoP中，雖然均有那入

而至 2002 年之第 12 屆CoP時，與前述相同的三個鯊魚物種重新獲得提案希 望列入附件II，而該次會議中即有相當之斬獲，CoP功過決議將「姥鯊」(Basking Shark)與「鯨鯊」(Whale Shark)兩個海洋生物物種列入附件II之保護名單中，根 據「國際永續發展研究所」(International Institute for Sustainable Development)即 時 通 報 關 於 環 境 及 永 續 開 發 的 多 國 交 涉 進 度 的 「 地 球 協 商 簡 訊 」 (Earth Negotiations Bulletin, 簡稱ENB)，此舉表現出《華勝頓公約》與過往實踐之重大 分歧，蓋《華勝頓公約》『在傳統上避免討論海洋生物，而寧可將鯨魚相關之議 題交給「國際捕鯨委員會」(International Whaling Organization, IWC)；並將魚類 相關之議題交由聯合國糧農組織。而將姥鯊、鯨鯊與海馬等海洋生物列入附件II 之行為標示著海洋生物在《華盛頓公約》中重要性的增加。』其後於 2004 年舉 行的第 13 屆締約方會議中，又更進一步將「大白鯊」(Great White Shark)加入附 件II¹⁸⁸。而分別於 2007 與 2010 舉行的第 14 屆與第 15 屆CoP中，雖然均有那入