委外經營之意涵與政策

在政府財政困難及人力精省之因素主導下，政府業務委託民間經 營管理之措施已為當今時勢所趨。針對委外經營之意涵及相關政策，

分別敘述如下。

一、委外經營之意涵

目前政府積極推動業務委託民間辦理之理念，強調政府應學習 企 業經營方式來管理公共事務，建立現代化、高效率的法制環境，以提 升國家競爭力。再者，政府部門之預算及總員額均將採「總量管制」

以零成長為目標加以限縮；所以，政府必須充分結合民間專業人力及 物力，適度引進民間資源參與各項公共事務，以提升公共服務品質與 效率，方可滿足日益膨脹的民眾服務需求，達成「小而美」、「小而能」

的政府施政目標。

Savas(2000)認 為 ， 民 營 化 包 含 ： 一 、 撤 資 (divestment)； 二 、 委 託(delegation)；三、替代(displacement)等三種主要類型。所謂撤資即 是 國 營 事 業 以 出 售 、 無 償 轉 移 及 清 理 結 算 等 方 式 ， 將 資 產 轉 移 給 民 間，主導權在政府部門，具主動決定權利，但政府撤資後，不再干預 相關事業運作，等同於結束事業體中任何角色之扮演。委託則是將部 分資產以契約方式委由民間企業辦理，政府仍繼續負有監督之責任。

替代係指政府因功能不足、退離及解制等因素，被動將政府資產委由 民 間 提 供 生 產 或 服 務，以 滿 足 社 會 需 求。委 託 及 替 代 之 民 營 化 類 型 ， 政 府 雖 將 部 分 業 務 委 交 由 民 間 業 者 運 作 ， 但 仍 保 有 若 干 運 作 及 主 導 權。其中委託之民營化類型又分成為簽約外包(contract out)、特許經 營 權(franchises)、補助(grants)、抵用卷(vouchers)及強制(mandate)五 種執行方式，而簽約外包之適用性較廣，亦常為地方政府所採用，主

要目的為政府部門將部份業務以契約方式委託給私人機構辦理，但 政 府仍須負擔規劃、目標設定及監督等角色與功能（張川鈴，2008）。

委外(outsourcing)一詞的定義相當廣泛，它是內製(in-house)的相 反詞，Labbs(1993)指出：「委外就是將企業運作需要的功能中不屬於 關鍵核心的部分，以契約方式委由企業外服務者來負責提供，以維持 企業營運的需要」。

李孟學（2005）認為，我國委託外包的方式分為兩種，一為「簽 約外包」，即委託提供服務；另一為「委託經營」，即為通稱之「公辦 民 營 」。由於政府的內在資源不足以及外 在環境的變化，因此政府必 須 引 進 民 間 機 構 的 資 源 ， 來 協 助 政 府 完 成 公 共 事 務 以 滿 足 人 民 的 需 求。「公辦民營」屬於公共服務民營化的 領域，是國內現階段政府業 務 委 外 經 營 的 主 要 提 供 方 式 。「公辦民營」能有效降低成本、提昇政 府行政效率、妥善運用有限資源並增加民眾參與公共事務的機會。

委 外 經 營 是 指 一 般 企 業 組 織 或 政 府 機 關 ， 將 本 身 原 有 特 定 之 業 務、貨品、服務及所屬環境設施，透過一定作業流程，並在雙方同意 之條件下以契約訂定的方式，委交由第三者針對契約中規定項目或目 標團體（target population）來經營管理，期望透過此種方式，能有效 增 加 工 作 效 率、減 少 部 門 人 力 支 出 及 維 持 市 場 之 競 爭 優 勢（ 李 光 慈 ， 2002；陳郁雯，2000；張川鈴，2008；詹中原，1993；Savas, 2000；

Seidenstat, 1999）。綜整以上文獻，本研究所稱委外經營是指學校為 減少經費支出、提高游泳池使用效率及增加市場競爭之優勢，透過 法 令之作業流程及方式，與民間業者簽訂契約，將學校游泳池委請民間 企業代為經營，但所有權仍為政府所有，學校僅承擔監督之責任。訂 定契約之期限屆滿，原有之學校游泳池資產仍歸學校所有。

二、委外經營之相關法規

在現今追求效率及廉能的時代，為持續推展既定之公共建設，政 府與民間企業合作推動公共建設，增進人民福祉已為時勢所趨，一 方 面政府藉由政策規劃、法源建立及提供誘因，另一方面鼓勵民間企業 投入資金，加上其豐沛之創意與經營之活力，盼能相輔相成加速公共 建設及提升國家整體競爭力，創造政府、企業及人民三贏局面。

1994 年以前，因無共同且單一依循之相關法令，故多數委外經 營 的 運 動 場 館 設 施 ， 皆 由 公 部 門 直 接 遴 選 邀 聘 委 託 單 位 （ 臺 北 市 政 府，2002）。目前我國公立運動場館設施辦理委外經營，主要法源依 據為 1998 年公布的「政府採購法」及 2000 年公布的「促進民間參與 公共建設法」，而臺北市政府為貫徹委託作業之實施，亦於 1998 年訂 定 「 臺 北 市 市 有 財 產 委 託 經 營 管 理 辦 法 」。因此，在辦理學校游泳池 委外經營的過程中，學校與民間企業應了解現行相關法規之精神與限 制 ， 才 能 兼 顧 「 效 率 」 與 「 合 法 」，順利推動委外經營事宜。以下就 上述三項與委外經營相關之法令做介紹。

(一)政府採購法

1999 年 5 月 27 日起正式施行之政府採購法（以下簡稱採購 法），將政府採購案件性質區分為工程、財物及勞務三大類。採購 法 第二條條文規定，「本法所稱採購，指工程之定作，財產之買受定製、

承租及勞務之委任或僱傭等」。此亦包括文化體育相關事業之委外經 營 。 然 而 條 文 中 對 於 公 有 財 產 委託民間單位經營的相關規定並未能 有 詳 細 的 界 定 ， 因 此 採 購 法 對 於公辦民營的推動主要乃以綱要宣示 的作用居多，具體運作內容則相對缺乏（李孟學，2005）。

採購法第七條第三項明定所謂勞務是指「專業服務、技術服務、

資 訊 服 務 、 研 究 發 展 、 營 運 管 理、維修、訓練、勞力及其他經主管

機關認定之勞務」。一般公務機關內部事務或設施使用經營管理之契 約 委 託 ， 例 如 學 校 廁 所 之 清 潔 、夜間保全等事項的委外辦理，因未 與 民 眾 直 接 發 生 行 政 上 之 法 律 關係，可依據「政府採購法」之勞務 採購相關規定程序辦理。

所以，學校於訂定業務委外契約時，仍應視業務特性及實際需 要 ， 並 參 酌 採 購 法 之 「 採 購 契 約要項」規定及各項勞務、財務、工 程 採 購 契 約 範 本 所 規 範 之 內 容 ，審慎研訂公私部門雙方權利義務，

以期契約之周延。

（二）促進民間參與公共建設法

我國促進民間參與公共建設相關法令之建構歷程，可溯自 1994 年為推動民間參與交通建設，制定「獎勵民間參與交通建設條例」

（以下簡稱獎參條例）以獎勵民間參與投資鐵路、公路、大眾捷運 系統、停車場等交通設施；於 1995 年經濟部公布「開放電業作業 要點」，至 1996 年及 1997 年行政院核定「鼓勵公民營機構興建營 運垃圾焚化廠方案」，並透過「國家發展會議」，修正「獎勵民間 參 與交通建設條例」且擴大適用範圍（陳財福，2005）。為因應時代 需求，行政院於 1998 年頒布「民間參與公共建設申請與審核作業 注意事項」及「交通部暨所屬各機關辦理民間參與交通建設作業實 施要點」是為推動「促進民間參與公共建設法」（以下簡稱促參法）

之前身。

近年來隨著政府財政逐漸困難、社會福利等公共支出增加等 因 素，促使政府更加積極推動促進民間參與公共建設，並將其列為重 要政策之一，以導引民間資金參與公共建設之規劃、興建與營運管 理等，首要工作即為規劃建構完備的促參法令與相關子法，且擴大

適用執行範圍。歷經多年努力，本著「民間最大的參與」及「政府 最大的審慎」兩大原則規劃，已逐步建立完整的民間投資參與公共 建設之法制架構；2000 年 2 月 9 日由總統公布施行之促參法，共 有六章五十七條法令條文，同年 10 月 25 日也頒布「促進民間參與 公 共 建 設 法 施 行 細 則 」， 並 逐 步 頒 布 相 關 子 法 充 實 相 關 規 定 ， 以 利 形成政府與民間之夥伴關係，為健全民間投資公共建設踏出最重要 一步。促參法係屬通案立法，主要是擴大「獎參條例」之適用範圍，

並以更詳盡之規定來取代「獎參條例」，其主要特點如下（陳財福，

2005）：

1.對公共建設採廣意之定義並採促進與推廣之作為，以加強民間參 與意願。

2.政府與民間以平等合作之夥伴理念，共同規劃風險分擔機制。

3.建立政府部門配合之有效機制，賦予其法律之基礎。

條 文 內 容 主 要 合 理 規 範 政 府 與 民 間 機 構 間 之 權 利 與 義 務 關 係，明確規範甄審及監督程序，並放寬目前國內相關土地取得與法 令等限制，提供融資與稅捐減免等誘因，且允許民間參與的範圍已 擴充為 20 類公共設施，包括：交通建設、共同管道、環境污染設 施、污水下水道、自來水設施、水利設施、衛生醫療設施、社會福 利設施、勞工福利設施、文教設施、觀光遊憩重大設施、電業設施、

公用氣體燃料設施、運動設施、公園綠地設施、重大工業設施、重 大商業設施、重大科技設施、新市鎮開發、農業設施等。

由上述可知，促參法之立法實為鼓勵促進民間參與政府相關 公 共建設，因而據其目標，設計訂定許多相關獎勵措施，以提高民間 業者參與政府公共建設。依促參法相關規定，在融資及租稅優惠措

施方面便給予投資業者提供許多獎勵及優惠，各縣市政府亦根據促 參法第三十九條第二款，訂定促進民間參與公共建設房屋稅、地價 稅及契約之地方自治條例，藉以吸引民間投資政府公共建設。

然而，張川鈴（2008）認為以現有文教設施及運動設施之重大 公共建設範圍規定下，此項規定對於一般學校運動設施，尤以游泳 池 之 委 外 經 營 條 件 設 定 下 ， 重 大 公 共 建 設 之 範 圍 投 資 門 檻 可 能 過 高，投資業者可能無法享有相關優惠措施條件。地方政府在自治條 例之訂定下，或可考慮城鄉差距及學校游泳池文教設施之特性，依 據促參法，調整訂定相關優惠實施辦法，應可增加業者經營學校游 泳池之意願。

（三）臺北市市有財產委託經營管理辦法

臺北市政府於 1998 年 9 月 10 日以臺北市政府（87）府法三字

臺北市政府於 1998 年 9 月 10 日以臺北市政府（87）府法三字