審議式民主的理論與實務

壹、審議式民主的理論發展

近代審議式民主的概念起源自1980 年代，Habermas（1981）提出「溝通行 動理論（The Theory of Communicative Action）」，認為其所對應的正是「審議 式民主」，並主張憲法和政治體制的目的即是為了建構「理想的言說情境

（ideal speech situation）」。此情境涵括兩個概念：公平和能力。公平係指具 有公平的機會參與；能力是指公民必須具有能力參與論述過程。溝通行動理論 強調在理想的言說情境下，個人能夠公開自由表達意見，藉由溝通理性尋求認 同並達成共識。

Baber（1984）出版《強勢民主（Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age）》一書，將民主分為兩種不同的概念，一種是重視投票行為建構民 意的弱民主（thin democracy），一種是鼓勵人民積極參與公共討論並形成共識 的強民主（strong democracy）。Baber 認為強民主能夠鼓勵人們參與公眾討 論，卻又能夠避免過於激情而忽視理性，是比較值得追求的民主型態。

Habermas 更提出審議式民主的雙軌理論（two-track theory of deliberative

democracy），主張制度化的政治過程（主要指涉憲法制度的代議政治）和公共 領域（非正式的民意形成）二者間的互動有助於民主的提升（Habermas 著、林 朝成等譯，1990:38）。

審議式民主相較於代議民主更能保證個人的自主性，過往代議政治要求代

政府組織 城鎮會議、社區論

公民參與（citizen participation）意指在民主政治的過程中，公部門將政策 規劃的權力釋放及分配，使得過往決策機關、執行機關及公民大眾的政策直線 過程轉變為不同行為者間平等的對話、互動，使政策更加彈性且多元（林水波 等，2006）；Yang 與 Holzer（2006）認為公民參與的優點在提升政府的反應能 力、政策合法性及民眾對政府的信任。Burton（2009）則認為公民參與有助於 提升個人公民能力、凝聚社會團結。

Arnstein（1969）提出「公民參與階梯理論」（A Ladder of Citizen

Participation），藉由政府權力釋出的程度，將公民參與區分為三大面向，共八 個層次。如下所述：

一、無參與（Nonparticipation）

（一）政府操控（manipulation）：係公民參與的最低層級。公共政策全由政府 主導，人民沒有參與政策過程的機會。

（二）治療（therapy）：係倒數第二層級，政府認為決策不需考慮民眾的意 見。若發生錯誤或損害人民利益時，再以事後補償方式解決爭議即可。

二、形式參與（Tokenism）

（一）告知（informing）：係政府在決定或執行政策前，僅以單向方式告知民 眾政策內容，但民眾並無參與決策及表達意見的機會。

（二）諮詢（consultation）：民眾有機會表達意見，但並不保證民眾所提出之 建議將納入政府決策中。

（三）安撫（placation)：民眾可充分表達意見，也可要求政府將民眾意見納入 決策中，但最終政策仍由政府來審定執行。

三、公民權力（Citizen Power）

（一）夥伴關係（partnership）：政府與公民間是水平夥伴關係，而非傳統上對 下的關係，彼此共同治理、重視政府透明化及對話的過程。

（二）授權（delegated power）：政府授與公權力，由私部門、非營利組織替代 政府官僚運作公共事務。

（三）公民控制（citizen control）：政府的決策完全由公民來決定，而非政府 官僚決定政府運行的方向。

審議式民主重視政策過程中，納入公民的討論與意見。但往往缺乏實質的 權力釋放，不僅過程多以政府主導為主（劉正山，2009:118），結論也多為參 考價值，缺乏有效回應（林子倫，2008:25）。是以審議式民主及公民會議的運

納至「安撫」、「告知」和「諮詢」階段。基本上未達到「授權權力」和「公 民控制」階段（李略，2010:922）。據此觀之，本研究將臺中市青年議會歸類 於公民參與階梯理論中，「形式參與」的「諮詢」和「安撫」二階段。

參、審議式民主的原則

審議式民主的定義和形式雖然充滿分歧，但視整體理論發展而言，亦有共 同的原則（林子倫，2008: 4-6），主要包括平等、互惠、說理、涵容、知情及 公開等六項原則，以下分述之。

一、平等（equality）

審議式民主的理論強調平等的概念。可以分為兩個面向，一是每位公民都 有平等參與公共審議的機會，二是指涉公民在公共審議的過程中得以對結論產 生一樣的影響力。Bohamn（1996）提出「審議的不平等」（deliberative inequality），即是公共審議的過程中，因各種能力的差異而產生的不對等現 象。弱勢團體因為缺乏時間、訊息和動機，可能被排除於公共審議之外，形成

「外部不平等」；即使納入審議的過程，弱勢團體也較難以提出論點、影響結 論，造成「內部不平等」。

國內有不少學者研究公共審議領域所存在的不平等，林國明（2014）、陳 東升（2006）的實證研究都發現，性別和教育程度會造成參與者在言說互動上 的不平等現象，即是「內部不平等」。林國明（2016）更深入發現，性別和教 育程度會影響參與公民審議的意願，造成「外部的不平等」的現象。

二、互惠（reciprocity）

公民得以理性互惠的思考，並共同認知到彼此值得尊重，即便認為對方的 立場是錯誤的（Gutumn &Thompson,1996:2）。在相互尊重的過程中，參與審 議的個人得以有機會跳脫原本的立場，並認知到原本自己忽略的觀點。且在審 議的過程中，唯有跳脫個人偏狹的利益觀點，轉為追尋公益才得以說服他人。

三、說理（reason）

Bohman（1996）認為審議式民主是透過公民在理性、反思之下，共同思考 公共議題及解決方案。意即，公民在做決定前，針對不同的意見在公共辯論的 過程中進行審議的檢驗，以公共利益為前提進行陳述，使參與者可以接受該立 場或決定，是審議式民主的核心所在。

黃東益、施佳良及傅凱若（2008）以宜蘭社大公民會議的經驗，指出參與 者會就本身偏好的政策選項，以直觀說明、價值批判和分析論證等方式，隨著 對方的接受而調整類型，形成理性的溝通循環，使得論點能為對方所接受。范 雲（2010）的實證研究指出，女性和社會中的弱勢團體，較常以訴諸感性的

「說故事」，而非說理的方式進行溝通。進而使得說服他人的效果減弱。

四、涵容（inclusion）

在審議的過程中，藉由不同的觀點相互妥協、磨合，形成奠基於公共利益 的共識（林子倫，2008）。黃東益（2004）藉由前後測的問卷調查研究，發現

「全民健保公民論壇」的參與者在會後對於現行健保制度的滿意度上升，且多 支持在論壇中和不同意見進行對話。

五、知情（informed）

Habermas（1996）認為當代民主的困境在於政策的規劃和制定過度專業 化。欠缺必要知識的公民無法形成有效的意見，容易受到具有特權取得知識者 的支配。審議式民主奠基於知情的討論，包含資訊充分揭露及正確運用資訊。

知情得已強化公民的專業性，並使其閱讀資料的過程中廣泛地理解各種觀點，

產生偏好改變的可能（林子倫，2008）。

六、公開（public）

Gutumn 和 Thompson（1996:128）認為公開是審議式民主最主要的內涵之 一，即公民及政府官員必須公開地合理證明他們的行為。Bohman（1996）則認 為公開性的討論可以使參與者節制個人私益的考量，使得討論回歸公共利益的 判準。

除了上述六個原則以外，審議式民主對於實際政策的影響程度，也是研究 的重心所在，若不將審議式民主的結論納入政策考量與回應，則無法體現審議 式民主的成效（林子倫，2008；李仲彬、黃東益，2011）。Campbell et al.

（1954:187-189）在研究投票行為的動機時，認為除了社會文化等外在因素的 影響，個人本身的內在因素亦會影響公民的政治行為、政治態度，並提出「政 治效能感」（political efficacy），定義為「人們是否能認知個人的政治行動對 於政治過程有所影響，或是具有影響的能力」。Lane（1959）將政治效能感區 分為內在（internal）效能感及外在（external）效能感。前者係指個人能夠有效 地認知政治事務、涉入政治過程，即自我認知的政治影響力（effective）；後者 則是政治系統對於人民的回應程度，即自我感受的政治回應性（responsive）。

Balch（1974）分析政治效能感的測量題目，認為內在效能感重視個人本身的特 質，而個人在與政治系統的互動過程能否得到回應的感受，則與外在效能感較 有關聯。

因為青年議會為主動參加之活動，青年代表皆對於公共事務有一定的認識 及熱忱，是以分析其內在效能感的差異較無意義。而針對審議式民主的實務研 究中，較常以所謂的外部效能感（external efficacy）作為測量效能感

（efficacy）的標準（林國明，2016）。意即，相較於分析個人自我能力認知為 主的內部效能感，應更加重視個人對於政府施政的改變之感受，即以外在效能 感作為主要判別標準；是以，本研究希望探討青年代表在參與青年議會的過程 中，所感受到政府、政治過程對於人民的回應程度，亦將審議式民主的活動過 程對於政策影響的效能感視為重要的評估標準之一。

肆、我國審議式民主的發展

我國審議式民主萌芽於2002 年，當時國內正面臨健保雙漲的政治衝突，林 國明、陳東升協助健保局以「全民健保」為主題，舉辦全國性的公民會議－

「全民健保公民論壇」。共邀集20 位不同背景、且平時鮮有機會了解並表達政 策意見的公民，利用七天的時間了解議題並進行理性討論。結果認為只要提供 適當的參與管道，公民是有能力透過公益的觀點，對公共政策進行理性的討論

（林國明、陳東升，2003）。此次論壇結果亦印證國外多數的審議式民主研 究，顯著提升參與者對於議題的認知，增加政治效能感並改變參與者的態度

（黃東益，2004：81）。而有了首次大型的審議式民主經驗，林國明教授也在 2005 年編作《審議式民主公民會議操作手冊》，完整描述審議式民主的實際運 作方式。自此開始，審議式民主在國內萌芽並積極發展。

除了中央主導的全國性審議式民主外，林子倫（2008：22-26）針對社區為 主的審議式民主進行研究，認為適當的社區型審議式民主有效增加公民相互了 解、增加公民政治效能感等。並整理出實踐上的五大困境：包括對審議民主概

除了中央主導的全國性審議式民主外，林子倫（2008：22-26）針對社區為 主的審議式民主進行研究，認為適當的社區型審議式民主有效增加公民相互了 解、增加公民政治效能感等。並整理出實踐上的五大困境：包括對審議民主概