官商一體的「文保」結構

《中華人民共和國土地管理法》中第十三條規定：「依法登記的土地所有權和 使用權受法律把護，任何單位和個人不得侵犯。」本條是關於土地登記的效力，及 土地的所有權和使用權受法律保護的規定。其具體涵義為：一是土地所有權人和使 用權人必須是法定的經過登記的所有權人和使用權人；二是當土地所有權人和使用 權人的權利受侵害時，可以請求行政機關給予保護，可請求行政機關做出處理；三 是當土地所有權人和使用權人的權利受侵害時，可以請求司法機關給予保護。

然而當侵害原土地使用權人的行為主體，就是掌握行政機關權力的個人或集體 時，權利被侵害人的權益又將如何確保？當人民與代表「政府」的利益集團或個人 產生衝突時，人民向政府機關申訴，除了已經變成一種冗長、耗費精神與時間的持 久戰之外，最終也將以石沉大海的作收。

最後一個救濟手段，便是將「政府」告上法院，然而，至今就所看到的多數案 例，以及包括訪談中東城國土局的官員私下也承認的是：「中國仍是一個“權大於 法＂的社會！」

（一） 全民辦企業與中國式的「第三產業」

三產，80 年代末開始有，89 年至 92 年正旺盛，既然全民經商，為何政府不能？各 級政府部門，紛紛開始成立所謂的“事業單位”，來安排“閒散人員”。直到 98’

以後出現問題、腐敗狀況嚴重，被媒體與民眾批評為「既是裁判員又是運動員」。 在工商管理局的申請表上，企業屬性一般有所謂公產或私產，亦即國有企業或個體 戶，但在所有的工商管理局檔案中，關於這類“三產”的企業屬性，一概皆是空白 不填。

2007-11-20, 與中央電視臺《今日說法》節目資深記者訪談記錄

在改革開放後各區政府對於解放與發展生產力皆不遺餘力，首先是區政府和各 街道整合或改組原管轄範圍內仍有生產績效的生產單位，其次是仍在熟悉了的計劃 經濟邏輯下，依據當時的經濟發展方向設立新的官屬工商企業。除此之外，還依據 各行政單位領導們的「創意」與「魄力」發展各自的「第三產業」。而在中國脈絡 下簡稱「三產」的「第三產業」，與一般臺灣的認知有極大的差距，在北京所謂的

「三產」通常指的是政府部門在編列的既定預算外，以自負盈虧形式自行成立的各 種服務業，這類三產通常也成為個政府單位的額外收入來源，俗稱各部門的「小金 庫」。在街道辦事處層級看得到的，如幼兒園、餐飲部、浴池、洗衣部、雜貨鋪…

等，而在區政府層級則門類更多規模更大，其中影響北京市整體地景最巨的，是各 單位爭相成立的房地產開發公司。

（二） 東方康泰案例

自古北京城就有「東富西貴」之說，意指東城有錢人多，西城則貴族、貴氣的 人多。根據北京市規劃院一位常年與各區政府有業務上往來接觸的高級規劃工程師 稱，北京市東城區號稱是北京第一區，原因無他，就是因為東城區是北京最早有錢 的一區，區裡的各項發展建設也是最完備⁴⁷的，然而同時也是「最不聽話」的區政 府，經常「事都幹完了才來市局報規劃」。

根據東城區政府門戶網頁的東城概況介紹，1949 年後區內的房屋建設與其他 城區相若，在計劃經濟體制下長期是由政府立項、批地，而由建房單位或建築公司 組織施工，自建自用。70 年代文革時期推行「統一規劃、統一投資、統一設計、

統一施工、統一分配」的建設方針。78 年改革開放後，成立區統建辦公室，域內 房屋建設，由市統建辦公室統籌資金，統一征地，統一建設，區統建辦公室參加管 理，組織施工。新建房屋 40%留區政府，60%由市政府分配使用。後改為二八分成

48。然而至此時期北京城內的房屋大多仍為四合院，實際新建項目不多，建房單位 或建築公司作為一種產業並未的到太大發展。

47 近年來發展迅速的朝陽區，是由於 CBD 的設立而後來趕上。

48 參閱<區屬開發企業>，http://202.108.143.23/n1569/n5862/n6180/n13367/2073312.html，last visited at 2008-11-18。

1980 年，全國城市規劃工作會議提出「用經濟辦法管理城市建設」，實行綜合 開發的改革。隨後，各級統建辦公室各自改組成立城市建設綜合開發公司。隨著區 域經濟發展和城市建設，各類房地產開發企業相繼建立，並不斷發展。1992 年 8 月，東城區內的北新橋街道成立「為民住宅合作社」，隨後各街道相繼成立住宅合 作社，採取國家、單位、個人共同集資辦法，參與危舊房改造。而其所謂參與區內 危舊房改造的方式，則是以和區屬各開發公司「掛鉤合作」⁴⁹，對區內四合雜院進 行拆遷與開發重建。

1995 年區屬的房地產開發公司主要有五個：一、東城區城市建設綜合開發公 司，前身是東城區統建辦公室，1981 年 3 月改組為東城區城市開發建設公司，1985 年 3 月改稱現名，為全國房地產開發一級企業，註冊資金 3800 萬元，資產總額 12.4 億元；二、東城區住宅建設開發公司，前身為東城區房管局房地產經營公司，1987 年 1 月改稱現名。為全國房地產開發二級企業，註冊資金 1090 萬元；三、東城區 第二城市建設綜合開發公司，1987 年 6 月，由區衛生局所屬衛建開發公司、二建 公司所屬大都開發公司、三建公司所屬開發服務公司及中興公司所屬房地產開發部 等單位合併組成，為北京市房地產開發二級企業，註冊資金 1221 萬元，自有資金 2200 萬元，固定資產 1121 萬元；四、王府井房地產綜合開發公司，1992 年 1 月成 立，同時，掛區政府市政建設辦公室牌子，註冊資金 1000 萬元，自有資金 1087.24 萬元，固定資產 389.9 萬元；五、華興房地產開發建設經營公司，前身是區房管局 危舊房改造辦公室，1992 年 8 月改組為公司，註冊資金 1000 萬元，總資產 6285 萬元⁵⁰。

49 「掛鉤合作」一詞直接引自東城區政府門戶網站介紹，在計劃經濟體制的脈絡下，政府與 建設開發單位的一體化顯得理所當然，未若熟悉資本主義市場經濟的我們看來那樣敏感。

50 資料來源：北京市東城區門戶網站>東城概況>城市建設>房地產開發與建築業

表四-1 改革開放後前期區屬開發公司列表

東城區區屬開發公司 前 身 / 隸 屬 成立日期

城市建設綜合開發公司 東城區統建辦公室 1981

住宅建設開發公司 東城區房管局房地產經營公司 1987

第二城市建設綜合開發公司 區衛生局所屬衛建開發公司等 1987 王府井房地產綜合開發公司 區政府市政建設辦公室 1992 華興房地產開發建設經營公司 區房管局危舊房改造辦公室 1992 資料來源：根據東城區政府網站資料整理

以上敘述及列表整理自東城區政府門戶網站中的「東城概況：城市建設」欄目，

簡要地說明了 1992 年之前，東城區屬的房地產開發公司與政府職能部門之間的直 接關係，然而在研究中發現的有趣之處在於，自 1993 年中共十四屆三中全會提出 建立「產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學」的指示原則之後，同樣在區政 府的網頁中介紹了區屬新成立的開發公司，只是不再明說這些開發公司與哪些政府 的職能部門有關，僅列出單位名稱、地址、成立時間、注冊資金和職工人數等資訊。

其中「北京東方廣場有限公司」和「東方康泰房地產開發有限責任公司」（後 簡稱東方康泰），是我 2005 年中至 2008 年初在進行田野調查期間仍經常注意到的 兩家公司。前者因為是在城市規劃領域及大眾輿論中一度引發熱烈爭論，因接近故 宮而又突破原有高度限制而遭受一致抨擊的案例；後者是在田野日久、逐漸了解地 方開發建設項目後歸納出來的重要開發商。在後續的資料調查與研究中，更發現這 兩家公司隱藏在開發項目與不同有限公司的名義下，其實來源背景皆屬同一個權力 集團。

位於東長安街東側著名的「東方廣場」，始於 1992 年一香港女子周凱旋與時任 東城區文化文物局局長陳平的合作開發計劃。原址上的兒童電影院原屬東城文化文 物局管轄，在局長陳平樂見開發的「資源提供」和權力網絡引薦下，周凱旋原定買 下兒童電影院並加以重新開發的計劃，首先擴大為 1 萬平方公尺的綜合開發，爾后 又在地方政治權力繼續加碼護航和香港李嘉誠的資本注入後，最終形成今日所見占

地 10 萬平方公尺的大型綜合開發案⁵¹。

開發或改造無一不是引起眾多輿論爭議的項目，但這些爭議最終也就留在了地方民 間，並未有下而上產生具影響性的改變。

根據另一些研究分析，形成民間與開發商/政府之間強大張力的根源是來自於 開發商的非法拿地過程。據李清明調查，開發商違規拿地的途徑多達十多個。許多 房地產開發商採用與某些政府官員勾結的手段，使用各種「灰色手段」拿到土地，

降低拿地成本。除了賄賂政府官員等手段之外，最常見還包括城市中的「危房改 造」。在中國早期的房地產開發中，許多開發商就坦言，他們從來就沒從正規管道 上取得過土地。據報導，北京現有房地產開發商近 4000 家，真正有開發實力的不 足 500 家，大部分開發商靠土地運作照樣生存。（李友祥，2005）

綜上所述，陳平所創辦、後由東城文化文物局重要幹部所領導的「東方康泰」，

在對於東城區所進行的創造性破壞過程中，其實是最重要的發動者、執行者與受益 者。而目前東方康泰已改組整合在「北京東方文化經濟發展集團有限公司」旗下，

在對於東城區所進行的創造性破壞過程中，其實是最重要的發動者、執行者與受益 者。而目前東方康泰已改組整合在「北京東方文化經濟發展集團有限公司」旗下，