由左向右的政策轉向

自改革開放至今已 30 年，中央或地方政府對於城市房屋和土地，也依照「摸 著石頭過河」的精神，隨著嘗試實踐的過程不斷釋出各種微調政策和制定法規條 文，以致各種「通知」、「辦法」或「規定」文件多如牛毛。本節中將重點整理與分 析文革結束後有關房屋與土地的重要政策及其轉折，視其如何影響北京四合院的空 間生產與改變。經過歸納整理，可分為下列五大重點：1、1978 年第 11 屆三中全 會的政治風向轉變；2、「落實私房政策」的公布與執行；3、「經租房」的行政定性；

4、土地開發弊端之源；5、產權概念的逐漸清晰化。

十一屆三中全會

文革結束後，權力核心的轉移以及政策方向上的修正，為後續的空間生產提供 了新的力量。1978 年 12 月 18 至 22 日，中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全 體會議（後簡稱為第十一屆三中全會）在北京召開，鄧小平重新取得政權，正式否 定文革並將其定性為中國的「十年浩劫」，確定「解放思想、開動腦筋、實事求是」

的指導方針。這次會議普遍被認為是中國共產黨歷史上和中華人民共和國建國以來 具有深遠意義的會議。在鄧小平的主導下，宣示性地決定拋棄持續多年的「以階級 鬥爭為綱」路線，將全黨工作的重點轉移到社會經濟上，並開啟了社會主義市場經 濟的倡導和至今 30 年的改革開放，中國開始走進「新時期」。

落實私房政策

在上述的政治風向確定後，首先依據對文革的全盤否定，開始對文革期間被搶 占的私人房屋（簡稱「文革產」），進行發還工作，成立「落實私房政策辦公室」。

此外，在第一波對於私房中的「文革產」進行發還之餘，並開始對屬於華僑和港澳 臺人士的私人房產開始進行發還工作，亦即所謂落實「僑產」和部分「代管產」。

然而雖有中央的這些指導文件，地方政府在實際執行政策時，僅選擇性地展現其積 極性，對於多數因為不知道有發還政策而沒有主動向房管局和「落辦」提出發還要

求的產權人和他們的房產，也就索性不通知、不處理了。例如知名的胡同保衛人士 華新民女士所遭遇的親身經歷，華女士的父親華攬洪先生所有的房產應屬「僑產」， 但在中央落實僑產的政策出臺后，也從未獲得相關單位的主動通知，爾後該房產更 在北京市政府的一系列未公告的非法作業程序中，房屋被拆除而土地被轉賣給開發 商。

有名無實的帶戶發還

除了文革產的積極發還以外，對於「僑產」和「代管產」，在共產黨承認並聲 明「在過去 20 年來我們欠了很多帳」⁴⁵的情況下，政府向人民宣稱國家當前無法 充分完善地提供民居住房條件，因此雖然城市裡的許多私人產權名義上發還給私 人，但在實際層面上發還的條件是必須「帶戶發還」，也就是在行政和法律上重新 認可了產權人的私有產權，但是對於已經經由各種原因安排住進來的住戶，產權人 不能強制要求其搬家，同時還必須按照國家規定的標準租金向房客收取租金。然而 低廉的租金卻導致房主維修改善房屋條件的積極性喪失，在這種產權人得不到其產 權的實際使用權與處分權，僅有微薄的收益權得以象徵性地收取的情形下，許多房 屋因此越來越破敗，也造成產權人與住戶間的矛盾日益加深。（在汪老師家的例子 中，當 85 年汪家重新拿到房管局新發的房產證確認其擁有該院的完整產權後，汪 老師的女兒高舉著房產證滿院子跑，最後在自己屋門口高聲大呼：這房子都是我們 家的，你們統統都給我滾出去！而汪老師則緊張地急忙讓她閉嘴。）

「經租房」的行政定性

關於在 1958 年開始對於私人出租房產進行社會主義改造的房屋，1982.10.30、

1983.4.12、1985 年的文件中幾度以行政相關部門片面的「意見」與「通知」，將其 定性為國家所有。在「權大於法」的中國脈絡裡，這反而顯得是合理合法的，但關 鍵就在於現在提倡「法治社會」、「行政不干預法律」，兩者的衝突矛盾就越形激烈 地表現在現今的狀況中。成為如今仍未解決的「政府欠賬」。

45 80’中某份加強落實私房政策的《意見》上的說明…

土地開發弊端之源

1987 年 7 月 7 日北京市人民政府發布的《關於改革城市建設方式加強綜合開 發建設若干問題的暫行規定》，其中強調改革城市建設的方式，「應以綜合開發方式 為主，凡是可以成片建設的地區，都要實行統一規劃、綜合開發、配套建設」，亦 即為北京舊城區域內的成片四合院住宅區拆除改造提供了政策上的依據。

其次是規定中明確指出：「城市建設綜合開發，實行以商品住宅為主的房產經 營和土地開發經營」，而所謂的綜合開發，又是統一由開發公司組織進行，開發公 司雖為「全民所有制的經濟實體」，但卻是放其「自主經營、獨立核算、自負盈虧」

的以利益為驅動力的實體⁴⁶，這為將來開發商壟斷而強勢地主導大片四合院拆除導 致民怨沸騰的根源。

1987 年北京市高級院與市房管局聯合發佈了《關于房屋糾紛先由房管部門處 理的聯合通知》，由此在形式上法律又賦予行政機關更高權力，而行政部門與開發 商又實為一體，才導致「球員兼裁判」的弊端叢生。

產權概念的逐漸清晰化

1982 年憲法首次將「城市土地歸國家所有」納入正式條文，宣誓城市的土地 所有權正式收歸國家所有。但在「解放和發展生產力」的要求下，這樣的規定導致 土地資源無法充分有效被利用，實際佔有土地的使用單位在自己沒有能力提高土地 利用效率的情形下，又不能正式合法地將土地使用權利轉移給其他單位，因此後來 在 1988 年的憲法修正案中才又提出所有權與使用權分離的概念，使土地使用權可 以合法轉讓。

而不管是在 82 年憲法或 88 年的憲法修正案中，都沒有詳細論及城市中原有私 人房屋土地在新規定頒布後的權利問題，甚至在政府的內部文件中對於私人房屋的 拆遷賠償中，竟作出「對土地不另作價賠償的規定」。明顯忽視土地所有權在憲法 上收歸國有後，仍需經過適當的法律程序辦理從所有權中離析出來的使用權問題。

因此，在 90 年國家土地管理局對最高人民法院作出的復函中才又說明「我國 1982

年憲法規定城市土地歸國家所有後，公民對原屬自己所有的城市土地應該自然享有 使用權」，而不屬於國家劃撥或出讓。自此確定城市中的土地使用權，除一般理解 的「既然都已經是國家的了，那來源當然就都是國家給了你的才算，只有國家出讓 或劃撥兩種」，應該必須包括那些大量的城市中老宅院的原始產權來源。

另論 1990 年國家土地管理局對最高人民法院的覆函的這件事，由行政機關解 釋憲法和法律，是迥異於臺灣所熟悉的行政、立法、司法各自獨立的體制，再一次 證明了中國長期以來「權大於法」的事實。

標準租私房騰退

2002 年為進一步解決上述私人房產中「帶戶發還」的問題，北京市政府公布 另一政策以放開標準租金的規定，讓私房主可以依照契約自由原則與承租戶自行協 商租金，並同時鼓勵由於當初政府安排而承租私房的住戶，領取政府的騰退搬遷補 償費而搬出產權人不願再外租的私人房屋。

對於物權法的希望與憂慮

2007 年的物權法公布實施，則是更進一步明確和保障中國公民私有財產的企 圖與嘗試，進一步保障私有產權制度以推行其「繼續深化改革」的目標。然而只是 在物權法的公布實施之前，在「上有政策」之下，相對的現實執行層面則少不了「下 有對策」。在本章第三節中介紹的案例，即將說明此「中國式社會主義」下的開發 商與居民如何在變動的政策中相互角力，拉鋸著彼此對於四合院的主導權。