美國發展權移轉市場交易之評介

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能夠被移植到更多的環境下。」制度理論化既是對制度合理性的證明，也是制度 移植過程的指導。因此，成立 TDR 銀行背後的中間層理論是否同樣能解決我國容 積移轉市場中所遭遇問題及提供相同協助市場健全的益處？將是檢視我國是否 適合建立容積（TDR）銀行以改善容積移轉市場的判斷依據。這方面的切入角度，

是以 Williamson（1985）提出的「資本主義的各種經濟制度的主要目標和作用都 在於節約交易成本。」即以降低交易成本為判斷成效之依據。並符合政策上顧及 地主權益之傾向。故論述的重點在闡明發展權直接交易與透過中間層交易方式何 者能將交易成本最小化，從而使交易各方（買、賣方及中間層組織）利益增進；

論證透過中間層組織交易不論該中間層是公營或私營對於市場效率都能達到帕 累托效率的改善，但容積移轉倘欲達成特定政策目的，非營利性質的容積銀行具 有優勢。

第一節 美國發展權移轉市場交易之評介

壹、 發展權移轉市場之交易機制

Messer(2007:47)統計了美國在 1980 年代到 1990 年代間所實施的其中 60 個 TDR 方案，發現只有其中 33%的方案達到保護超過 300 英畝的保育地，但有 47%

的 TDR 方案或被取消或完全沒成功保育任何土地。此乃顯示 TDR 方案建立後欲達 成設定的政策目標並不容易，然而，他認為發展權移轉方案的成功是有原則可遵 循的，例如，在供給方面，要有一個有很多買者和買者的大市場，他們有效的得 到大量有關價格和可得機會的資訊。一般而言，促使發展權移轉方案的潛在賣方 的供給充足，是最為容易達成的。其次，在需求方面，要顯現出有效的需求條件，

接收區的選擇須有發展壓力地區，且應避免有 TDR 之外有更低廉取得高密度發展 的途徑。最後，在市場結構上，需確保低廉的交易成本，且交易必須在資訊透明、

便捷及充分下進行。

延續前述對 TDR 方案市場的看法，Fulton 等人（2006:6-24）也指出創造市 場的機制，是發展權移轉方案成功的要件。且在美國實施 TDR 方案的歷程，有不 同市場機制存在不同的 TDR 方案設計中，影響方案目標的達成。Bratton 等(2008) 的分析報告歸納這些市場交易的機制，將其分為如下 6 種類型：

一、自由市場交易單純的買賣交易：買賣雙方在容積交易能為帶來利益的考慮 下，參與容積的交易，政府設計之方案提供這樣的制度環境。

二、有公共機構支持的自由市場交易：係指公共機構在文書作業上、有用資訊提 供及交易程序的透明化等方面提供協助。例如，WA 的 Redmond 市的 TDR 方 案，政府建立一個網站提供 TDR 方案的相關資訊，並提供在組織及建立交易 市場方面的協助。

三、透過經紀人交易：結合經紀人來促進 TDR 交易，其概念與傳統的不動產經紀

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人的功能相同。例如 Montgomery 市的 TDR 方案為了解決交易信息的問題，

引入不動產經紀業者參與擔任發展權潛在買、賣方之仲介角色。

四、TDR 銀行：是為買、賣及持有發展權所設計的一個單位，它的型式可能是政 府的代理人或者是非營利私人機構，而其運作通常由政府提供成立購買發展 權之基金。例如，WA 的 King 市其 TDR 方案就是透過政府成立的公立 TDR 銀 行支持發展權的自由市場；另 California 州的 Cambria 的方案則是由非營 利的私人機構代為操作 TDR 買賣的銀行角色，其缺點是管理成本很高。

五、私人投資公司：其功能類似銀行，但為私人所有與掌控。且它是以投資為目 的而購買或出售發展權。它們購買持有發展權等待獲利的時機出售。但在美 國並沒有證據證明有私人公司經營的 TDR 方案。

六、替代 TDR 的密度費(Density Fee)：密度費(Density Fee)可以用來替代其他 的激勵機制（Incentive Mechanism）如 TDR 而達到土地保護的目的。開發 者付費給公共機構取得高於基準容積更高密度開發的許可，或獲得其他方案 的獎勵，例如可建築高度的增加。所得的費用集中於基金作為購買轄區內高 優先保護地區的發展權。Colorado 州 Berthoud 就是因為易於管理的原因而 使用密度移轉費（Density Transfer Fee）代替傳統的 TDR 方案，課取的費 額是獨棟每住宅單位美金 3000 元及雙併每住宅單位美金 1500 元，所得的基 金用來購買位於保護區土地上的發展權。

為了評比這 6 種交易機制，Fulton 等人（2006）的文章中建立一個政策評比 的框架，擇選了四項指標，即買、賣方參與交易的難易、成本效益和易於執行、

政策執行的有效性及政策的可行性等。如表 4-1 中所示，沒有一種交易機制在各 項指標中，都是最優的選擇，因此，TDR 方案的設計者或政策的執行者，可以考 慮設計同時存在多種交易機制的方案，以達到政策的目標。

前述 6 種交易型態，並非獨立存在於市場，評比之目的僅在做為政府優先投 入資源建立制度環境之參考。而 6 種交易型態中，自由市場交易為我國目前所採 之交易形式。公共機構支持之自由市場交易，其由公共機構提供資訊等服務以協 助交易，在目前各地方政府的網站中亦有初步提供部分資訊之服務。此外，透過 經紀人交易，制度設計上雖為提及這一部分，然民間中介一直存在於市場中。至 於私人投資公司部分，只是理念上的想法在美國亦無實際的事例。又替代 TDR 的 密度費，其概念與我國新建立的折繳代金取得容積的機制相似，但已偏離發展權 移轉借重市場之概念。故前述 6 種交易機制中，以 TDR 銀行交易機制，除了具有 實施成效案例可供借鏡外，其改進市場並維繫該制度之基本運作理念，深具參考 價值，過去雖有研究提及並建議政府加以引進，惟缺乏具體的效益說明與評估，

鑒於前述分析指稱其在買、賣方參與交易的難易方面、公部門的成本效益及易於 執行、政策執行的有效性及政策的可行性等方面都居有中等以上的優勢，似為解 決我國公共設施保留地容積移轉市場問題較佳之交易機制，爰引為接續探討之交 易機制。

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資料來源：Bratton.N, Eckert. J，Fox.N(2008), Alternative Transfer of Development Rights (TDR) Transaction Mechanisms, Cascade Land Conservancy,

http://www.commerce.wa.gov/DesktopModules/CTEDPublications/

CTEDPublicationsView.aspx?tabID=0&ItemID=6223&MId=944&wvers ion=Staging（檢索日期：2009.3.10）

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貳、TDR 銀行在市場中之角色

在美國的 TDR 方案中，發展權銀行的成立主要是由地方政府所主導，其主要 的型式包括，政府內部的組織，例如，紐澤州內的 TDR 方案所成立的發展權銀行，

由政府籌資設立，並於法令中規定發展權銀行董事會必須有法律、銀行、政府、

農業及計畫專業等各類的代表，充分顯示其政府主導非營利的性質。另一種型式 則是授權一個非營利組織擔任發展權銀行所提供的服務，並從景氣循環中獲利，

以供作營運成本。

發展權銀行的職責範圍從消極的管理角色到透過關心憑證買、賣的時點及建 立發展權憑證的最高價與最低價的積極參與。在不同的 TDR 方案中發展權銀行扮 演著角色與存在的目的並不相同。相關文獻中（Machemer,1998；Pruetz,2003）

對發展權銀行的優點有許多綜合的評價，經歸納其在市場中可扮演角色略為：

一、市場交易之啟動者：TDR 制度建立之初，不論發展權移出區的土地所有權人 或接收區的發展權需求者，對於該制度運作方式陌生、訊息不足導致缺乏信 心。此時，如果有發展權銀行將增加公信力，假使發展者和土地所有者看到 銀行在購買發展權，他們對於發展權具有價值會產生信心。此外，假如看到 銀行可以銷售發展權，土地所有者會認為確實存在發展權的市場。因此，發 展權銀行透過最初的購買行動鼓勵私人市場的開始參與運作，可以說是市場 推動的一種觸媒，例如、在蒙哥馬利州的 TDR 方案中，發展權銀行的功能僅 在於觸發，主要原因是私人市場已經非常活躍，發展權銀行也就無實際介入 購買發展權的需要(Machemer,1998: 128-130)，但仍發揮中介交易雙方的角 色。是故發展權銀行由於增加 TDR 交易市場安全及可預測性，在許多 TDR 市 場中，成功扮演者啟動交易市場的角色。

二、市場供、需之調節者：發展權的市場供給過多，將會影響移出區發展權的價 格，影響運用發展權彌補受限發展土地地主損失的用意。另一方面隨著買方 與賣方對市場預期的差異，也會造成供需的失調。此時，發展權銀行可擔任 平衡需求過多的作用。不動產的景氣影響發展的需求，當發展的需求是低的 時候，對發展權的需求也是低的，發展權銀行可以擔任最後買方的行動來影 響它。當發展的需求是高的時候，對於發展權的需求相對也高，發展權銀行 則可成為發展權的一個來源。一個基金足夠的銀行可以平衡供給與需求要素 促使 TDR 方案之運作。建立在良好基金基礎上的發展權銀行可以建立與維繫 發展權的價格（Roddewig and Inghram,1987:27）。

三、市場資訊之提供者：發展權市場的資訊缺乏與不對稱，造成交易不易及較高 的交易成本。地方政府成立的發展權銀行，提供許多有利於交易的資訊。其

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一、它幫助申請人通過執行和登錄於書面上繁複的限制。其次、許多銀行所 建立的發展權價格能提供一個基準，給沒有發生過交易無法確定發展權價值 者參考，鼓勵買、賣雙方進行交易。其三、發展權銀行提供權利的登記、移 轉和統計資訊，避免移轉過程中的欺騙或混亂。最後、發展權銀行透過可預

一、它幫助申請人通過執行和登錄於書面上繁複的限制。其次、許多銀行所 建立的發展權價格能提供一個基準，給沒有發生過交易無法確定發展權價值 者參考，鼓勵買、賣雙方進行交易。其三、發展權銀行提供權利的登記、移 轉和統計資訊，避免移轉過程中的欺騙或混亂。最後、發展權銀行透過可預