第三章 容積移轉制度與市場之形成
第一節 我國容積移轉現況與市場問題
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第一節 我國容積移轉現況與市場問題
壹、公共設施保留地容積移轉之法律架構 一、中央法規
(一)都市計畫法第 83 條之 1
民國 88 年政府即以行政命令公布實施「都市計畫容積移轉實施辦法」（以下 簡稱容積移轉辦法），民國 91 年間行政程序法公布實施，依據該法第 150 條規定：
「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事 項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依 據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」按容積移轉辦法屬於法規命令且 涉及人們之權利義務，依本法條規定需有法律之授權。爰此，為配合行政程序法 之實施，行政院乃提案修正都市計畫法部分條文修正草案，其中增定第 83 條之 114明確授權行政機關得以制定相關容積移轉實施辦法，嗣經立法院完成法案審理 與立法程序於民國 91 年 12 月 11 日公布實施。
(二)都市計畫容積移轉實施辦法
由於公共設施保留地長期未辦理徵收補償，造成徵收費用隨地價高漲，早已 超過政府財政負荷能力，因此，繼古蹟保存引進發展權移轉制度〈Transferable Development Rights，以下簡稱TDR〉建立古蹟容積移轉辦法後，接著於民國 88 年，擴大其適用範圍，頒布實施「都市計畫容積移轉實施辦法」，希望使得地主 在等待政府編列預算徵收之前，可選擇出售(移轉)其公共設施保留地之容積給開 發業者而從業者支付價金獲致合理的補償，政府也能無償取得該容積移轉後登記 給政府之土地，達到加速取得都市計畫公共設施保留地的政策目的15。
二、地方相關法令
依據容積移轉辦法第 4 條規定：「直轄市、縣（市）主管機關為辦理容積移 轉，得考量都市發展密度、發展總量、公共設施劃設水準及發展優先次序，訂定 審查許可條件，提經該管都市計畫委員會或都市設計審議委員會審議通過後實施 之。前項審查許可條件於本辦法中華民國 93 年 6 月 30 日修正施行後一年內未訂 定實施者，直轄市、縣（市）主管機關對於容積移轉申請案件，應逐案就前項考 量之因素，詳實擬具審查意見，專案提經該管都市計畫委員會或都市設計審議委 員會審議通過後，依本辦法核辦。」亦即地方政府依據中央政府所訂頒「都市計
14都市計畫法第 83 條之 1：「公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之 保存維護及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。前項容積移轉之送出基地種類、可 移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、換算公式、移轉方式、
折繳代金、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部定之。」
15參內政部營建署新聞資料，保留地的另類期待及文化資產的保存—都市計畫容積移轉辦法即將
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畫容積移轉實施辦法」主要規範，擬定符合地方需求之實施辦法，國內部分地方 政府已研定相關許可及審核辦法16，其中以台北縣最早配合政策實施，其於 89 年 即已訂定「台北縣政府審查都市土地容積移轉獎勵標準作業程序」，並於 94 年制 定公布「台北縣政府都市計畫容積移轉許可審查要點」。台北市則於 95 年制定公 布「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件」，並制定「臺北市都市計畫容積移 轉審查許可條件送出基地為公園、綠地、廣場優先受理判斷基準」及「都市計畫 容積移轉申請書表文件」等以利執行與推動。
貳、公共設施保留地採用容積移轉之益處
TDR優於傳統分區之經濟因素，在於市場所帶來的低管理成本、促成資源有 效配置及對失去發展權之地主提供補償等特點(Berry & Steiker,1975:4-5)。民 國 77 年政府在財政無力完成徵收下，修定都市計畫法第 50 條之規定，取消有關 公共設施保留地之保留期限。政府徵收期限壓力雖已解除，但辦理分階段取得與 補償以回應對人民財產權的保障，為當初修法時政府的承諾17。然政府統計當時 尚未取得的既成道路與已劃定之私有都市計畫公共設施保留地，總面積達一萬六 千六百多公頃，所需徵收經費已高達八兆餘元（85 年為估計基準），且預期地價 逐年提高，徵收取得的難度逐年增加。政府為了紓解財務的負擔下解決此一問 題，亟需採取多元取得公共設施保留地之途徑，而美國實施多年之TDR制度，以 開發者向受限開發者購買發展權方式，達到保存限制開發地區之政策目的，限制 開發者可以得到來自開發者支付的補償，政府財政負擔相對減輕。因此，引進發 展權移轉制度運用於公共設施保留地的取得問題上，其益處為使得地主在等待政 府編列預算徵收之前，可選擇出售(移轉)其公共設施保留地之容積給開發業者，
而從業者支付價金獲致合理的補償，政府也能無償取得該容積移轉後登記給政府 之土地，達到加速取得都市計畫公共設施保留地的政策目的18。
質言之，在容積移轉制度能成功運作之前提下，該制度之優勢為政府無需財 務負擔即可取得公共設施保留地，地主因透過容積移轉可在政府未辦理徵收補償 前或得財產權的保障與補償，政府因順利取得興闢公共設施保留地，而提昇都市 環境品質。
叁、公共設施保留地容積移轉制度之要點 一、實施對象
公共設施保留地容積移轉的實施對象，即是送出基地之土地所有權人及接受
16經統計目前已有台北市、台北縣、桃園縣、新竹縣、新竹市、苗栗縣、台中市、台中縣、嘉義 縣、台南市、台南縣及高雄市等地方政府訂有相關規範。
17參立法院公報第 77 卷第 72 期委員會紀錄，2-12 頁。
18參內政部營建署新聞資料，保留地的另類期待及文化資產的保存—都市計畫容積移轉辦法即將 實施，87 年 4 月 3 日。
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基地的開發者，依據容積移轉辦法第 6 條第 1 項第 3 款明文規定，送出基地包括 私有都市計畫公共設施保留地。但不包括都市計畫書規定應以區段徵收、市地重 劃或其他整體開發方式取得者，或有其他可行之取得或開闢計畫者。都市計畫區 範圍內之既成道路，如屬都市計畫公共設施保留地，自可依本實施辦法規定辦 理，如該既成道路尚未依法劃設為都市計畫道路用地，則不合規定無法辦理容積 移轉。在此原則下，地方政府仍可以其設定之目標為更適切之規定，例如，台北 市政府以「健全都市發展、提升環境品質、符合都市防救災需求」為目標，將「都 市計畫容積移轉實施辦法」之規定更細緻化，訂定「臺北市都市計畫容積移轉審 查許可條件」，依據此條件送出基地限為：(一)古蹟及歷史建築所定著之私有土 地。(二)私有公共設施保留地（包括道路用地、公園用地、綠地、廣場）。
接收基地所有權人，得購買接受與送出公共設施保留地基地位於同一主要計 畫地區之其他可建築用地建築使用為原則。
二、移出區之劃定
按容積移轉辦法第 5 條規定之「送出基地」係指得將全部或部分容積移轉至 其他可建築土地建築使用之土地。公共設施保留地的容積移轉，主要是以散佈之 公共設施保留地為實施對象，故其係以整個主要都市計畫範圍都是移出區，但限 定以區中符合規定之公共設施保留地為真正的移出區（基地），且直轄市、縣 (市) 主管機關還得依都市計畫分區發展、建設時程分階段劃定實施區。該辦法第 6 條 第 1 項第 3 款之規定係指不包括都市計畫書規定應以區段徵收、市地重劃或其他 方式整體開發取得者外之私有都市計畫公共設施保留地。另第 14 條規定：「直轄 市、縣 (市) 主管機關應就第 6 條第 1 項第 3 款之送出基地進行全面清查，並得 會同有關機關 (構) 依都市計畫分區發展優先次序、未來地方建設時序及公共設 施保留地劃設先後，訂定優先移轉次序後，繕造送出基地圖冊。」
三、接受區的選定
依政府對公共設施容積移轉的構想，所劃定的接收區是以與移出基地同一主 要都市計畫區為原則，其次有限定於指定接收區及移轉至同一直轄市、縣 (市) 之其他主要計畫地區之例外規定。依容積移轉辦法第 7 條規定：「送出基地申請 移轉容積時，以移轉至同一主要計畫地區範圍內之其他可建築用地建築使用為 限；都市計畫原擬定機關得考量都市整體發展情況，指定移入地區範圍，必要時，
並得送請上級都市計畫委員會審定之。前條第 1 項第 1 款送出基地申請移轉容 積，其情形特殊者，提經內政部都市計畫委員會審議通過後，得移轉至同一直轄 市、縣 (市) 之其他主要計畫地區。
四、容許移入之管制
依容積移轉辦法第 8 條規定，接受基地之可移入容積，以不超過該接受基地 基準容積之 30%為原則。位於整體開發地區、實施都市更新地區、面臨永久性空 地或其他都市計畫指定地區範圍內之接受基地，其可移入容積得酌予增加。但不
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得超過該接受基地基準容積之 40%。
五、容積移轉與轉換率之設計
送出基地之容積移轉至接受基地後可興建之樓地板面積之換算，基本上是以 基地之公告現值之比值為換算之基準。依容積移轉辦法第 9 條之規定，接受基 地移入送出基地之容積，應按申請容積移轉當期各該送出基地及接受基地公告土
送出基地之容積移轉至接受基地後可興建之樓地板面積之換算，基本上是以 基地之公告現值之比值為換算之基準。依容積移轉辦法第 9 條之規定，接受基 地移入送出基地之容積，應按申請容積移轉當期各該送出基地及接受基地公告土