審議式民主與青年的政治參與－以臺中市青年事務審議會為例

國立臺灣大學社會科學院公共事務研究所 碩士論文

Graduate Institute of Public Affairs College of Social Sciences

National Taiwan University Master Thesis

審議式民主與青年的政治參與

－以臺中市青年事務審議會為例

Deliberative Democracy and Youth Political Participation:

A Case Study of Taichung City Youth Council 阮家銘

Jia-Ming Juan

指導教授：洪美仁 博士 Advisor : Mei-Jen Hung, Ph.D.

中華民國 108 年 6 月

June, 2019

謝辭

碩士論文是研究所生涯的重要關卡，回首撰寫論文的過程，雖偶有挫折與阻礙，

卻總是能逆境逢生、化險為夷。一路走來，著實仰賴許多人的支持與協助。

首先感謝我的指導教授－恩師洪美仁女士，不僅給予我論文研究上許多啟發 與指引，亦時常關心我的生活狀況。老師的關懷付出，讓我在研究主題發生驟變時 不至於過度惶恐，而能快速在老師的指導下重拾新的研究方向；更重要的是，讓我 在面對碩班生涯、人生發展等階段，不再徬徨猶疑，而能堅定向前。感謝林子倫老 師、蕭怡靖老師二位口試委員，在口試時給予論文許多修正及精進的建議。

感謝子豪學長、乃菱老師與宏文老師，針對方案評估專題課堂的期末報告及公 開發表的研討會論文提供許多寶貴建議，使我得以修正研究的方向與架構，並成為 後來成為碩士論文的雛形；特別是子豪，不僅提供許多歐美當代審議式民主的研究 發想，並協助實際的研究執行，讓我的論文得以在此學期順利撰寫完成。

感謝青年議會的夥伴們，您們在公共議題的努力與付出，讓我見識到青年在公 民參與中的無限可能，也成為堅定我撰寫論文的動力；特別是楷庭、冠亨、昱佑、

佑宸、啟嘉、官津、惠琪、建廷、稚聖、怡臻、宇翔、昊均及宇泰，藉由您們的觀 點，豐富了我的研究，更拓展的我的視野；尤其是楷庭，當年僅為高中生的您對於 交通議題的熱忱與專業就令人驚艷，有幸與您共事兩屆青年議會，最終看到您坐在 主席台上，熟稔地主持議事，中間的付出與成長，令人動容。願青年議會的夥伴們，

未來都能夠持續耕耘公共議題，實現我們願景中的理想社會。

感謝臺中市政府及臺中市議會；林佳龍前市長、張雅旻前議員、張家銨議員與 教育局湯惠玲科長、簡芳達校長的協助與支持，讓政策制定與執行的過程成為學術 研究的寶貴材料，亦得以藉由政府的觀點探討公民參與的本質。

時光荏苒，臺大求學的六年光陰，倏忽即逝。離別之情依依，背後更是滿滿的 感謝。坐在熟悉的辜振甫圖書館前，不僅想起當年北上求學、忐忑不安的心情。

感謝 Edmund 學長，當年極力協助我準備轉學考，引領我進入臺大政治系的殿 堂；感謝見峰、天祥、容宇、銘凱等人的友誼相伴，讓身為轉學生的我得以掌握生 活的節奏。

相較於大學階段，公事所是更為緊密且溫暖的家庭，師長間的關懷問候、同窗 間的相處情誼，都是令人不捨且難忘的回憶。特別感謝蘇彩足老師，不論是在擔任 研究助理、或是所學會長的階段，與蘇媽共事的過程總是收穫滿滿，特別是藉由老 師的指正與身教，練習待人處事的方法，也感謝老師總是細心提醒與耐心教導，讓 我能在各種錯誤中逐漸修正改善，思想與舉止上亦有所成長。

感謝公事所與政研所的諸位友人，碩班生涯中有您們的陪伴，讓身陷期末報告、

課堂導讀的生活不再那麼枯燥乏味。特別是公事所的同學們，感謝您們支持我在所 學會長任內所推動的各項活動與措施，若此時還一一唱名感謝就略顯矯情，但您們 永遠是我深愛公事所的主要原因；願拜網路社群發達之賜，將來仍能夠有著緊密的 互動與聯繫。

研究所時期，花了更多時間嘗試未來各種可能。國會實習、家教打工、碩班課 業、學生自治、助理計畫甚至補教人生等種種，讓這三年雖然忙碌卻十足繽紛。感 謝王貿、明莉兩位博士班學長姐，在一起執行研究計劃的過程中，耐心教導我如何 正確的執行研究、籌辦學術活動，著實獲益良多。感謝江委員辦公室的諸位前輩，

帶領我接觸認識政治實務，吸取不同於校園的知識見聞，特別感謝涂力旋里長，總 是熱情地關心我的論文進度與生涯選擇，並給予我許多實際的建議，讓我能更有效 率地思考。感謝辰諭、成蔭、冠亨、昱佑等人在學生自治這條道路上的引領，讓初

治八卦，祝福各位將來在政治的場域中，都能有傑出的成就。感謝博元及讀享文化 的垂青，讓我有機會站上補教的舞台，願將來的合作能夠造福更多的考生。

回顧臺大求學生涯，特別感謝我的摯友－佳諾，自從大二國關分組初識以來，

總是細心地協助我，讓躁進的我得以避免許多莽撞的過失。微費昂，吾其學碩皆難 畢業矣。

最後感謝我的家人，總是尊重我人生的各種選擇，選擇社會組、考指考、讀政 治系甚至念研究所等，並給予物質與精神上的支持，讓已年近而立的我能夠無後顧 之憂，盡情嘗試各種選擇。我的父母雖皆未曾讀過大學，但站在您們的肩上，讓我 得以窺探更為廣闊的世界，此等恩情，終生難報；感謝我的姊姊，即使提早我多年 出社會打拼，仍給予我許多正能量與支持。願您們身體健康，我永遠愛您們。

我知道自己是極為幸運的那種人，受到許多人的關愛、支持與眷顧，才能擁有 如此順利的人生，該感謝的人實在太多了，即使不能羅列在冊，但我都會銘記在心，

由衷感謝。也希望這篇以青年政治參與為題的碩士論文，能夠為臺灣當代的公民參 與有些許的貢獻，公民永遠是國家的主人，願臺灣的未來更好。

「請先讓我看見公民。從公民身上，我才有辦法看到我的國家。」

－《The Big Issue》

阮家銘 謹誌於 國立臺灣大學公共事務研究所 己亥年 仲夏

摘要

隨著公民參與在政策過程中日漸重要，審議式民主成為政府納入民眾意見的 重要方式之一。臺中市政府於2016 年設立青年事務審議會（青年議會），不僅提 供審議式民主的場域，讓15 歲至 35 歲的青年得以討論公共問題的解決方案；亦 仿照臺中市議會，首創質詢市府局處首長的制度，讓青年與政府能夠直接進行意 見的交流。然而，該政策於2019 年盧秀燕市長上任後，旋即宣告中止，面對朝 野議員的抨擊，市府亦到議會進行專案報告，提出後續青年公民參與的政策轉型 方向。

本研究以臺中市青年議會為研究對象，透過深度訪談法與參與觀察法，整理 政府官員、青年代表的經驗，分析青年議會的實踐過程；並以林子倫（2008）所 提出的審議式民主原則為分析架構，評析青年議會的運作結果。更針對市議會、

青年議會的質詢進行內容分析，試圖釐清兩議會關注議題的差異性。並分析市府 對青年議會的專案報告，針對轉型方案作出評析。

研究結果發現，各局處對青年議會的認知不一、政策高度仰賴首長支持、參 與不熱烈且遴選容易有爭議、審議不足且質詢難有建樹，整體而言制度不完整但 仍應逐漸調整。針對審議式民主原則的評析，則發現平等性略顯不足、互惠性端 視內容、說理性有所限制、涵容性有效發揮、知情性缺乏規劃、公開性不夠落實 及效能感有其限制。兩議會的關注焦點則整體差異不大、多集中於市長及施政 力、青年議會較能緊扣青年議題、議題核心差異與立場衝突多、網頁及APP 重視 程度有所差異。而市府的轉型方案則係問題認定不盡詳實、應該儘速推動法制 化。

最後，針對地方政府推動青年審議式民主提出三點建議：主管機關與首長態

度重要、重視實際審議而非形式、強化參與多元性與參與意願。本研究以地方政 府推動青年審議式民主為主軸，探討青年的政治參與及審議式民主的意涵，以及 針對地方政府提出相關政策之建議。

中文關鍵字：青年議會、審議式民主、青年政治參與、公民參與

ABSTRACT

As citizen participation becomes increasingly important in the policy process, deliberative democracy becomes one of the important ways for the government to incorporate public opinion. The Taichung City Government established the Taichung City Youth Council (Youth Council) in 2016 to provide not only a deliberative democratic field but also to enable young people between the ages of 15 and 35 to discuss solutions to public problems. It is also modeled after the Taichung City Council and the first system to interpellate the head of the Municipal Bureau. Let the youth and the government directly exchange ideas. However, after Mayor Lu Shiow-yen took office in 2019, the policy was suspended. In the face of the criticism of the Taichung City Council, the city government also went to the parliament to report on the project and proposed a policy transformation direction for the participation of young citizens.

This research takes the Taichung City Youth Council as the research object,

through the depth-interview method and participation observation method, sorts out the experience of government officials and youth representatives, analyzes the practice process of the Youth Council; and takes the deliberative democratic principle proposed by Lin Tze-luen (2008). To analyze the results of the operation of the Youth Council. In addition, the content analysis of the interpellation of the Taichung City Council and the Youth Council was conducted to try to clarify the differences between the two councils.

It also analyzes the city's project report on the Youth Council and evaluates the transformation plan.

The results of the research found that the bureaus had different perceptions of the

Youth Council, the policy relied heavily on the support of the heads, the participation was not enthusiastic and the selection was easy to be controversial, the deliberation was insufficient and the interpellation was difficult to achieve. The overall system of the Youth Councils was incomplete but should be gradually adjusted. According to the evaluation of deliberative democratic principles, it is found that there is a slight lack of equality, reciprocity depends on the content, limited rationality, effective use of

inclusion, lack of informed planning, insufficient disclosure, and limitations of efficacy.

The focus of the two parliaments is not much different. The focus is on the mayor and the Governance. The Youth Council is more closely linked to the youth issues, the core differences and position conflicts, and the differences in the importance of web pages and APPs. The transformation plan of the municipal government is not well-founded and the legalization should be promoted as soon as possible.

Finally, three suggestions for local government to promote youth deliberative democracy are: the competent authorities and the heads are important, paying attention to actual deliberation, and strengthening citizen participation and diversity. This

research focuses on the promotion of youth deliberative democracy by local governments and explores the implications of youth political participation and

deliberative democracy, as well as recommendations for local governments to propose relevant policies.

KEYWORD: Youth Council, deliberative democracy, youth political participation, citizen participation

目錄

口試委員會審定書 ... I 謝辭 ... II 中文摘要 ... VI 英文摘要 ... VIII

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究背景 ... 1

第二節 研究問題 ... 3

第三節 章節安排 ... 5

第二章 文獻回顧 ... 7

第一節 審議式民主的理論與實務 ... 7

第二節 青年概念與政治參與 ... 16

第三章 臺中市青年事務審議會 ... 21

第一節 發展背景 ... 21

第二節 實施模式 ... 24

第四章 研究方法 ... 29

第一節 研究設計與架構 ... 29

第二節 深度訪談法 ... 31

第三節 參與觀察法 ... 36

第四節 內容分析法 ... 38

第五章 研究發現 ... 45

第一節 青年議會的設立與執行 ... 45

第二節 青年議會的實踐與參與 ... 51

第三節 青年議會與市議會代議士關注焦點之差異 ... 69

第四節 青年議會轉型之評析 ... 90

第五節 綜合小結 ... 96

第六章 結論與建議 ... 101

第一節 研究結論 ... 101

第二節 研究建議 ... 104

第三節 研究限制及未來研究建議 ... 105

參考文獻 ... 107

圖表目錄

表 1－1 臺中市青年議會與臺中市議會制度比較 ... 2

表 2－1 審議論壇的分類架構 ... 8

表 3－1

2018 年地方政府之青年諮詢組織... 22

表 3－2 青年審議式民主在國內的發展簡表 ... 23

表 3－3 第一屆青年議會議程 ... 24

表 3－4 臺中市青年議會委員會及相應業務機關 ... 25

表 3－5 第二屆青年議會大會決議內容 ... 26

表 4－1 研究架構 ... 30

表 4－2 訪談大綱 ... 32

表 4－3 受訪者基本資料 ... 35

表 4－4 內容分析範圍：臺中市青年議會 ... 39

表 4－5 內容分析範圍：臺中市議會 ... 39

表 4－6 編碼資料 ... 41

表 4－7 質詢內容分析樣本統計表 ... 44

表 5－1 外部平等立場整理 ... 51

表 5－2 內部平等立場整理 ... 52

表 5－3 互惠性立場整理 ... 53

表 5－4 說理性立場整理 ... 56

表 5－5 涵容性立場整理 ... 58

表 5－6 知情性立場整理 ... 60

表 5－7 公開性立場整理 ... 62

表 5－8 效能感立場整理 ... 64

表 5－9 質詢制度面向次數比例表 ... 70

表 5－10 質詢實質面向次數比例表 ... 77

表 5－11 與青年相關程度次數比例表 ... 83

圖 4－1 研究流程 ... 29

第一章 緒論

第一節 研究背景

回顧歷史中的社會發展，直接民主因為時空、成本上的限制難以實踐，間 接民主及代議政治被視為民主政治的主流。然而，隨著資訊科技的進步，社會 間的資訊交流也越來越便利，人民逐漸發現代議政治中，利益往往被代議士所 壟斷。並對於代議士、官僚及菁英們所獨佔的政策產出感到不滿，希望能夠打 開政策過程的黑盒子（black box）。在代議政治、選舉制度無法滿足大多數公 民所希冀的政策制定環境之下，學者提出審議式民主（deliberative democracy）

的概念，讓公民、政府間能夠藉由理性討論的方式共同決定政策產出，避免公 民權益受損（Bohman,1996；Gutmann & Thompson,1997；Elster,1998）。除了 強調公民參與政策制定的過程外，審議式民主也強調討論、妥協的過程，希望 能夠藉由提升公民的素質，形成更佳的公民社會。

2013 年，洪仲丘下士在軍中遭到關禁閉致死，然而國防部的調查結果卻規 避相關人員的責任，年輕人以社群網路為號召工具，引發50 萬人走上街頭的

「萬人凱道送仲丘」。隔年，黑色島國青年陣線因不滿立法院國民黨團強行通 過兩岸服貿協議，遂號召公民佔領立法院，爆發太陽花學運，除了造成我國政 治巨變之外，民眾也逐漸發現傳統的代議政治無法表達自己實際的政策需求，

故許多原本對於公共事務感到冷漠公民開始積極參與政治的討論和規劃，並要 求政府廣納民眾意見、調整政策。

另一方面，過去社會中，青年普遍被視為對於公共事務較為冷漠的族群。

在傳統的政治環境中，青年的意見亦往往被忽略。而太陽花學運中藉由青年所 組織的抗爭，讓社會見識青年的影響力，也使政府在制訂政策的過程中開始重 視青年的聲音。

為了落實青年賦權，強化青年公共參與及溝通機制，中央政府及地方政府 皆提供青年在政策形成中的參與管道。行政院於2016 年成立青年諮詢委員會，

由院長兼任召集人，邀集部會首長、政務委員及青年代表共25 位，一同討論青 年政策的規劃與執行。教育部也成立青年發展諮詢小組，邀集35 歲以下的青年 和政府官員一同討論相關政策，並於2017 年開始成立「青年好政論壇」，提供 審議式民主的相關課程培訓，希望成為青年審議政策的平臺。除了中央政府之 外，地方政府也積極落實青年賦權政策，積極成立青年諮詢組織，臺中市成立

「青年事務審議會」（以下簡稱青年議會），遴選對公共事務有熱情的年輕 人，建立直接與市府團隊溝通的平臺，提升地方治理的滿意度。

臺中市政府所成立的青年議會更首創「大會總質詢」的制度，青年代表得 以仿照臺中市議員，針對市府官員進行口頭或書面質詢，也使得青年代表在市 政議題參與的程度更甚於其他地方政府所設立的青年諮詢組織。

作為試圖連結公民參與及代議政治的方式，臺中市青年議會與臺中市議會 在制度上有所異同。由表1－1 可知，兩議會代議士人數均為 63 名，而青年議 會在遴選方式上採取較為多元的方式，除了網路民意票選之外，更加入學校推 薦、自我推薦的管道。而臺中市議會不論是議員的任期或質詢時間均較長。針 對弱勢族群的制度保障而言，兩議會均設有性別保障制度，惟臺中市議會尚有 3 席原住民議員，以保障原住民族在議會中的代表性。

表1－1 臺中市青年議會與臺中市議會制度比較

臺中市青年議會 臺中市議會

代議士人數 63 名 63 名

遴選方式 依據網路票選、學校推薦及自我推 薦三種方式分別遴選21 名青年代 表。

經由各選區依據投票選 出63 名議員。

任期 1 年 4 年

質詢制度 每個會期設有「議案總研商」，得 每個會期設有「大會總

代表質詢時間為15－20 分鐘。 長及局處首長，每位議 員質詢時間為50 分鐘。

弱勢族群保障 設有性別保障制度，單一性別均不 得少於三分之一。

設有性別保障制度，單 一性別均不得少於三分 之一。另設有3 席原住 民議員。

資料來源：作者自行整理。

然而，青年議會運作至第三屆尚未結束，臺中市政府突於2019 年 2 月公告

「臺中市政府青年事務審議會設置要點」停止適用，並強調會修正過去的政 策，持續提升青年在市政的參與層面。但擅自中止青年議會的政策，不僅引起 青年的反彈，¹在市議會中也面臨朝野議員的批評。²

本次研究以「臺中市青年事務審議會」（以下簡稱青年議會）為主題，討 論審議式民主在地方政府的施行成效，以及實踐過程中可能遇到的阻礙，試圖 供各地方政府後續修正青年審議式民主的施行之參考。

第二節 研究問題

本研究爬梳審議式民主的理論發展與實際運作，並以臺中市政府自2016 年 開始推行的「臺中市青年事務審議會」為研究標的。在針對審議式民主實務運 作的研究中，通常可以分為四個面向：「參與者」、「政府部門或行政官 員」、「審議過程」及「審議結果及政策影響」。參與者取向的研究重視參與 者的動機、政治效能感（political effectiveness）及整體參與的組織結構（林國 明，2003；黃東益等，2008）。政府部門取向研究核心在於政府面對非經由政 府系統內部的政策決定，處理方式的差異（黃東益，2008）。審議過程則重視

1 蘇孟娟，2019，〈「逢龍必反」？臺中青年議會突喊卡 總召嘆：被秀燕 FIRE 了〉，自由時報，

https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/2699297，2019/6/1。

2 喻文玟，2019，〈臺中「青年議會」走入歷史？藍議員批「豬隊友的決定」〉，聯合新聞網，

https://udn.com/news/story/7325/3646317，2019/6/1。

公民審議的過程中，在制度或非制度的影響下，是否能創造理想公平的言說環 境（范雲，2010；林國明，2014）。而審議結果及政策影響的取向則重視審議 式民主的結果是否能實際改變政府決策（黃東益，2004；黃東益等，2008）。

「臺中市青年事務審議會」係自2016 年時首度實施，藉由遴選出 63 名 35 歲以下的青年，得以藉由公民會議的形式，和市府機關及其他青年共同討論市 政問題，並形成施政建議，作為臺中市府的政策參考之用。

看似一樁美意的政策，卻在接受正規市議會預算審議時，被多位議員大力 抨擊，諸多議員認為此舉係對青年的政策買票，不同意編列預算加以執行。³然 而，現任臺中市議員平均年齡逾55 歲，且最年輕的市議員也超過 30 歲。究 竟，年齡和制度上的差異，是否會造成對於市政議題關注焦點的不同？主打青 年參與的青年議會是否比市議會更重視青年相關的議題？是本研究的研究問題 核心。

除此之外，本研究亦希望藉由對於臺中市青年議會的參與者，包含青年代 表及市府官員進行深度訪談，透過當事人的觀點，釐清審議式民主實踐過程中 面臨的困境，並提出適當的修正建議，以期能夠落實公民參與的真諦。

綜上所述，本研究之研究問題主要可區分為三個面向：

一、討論臺中市青年議會在制定和實際運作過程中的困境及阻礙。

二、分析臺中市青年事務審議會實際運作的方向是否合乎審議式民主的原則。

三、比較臺中市青年事務審議會及臺中市議會，代議士針對政策議題的關注焦 點差異，並形成日後地方政府提升青年公民參與之建議。

第三節 章節安排

本論文總共分為六章，各章內容如下所述：

一、緒論：首節係研究背景，除了描述青年希冀透過投票以外的制度參與公 共事務的現象外；也敘述中央、地方政府創設相關制度及政策，鼓勵青年參與公 共政策討論的情況。次節則是研究問題，透過個案的現況描述及問題意識的釐清，

整理出三個研究方向，作為本研究的核心問題。第三節即是本節，介紹本論文計 畫書各章節安排及內容。

二、文獻回顧：第一節為審議式民主的理論與實務，先爬梳審議式民主理論 演進，並討論其與公民參與間的關係，及概念之定義與原則。最後整理我國的學 術研究及實務運作，試圖釐清審議式民主及公民會議在國內的現況。第二節則以 青年為核心，首先為青年之定義與概念整理，進一步討論青年在政治參與所扮演 的角色及特殊性。

三、臺中市青年議會：此段以介紹臺中市青年議會為主軸，首節敘述青年議 會的制度緣起和演變，以清楚研究個案的相關發展脈絡。次節描述並記錄青年議 會的制度規範及實務運作狀況，以利後續臺中市青年議會的深入分析及現象探討。

四、研究方法：首節係研究流程與架構，介紹本研究規劃之研究步驟，以及 整體研究架構。第二節是內容分析法，以青年議會、臺中市議會的總質詢內容進 行分類與整理，藉由敘述統計呈現二者之差異。第三節是深度訪談法，針對青年 議會的制定、執行機關和參與者進行深度訪談，以由多元的角度瞭解青年議會運 作的實際狀況。第四節則是參與觀察法，藉由作者本身實際參與的觀察筆記，以 補充實際狀況及剖析現象成因。

五、研究發現：本章分為五節。前三節分別針對本研究之研究面向，依次 回答：討論青年議會在實務運作上的困境、運作過程是否符合審議式民主原 則、最後分析代議士關注焦點差異。並試圖與第二章的參考文獻對話，疏理本 研究和既有文獻之異同。第四節整理目前青年議會廢除及轉型的做法並提出評 析，第五節則在提出研究發現後，再次檢視本研究架構並深入討論。

六、結論與建議：將研究成果再次簡要彙整後，進一步討論研究限制，並 對日後青年公民參與提出未來的研究建議。

第二章 文獻回顧

本章係屬文獻回顧，分為兩部分，前段係針對審議式民主及公民參與的理 論逕行爬梳外，並理解我國目前的實務運作狀況。後段則為探討青年在政治參 與的場域中扮演何種角色。

第一節 審議式民主的理論與實務

壹、審議式民主的理論發展

近代審議式民主的概念起源自1980 年代，Habermas（1981）提出「溝通行 動理論（The Theory of Communicative Action）」，認為其所對應的正是「審議 式民主」，並主張憲法和政治體制的目的即是為了建構「理想的言說情境

（ideal speech situation）」。此情境涵括兩個概念：公平和能力。公平係指具 有公平的機會參與；能力是指公民必須具有能力參與論述過程。溝通行動理論 強調在理想的言說情境下，個人能夠公開自由表達意見，藉由溝通理性尋求認 同並達成共識。

Baber（1984）出版《強勢民主（Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age）》一書，將民主分為兩種不同的概念，一種是重視投票行為建構民 意的弱民主（thin democracy），一種是鼓勵人民積極參與公共討論並形成共識 的強民主（strong democracy）。Baber 認為強民主能夠鼓勵人們參與公眾討 論，卻又能夠避免過於激情而忽視理性，是比較值得追求的民主型態。

Habermas 更提出審議式民主的雙軌理論（two-track theory of deliberative

democracy），主張制度化的政治過程（主要指涉憲法制度的代議政治）和公共 領域（非正式的民意形成）二者間的互動有助於民主的提升（Habermas 著、林 朝成等譯，1990:38）。

審議式民主相較於代議民主更能保證個人的自主性，過往代議政治要求代 議士代表公共利益建構公共政策，卻忽略私利或利益團體的影響。審議式民主 藉由公民自由且公開的討論，形成更加具有正當性的政策，進而達成民主政治 的真諦。

Elster（1998：8）認為審議民主包含「審議」和「民主」兩概念，前者係 指無私的參與者經由論理的方式形成集體決定、後者係指受到決策影響的公民 都應該要有參與討論之權利。則重視審議過程的理性和討論，認為審議式民主 是參與者在意見不同時持續理性討論，以形成雙方都能接受的決定。

Button 和 Ryfe 認為審議式民主的優點在於提供政策正當性、產出更好的結 果及促成個人的偏好形成與轉變。（Button＆Ryfe,著，Gastil＆Levin,編，劉介 修等譯，2012：77）。二人藉由參與者及發動者劃分審議式民主，如表 2－1 所 示：

表2－1 審議論壇的分類架構

發動者 參與者

自我抽樣 隨機抽樣 利害關係者抽樣 公民團體 社區發展協會、線上

對話、國家議題論 壇、學習圈

無 國家議題論壇、學習

圈、線上對話

非政府組 織

國家議題論壇、學習 圈、「全美開講」、

線上對話

審議式民調、規 劃小組、公民陪 審團

國家議題論壇、學習 圈、參與式預算管理委 員會

政府組織 城鎮會議、社區論 壇、地方委員會、審 議式管理

審議式民調、規 劃小組、公民陪 審團。

審議式都市規劃、審議 式會議、審議式管理、

參與式委員會與管理委 員會

資料來源：審議民主指南，2012，群學出版，頁 77。

藉由上表可知，審議式民主並非有固定的參與模式，而是在一定概念下，

隨著參與者、發動者的不同，而有不同的活動形式；另一方面，即使是同樣的 活動名稱，也可能在參與者、發動者上有不同的差異。

而其中最常見的「審議式民主公民會議」，係由丹麥發展出來，逐漸推行 到其他國家的民主參與模式，主要在於提供公民對於政策議題進行理性辯論的 場域。藉由制度讓政策「由下而上」形成，一般公民的意見是主體，藉由追求

「共善」，經由對話與溝通，達到「共識」（陳東升，2006）。

貳、審議式民主與公民參與

公民參與（citizen participation）意指在民主政治的過程中，公部門將政策 規劃的權力釋放及分配，使得過往決策機關、執行機關及公民大眾的政策直線 過程轉變為不同行為者間平等的對話、互動，使政策更加彈性且多元（林水波 等，2006）；Yang 與 Holzer（2006）認為公民參與的優點在提升政府的反應能 力、政策合法性及民眾對政府的信任。Burton（2009）則認為公民參與有助於 提升個人公民能力、凝聚社會團結。

Arnstein（1969）提出「公民參與階梯理論」（A Ladder of Citizen

Participation），藉由政府權力釋出的程度，將公民參與區分為三大面向，共八 個層次。如下所述：

一、無參與（Nonparticipation）

（一）政府操控（manipulation）：係公民參與的最低層級。公共政策全由政府 主導，人民沒有參與政策過程的機會。

（二）治療（therapy）：係倒數第二層級，政府認為決策不需考慮民眾的意 見。若發生錯誤或損害人民利益時，再以事後補償方式解決爭議即可。

二、形式參與（Tokenism）

（一）告知（informing）：係政府在決定或執行政策前，僅以單向方式告知民 眾政策內容，但民眾並無參與決策及表達意見的機會。

（二）諮詢（consultation）：民眾有機會表達意見，但並不保證民眾所提出之 建議將納入政府決策中。

（三）安撫（placation)：民眾可充分表達意見，也可要求政府將民眾意見納入 決策中，但最終政策仍由政府來審定執行。

三、公民權力（Citizen Power）

（一）夥伴關係（partnership）：政府與公民間是水平夥伴關係，而非傳統上對 下的關係，彼此共同治理、重視政府透明化及對話的過程。

（二）授權（delegated power）：政府授與公權力，由私部門、非營利組織替代 政府官僚運作公共事務。

（三）公民控制（citizen control）：政府的決策完全由公民來決定，而非政府 官僚決定政府運行的方向。

審議式民主重視政策過程中，納入公民的討論與意見。但往往缺乏實質的 權力釋放，不僅過程多以政府主導為主（劉正山，2009:118），結論也多為參 考價值，缺乏有效回應（林子倫，2008:25）。是以審議式民主及公民會議的運

納至「安撫」、「告知」和「諮詢」階段。基本上未達到「授權權力」和「公 民控制」階段（李略，2010:922）。據此觀之，本研究將臺中市青年議會歸類 於公民參與階梯理論中，「形式參與」的「諮詢」和「安撫」二階段。

參、審議式民主的原則

審議式民主的定義和形式雖然充滿分歧，但視整體理論發展而言，亦有共 同的原則（林子倫，2008: 4-6），主要包括平等、互惠、說理、涵容、知情及 公開等六項原則，以下分述之。

一、平等（equality）

審議式民主的理論強調平等的概念。可以分為兩個面向，一是每位公民都 有平等參與公共審議的機會，二是指涉公民在公共審議的過程中得以對結論產 生一樣的影響力。Bohamn（1996）提出「審議的不平等」（deliberative inequality），即是公共審議的過程中，因各種能力的差異而產生的不對等現 象。弱勢團體因為缺乏時間、訊息和動機，可能被排除於公共審議之外，形成

「外部不平等」；即使納入審議的過程，弱勢團體也較難以提出論點、影響結 論，造成「內部不平等」。

國內有不少學者研究公共審議領域所存在的不平等，林國明（2014）、陳 東升（2006）的實證研究都發現，性別和教育程度會造成參與者在言說互動上 的不平等現象，即是「內部不平等」。林國明（2016）更深入發現，性別和教 育程度會影響參與公民審議的意願，造成「外部的不平等」的現象。

二、互惠（reciprocity）

公民得以理性互惠的思考，並共同認知到彼此值得尊重，即便認為對方的 立場是錯誤的（Gutumn &Thompson,1996:2）。在相互尊重的過程中，參與審 議的個人得以有機會跳脫原本的立場，並認知到原本自己忽略的觀點。且在審 議的過程中，唯有跳脫個人偏狹的利益觀點，轉為追尋公益才得以說服他人。

三、說理（reason）

Bohman（1996）認為審議式民主是透過公民在理性、反思之下，共同思考 公共議題及解決方案。意即，公民在做決定前，針對不同的意見在公共辯論的 過程中進行審議的檢驗，以公共利益為前提進行陳述，使參與者可以接受該立 場或決定，是審議式民主的核心所在。

黃東益、施佳良及傅凱若（2008）以宜蘭社大公民會議的經驗，指出參與 者會就本身偏好的政策選項，以直觀說明、價值批判和分析論證等方式，隨著 對方的接受而調整類型，形成理性的溝通循環，使得論點能為對方所接受。范 雲（2010）的實證研究指出，女性和社會中的弱勢團體，較常以訴諸感性的

「說故事」，而非說理的方式進行溝通。進而使得說服他人的效果減弱。

四、涵容（inclusion）

在審議的過程中，藉由不同的觀點相互妥協、磨合，形成奠基於公共利益 的共識（林子倫，2008）。黃東益（2004）藉由前後測的問卷調查研究，發現

「全民健保公民論壇」的參與者在會後對於現行健保制度的滿意度上升，且多 支持在論壇中和不同意見進行對話。

五、知情（informed）

Habermas（1996）認為當代民主的困境在於政策的規劃和制定過度專業 化。欠缺必要知識的公民無法形成有效的意見，容易受到具有特權取得知識者 的支配。審議式民主奠基於知情的討論，包含資訊充分揭露及正確運用資訊。

知情得已強化公民的專業性，並使其閱讀資料的過程中廣泛地理解各種觀點，

產生偏好改變的可能（林子倫，2008）。

六、公開（public）

Gutumn 和 Thompson（1996:128）認為公開是審議式民主最主要的內涵之 一，即公民及政府官員必須公開地合理證明他們的行為。Bohman（1996）則認 為公開性的討論可以使參與者節制個人私益的考量，使得討論回歸公共利益的 判準。

除了上述六個原則以外，審議式民主對於實際政策的影響程度，也是研究 的重心所在，若不將審議式民主的結論納入政策考量與回應，則無法體現審議 式民主的成效（林子倫，2008；李仲彬、黃東益，2011）。Campbell et al.

（1954:187-189）在研究投票行為的動機時，認為除了社會文化等外在因素的 影響，個人本身的內在因素亦會影響公民的政治行為、政治態度，並提出「政 治效能感」（political efficacy），定義為「人們是否能認知個人的政治行動對 於政治過程有所影響，或是具有影響的能力」。Lane（1959）將政治效能感區 分為內在（internal）效能感及外在（external）效能感。前者係指個人能夠有效 地認知政治事務、涉入政治過程，即自我認知的政治影響力（effective）；後者 則是政治系統對於人民的回應程度，即自我感受的政治回應性（responsive）。

Balch（1974）分析政治效能感的測量題目，認為內在效能感重視個人本身的特 質，而個人在與政治系統的互動過程能否得到回應的感受，則與外在效能感較 有關聯。

因為青年議會為主動參加之活動，青年代表皆對於公共事務有一定的認識 及熱忱，是以分析其內在效能感的差異較無意義。而針對審議式民主的實務研 究中，較常以所謂的外部效能感（external efficacy）作為測量效能感

（efficacy）的標準（林國明，2016）。意即，相較於分析個人自我能力認知為 主的內部效能感，應更加重視個人對於政府施政的改變之感受，即以外在效能 感作為主要判別標準；是以，本研究希望探討青年代表在參與青年議會的過程 中，所感受到政府、政治過程對於人民的回應程度，亦將審議式民主的活動過 程對於政策影響的效能感視為重要的評估標準之一。

肆、我國審議式民主的發展

我國審議式民主萌芽於2002 年，當時國內正面臨健保雙漲的政治衝突，林 國明、陳東升協助健保局以「全民健保」為主題，舉辦全國性的公民會議－

「全民健保公民論壇」。共邀集20 位不同背景、且平時鮮有機會了解並表達政 策意見的公民，利用七天的時間了解議題並進行理性討論。結果認為只要提供 適當的參與管道，公民是有能力透過公益的觀點，對公共政策進行理性的討論

（林國明、陳東升，2003）。此次論壇結果亦印證國外多數的審議式民主研 究，顯著提升參與者對於議題的認知，增加政治效能感並改變參與者的態度

（黃東益，2004：81）。而有了首次大型的審議式民主經驗，林國明教授也在 2005 年編作《審議式民主公民會議操作手冊》，完整描述審議式民主的實際運 作方式。自此開始，審議式民主在國內萌芽並積極發展。

除了中央主導的全國性審議式民主外，林子倫（2008：22-26）針對社區為 主的審議式民主進行研究，認為適當的社區型審議式民主有效增加公民相互了 解、增加公民政治效能感等。並整理出實踐上的五大困境：包括對審議民主概 念不熟悉、社區資源與人力欠缺、在地知識的建構與累積不足、制度性回應機

黃東益（2008）針對 2002 年到 2008 年之間，參與國內大型公民會議的行 政官僚進行抽樣及訪談，發現審議式民主尚未有明確的法律地位，是故官僚在 面對會議結論多消極以對，仍以既有決策為主，甚至將公民會議視為政治宣導 的手段。因此建議公民審議會議在實務上建立客觀的議題選擇機制、並設定明 確的法律位階，使得會議結論與官僚政策結合，而非流於形式面的「參考價 值」（黃東益，2008）。

劉正山認為國內主要實踐審議式民主的方式是公民會議（2009：110），並 整理國內公民會議實踐的困境有三（2009：116-119）：

一、目標模糊：公民會議的議題往往不夠明確，導致討論難以聚焦。

二、由上而下：多由政府主導會議進行，造成主辦機關對於議題和參與者 選擇權的獨攬。

三、結果效力：因為審議過程不夠透明、討論難有共識且參與者不具代表 性，所以使得結果難以實際影響政策。

李仲彬和黃東益（2011）針對公民會議的主辦單位進行訪談，探討公民會 議的價值和定位，認為公民會議多僅為政府部門探尋民意的工具，且在於法治 定位不清、缺乏客觀制度的缺陷下，往往造成公民會議的正當性不足。除了提 升法律效力之外，公民會議應聚焦於其他民主參與模式較難觸及的議題之上，

有助於價值發展。

綜上所述，審議式民主以公民會議的形式在我國行之有年，其價值與成效 也獲得許多學者的關注與討論。然而，針對個案之間的修正與改進，需要視公 民會議實際運作的分析，才能夠完善公民會議的實踐發揮審議式民主的益處。

第二節 ^{青年概念與政治參與}

壹、青年之概念界定

「青年」（Youth）一詞係相對於幼年、老年等概念，指涉一個人由幼童發 展至成人中過渡銜接的生命歷程。通常以年齡作為劃分的標準，然而，其定義 隨著政治經濟、社會文化的差異而有所不同（劉侑學，2014：81）。除了個體 生命歷程的發展外，青年亦可視為一種「政治世代」（political generation），

即出生於同一時期的人們，由於混合了個人成長的生命週期與特殊重大歷史事 件，造成相近的政治態度（劉義周，1994；游清鑫、蕭怡靖，2007）。

聯合國於1985 年正式界定青年為 15 至 24 歲之間的人，並據此定義製作關 於青年的統計數據及政策建議。世界衛生組織將青年的上限提高為44 歲，我國 行政院自1966 年成立青年輔導委員會（2013 年起改為教育部青年發展署），

負責制定和執行青年相關政策，其認為青年係介於15 至 35 歲的公民。縱上觀 之，「青年」係做為和兒童、老人等相對的概念，但又未和中壯年一樣成熟的 群體，其年齡界限雖然無明確且一致的定義，但皆在大致相同、相似的範圍 中。

貳、青年與政治參與

依據中研院人文社會科學研究中心於2012 年所做的調查，我國政治參與的 情形中，青年的參與率普遍不及老年人（行政院主計總處，2013）。根據吳依 珊在2015 年的研究，認為青年的政治效能感和政治參與有相關，現今我國社會 青年的公民能力、內在政治效能感比以往高，但外在政治效能感卻偏低。在政 治行為面向，逾半青年平常會和周遭的人討論公共事務，但最為熱衷的行為則

信任感是薄弱的。游清鑫與蕭怡靖（2007）藉由「世代」（generation）的觀點 切入，以1992 年時成年與否為界，劃分成兩個新、舊兩個世代。研究顯示新世 代對於民主價值的認知優於上一個世代，顯見青年世代更為重視與支持民主價 值。

汪子錫（2016）認為青年對傳統政治制度不信任，加上希望提升民主政治 的熱情，輔以社群媒體的匯聚能力，是以促成我國近年來多場公民運動，包含 洪仲丘事件、太陽花學運等。

Loader（2007）頗析當代青年的政治參與，認為過往以傳統的政治參與行 為作為判准，如選舉投票、參與政黨等，使得青年顯現對政治較為疏離。而當 代青年的政治參與內涵，伴隨著新媒體（New Media）的誕生更為廣泛，其公 民的內涵也由傳統的責任公民（Dutiful citizen）轉向實現公民（Actualizing citizen）。

臺中市青年議會作為青年的政治參與的方式之一，不僅對於社會有所影 響，更對於青年自身發展有其意義所在。Borgida et al.（2008）針對高中生參與 審議活動後的變化進行研究，認為參與審議式民主能夠有效提升社群認同感、

公民參與能力、公開論述能力及解決公共問題的行動力。

Reich（2007）認為學生參與審議活動，有助於提升「發展」與「協調」二 面向，前者包含社會互動能力、民主價值認同、邏輯思辨能力及民主參與知識 等能力。後者則包含解決現有衝突與承擔決策責任的能力。

蕭麗芬等（2018）針對宜蘭縣領袖發展協會的個案研究中發現，透過青年 與成人進行的交流互動中，對於青年本身發展上具有六大意義：一、形塑學習 典範：青年以成人作為典範，學習關懷社會。二、建構同理成長：青年與成人 共同執行任務並學習與成長。三、默化信念價值：成人藉由潛移默化的方式，

改變青年的信念及價值。四、糾正指導過錯：成人直接指出青年的錯誤並協助 改正。五、正向陪伴身教：成人以陪伴過程讓青年得以學習。六、成人經驗傳 承：成人得以傳承相關經驗給予青年。

黃月麗（2014：30-31）藉由研究青年參與社區發展的情形，指出促使青年 成為社會發展的新動力，應朝向四個面向發展：一、長期連續深耕：以延續性 計畫為主，重視人與地方的連結建構。二、跨部門整合：政府部門應作為整合 資源的領頭羊，擴大計畫的效益。三、經驗知識傳承：藉由分享與學習，促進 參與進而促成典範移轉。四、廣納社會議題：符應社會脈動，連結多元議題。

然而，青年在政治參與的過程中，亦會面臨各種阻礙。Reich（2007）以社 會學的觀點分析中學生在參與審議活動的過程中，仍會受到社會互動上的限 制，主要可以區分為內、外部限制二種面向進行探討。內部限制係指參與者內 在特質間的影響，例如：參與者的個性差異會影響審議運作的情況，較為能言 善道的人往往能夠主導討論的方向。外部限制則係現實環境、社經結構等外在 因素間的影響，例如：參與者越多，平均每人得以發言的時間相對而言越少即 是現實環境的因素。又或者是社經地位較高的參與者往往較能夠說服別人，亦 屬一種外部限制。

Tavernier（2004）探討法國大學中，雖設有相關會議，讓校方、教師及學 生代表得以共同審議校務相關政策，卻仍造成教師強、學生弱的困境。主要成 因並非過去所認為的青年參與不足或政治冷漠；而是因為即使在校務會議上，

校方與教師才是討論政策的合法性（legitimate）基礎，學生受限於審議技巧生 疏、規則不夠熟稔等因素，往往只能出席會議、無法實際參與審議的過程。

若要降低上述限制的影響，Reich（2007）認為可以從背景與干預二種面向 著手，前者即是調整審議式民主的運作規則，例如：改變參與人數、時間限

制、輪替規則及決策程序等；後者則係調整組織的階級設定，例如：輪流指派 人選擔任總召、主持人等具有決定權之角色。Burgh 和 Yorshansky（2007）也 認為，在教師與學生間往往有著權力不平等的情況，此時教師必須透過解放

（emancipate）的方式，喚起學生對於公共領域的熱情，方能引導學生有效地參 與審議的過程，而非單純教導審議的技巧。

另一方面，審議式民主往往被視為當代民主教育中極為重要的一環。Burgh 和Yorshansky（2007）認為讓學生參與審議式民主有助於現代政治的穩定及發 展。因為審議式民主的核心在於透過溝通化解多元之下的衝突，在審議的過程 中，除了培養民主價值以外，亦能學習自我治理的能力、處理當代社會的重要 問題。Stillwaggon（2011）認為審議式民主不僅大幅增加弱勢團體參與政治的 機會，透過審議式民主所進行的民主教育，有助於喚起學生對於的權利的積極 追求，而非安逸地面對既有的政治參與，例如：消極地參與投票等。

我國自解嚴以來，已逐漸邁向具制度化的民主國家，公民參與及開放的政 治環境被視為政治民主政治的基本前提。有效提升青年參與政治的管道與機 會，不僅健全政策的完整性，亦是有助於民主本質的提升。

不同於過往的審議式民主研究，本研究聚焦於地方政府所主導的公民參與 形式，而非中央政府或社區主導的審議式民主。依循學者所提出的相關原則為 研究架構進行研究，分析審議式民主在地方政府主導下的運作過程，是否產生 既有的問題，或是衍生新的困境。除此之外，也特別重視「青年」在公民參與 中扮演的角色，希望以「臺中市青年事務審議會」為研究對象，理解青年與公 民參與之間的關係，並能夠據以提出公民參與在研究及實務運作上的建議。

第三章 臺中市青年事務審議會

第一節 發展背景

2004 年 4 月，由國立臺灣大學學生所發起的「新野百合運動」，號召青年 於自由廣場前抗議。雖未能引起社會廣泛的重視，但在學生們的訴求下，時任 總統陳水扁先生允諾規劃相關政策，吸取青年的意見。在時任行政青年輔導委 員會鄭麗君女士的努力下，同年9 月正式召開「青年國是會議」，透過事前培 訓、過程審議的方式，藉由審議民主的形式，讓青年得以將心中的想法轉化為 實際的政策建議，並提供給政府部門作為施政的參考。「青年國是會議」不僅 是臺灣民主深化的里程碑，也被視為結合青年、審議式民主作為公民參與的濫 觴。

2008 年，隨著馬英九政府的上任，將原先的青年國是會議轉型成青年政策 大聯盟，其中以「青年政策論壇」延續過往青年審議式民主的公民參與。雖然 運作細節略有調整，但整體而言，由政府主導議題設定、年度性會議等特色常 為後來政策所沿襲。

2012 年，因兒童及少年福利與權益保障法修正⁴，各縣市政府始邀集非營利 組織建構相關活動，帶領青少年討論社會福利政策，作為地方政府施政調整之 用。臺中市政府也成立「青少年諮詢小組」，「臺中市青年諮詢小組」（以下 簡稱青諮小組），係由臺中市社會局主辦，委辦非營利組織，負責帶領青年進 行討論。雖僅執行一年就因為主辦單位和委辦單位之間理念不合而取消。但此 項政策仍獲得大量青年市民的回饋與建議，亦成為市政府推行「青年議會」的

4 2011 年立法院修正「兒童及少年福利與權益保障法」，新增了第十條「主管機關應以首長為 召集人，邀集兒童及少年福利相關學者或專家、民間相關機構、團體代表及目的事業主管機關 代表，協調、研究、審議、諮詢及推動兒童及少年福利政策。⋯⋯必要時，並得邀請少年代表 列席。」以及第三十七條「政府應結合民間機構、團體鼓勵兒童及少年參與學校、社區等公共 事務，並提供機會，保障其參與之權利。」

動力。希望透過放寬年齡限制及討論議題，而能夠給予市府更全面性的政策建 議。

2016 年，因蔡英文政府上任，為了兌現選前「傾聽青年意見」的政見諾 言，除了強化過去由中央或社區所主導的『青年審議式民主』以外，藉由縣市 政府針對市政議題推動「青年審議式民主」的公民參與活動漸增，如表3－1 所 示，截至2018 年 11 月，22 個直轄市及縣市政府中，近半數設立青年諮詢組 織，提供地方青年參與政府、審議政策的場域。

表3－1 2018年地方政府之青年諮詢組織

直轄市政府 青年諮詢組織 縣（市）政府 青年諮詢組織 臺北市 臺北市青年事務

委員會

苗栗縣 苗栗縣青年事務委員會

新北市 新北市青年事務 委員會

宜蘭縣 宜蘭縣青年事務委員會

桃園市 桃園市青年事務 委員會

澎湖縣 澎湖縣青年顧問團

臺中市 臺中市青年事務 審議會

金門縣 金門縣青年政策委員會

高雄市 高雄市青年事務 委員會

彰化縣 彰化縣青年諮詢委員會 嘉義市 嘉義市青年事務委員會

資料來源：作者自行整理。

「臺中市青年事務審議會」亦為地方政府所推動的「青年審議式民主」其 中之一，但不同於其他的地方政府，臺中市青年議會參照臺中市議會，讓青年

代表得以當面「質詢」市府官員，使青年的意見得以更為直接傳遞給政府中的 領導者。

臺中市政府修正原來青諮小組的設定，改由臺中市教育局統籌，在 2016 年成立青年事務審議委員會（以下簡稱青年議會），邀集學籍或戶籍設籍臺中 市，介於15 至 35 歲的青年，分別經由自我推薦、學校推薦、網路票選三種遴 選方法，各選出 21 位代表。經過數月的遴選終於產生第一屆青年議會代表，

男性40 人、女性 23 人，其中 5 位具有碩士以上學歷、33 位大專院校學生、

25 位高中職學生。年齡主要集中在 15－24 歲，占 71％。職業以學生比例最 高，更有農民、里長、非營利組織領袖、律師及醫師等。而就政黨傾向來說，

第一、二屆青年代表中，更有國民黨、民進黨及時代力量的議員候選人。

表3－2 青年審議式民主在國內的發展簡表

年代 名稱 主管機關 簡述

2004 年 青年國是會議 青輔會（現為教 育部青年發展署

由中央政府主導，分別自 各地區選拔參與者，並以 議題分類進行審議式民主 討論。

2008 年 青年政策大聯盟 青輔會（現為教 育部青年發展 署）

依循中央政府主導議程、

年度性的會議模式。

2012 年 青少年諮詢小組 直轄市及縣市政 府社會局

因法規修正，縣市政府始 主動邀集民間團體成立青 少年福利政策諮詢小組。

藉由民間團體的主導，培 育青少年參與討論，並針 對社會福利政策提出建 議。

2016 年 臺中市青年議會 臺中市政府教育 局

民進黨政府重返執政，積 極推動以地方政府為主導 的青年審議式民主。

資料來源：作者自行整理。

第二節 實施模式

青年議會任期一年，包含2 個會期，分別於寒暑假召開，每個會期為期五 天。如表3－3 所示，會期開議首日會先由市長進行施政報告，使青年代表們了 解市府政策方向及目標。第二日為議案研商，即是委員會質詢，各委員會分別 與業務相關主管機關開會，討論業務相關之政策。接著連續三天為議案總研 商，即大會總質詢，每位青年代表得以針對市政議題質詢20 分鐘⁵，市府一級 局處首長皆會列席備詢。除了會期間常設的開議之外，青年代表易得要求參訪 各局處業務內容，例如參訪臺中市鐵路高架化之車站等。而在首次正式開議 前，教育局亦主辦茶會，邀集青年代表、市府官員茶敘交流，然僅為聯誼性 質，並未有實際的政策討論。因應第一屆第一會期的開議過程混亂，諸多代表 對於議事規則顯見陌生，臺中市教育局於第二會期正式開議前增設一日之議事 研習課程，希望提升青年代表們對於議事規則的嫻熟度。表3－3 為第一屆青年 議會之議程：

表3－3 第一屆青年議會議程

日期 內容 說明

2016 年 8 月 5 日 茶會 議事課程培訓及籌備會議。

2016 年 8 月 22 日 開議 臺中市長進行施政報告。

2016 年 8 月 23 日 議案研商 各委員會分別針對委員會事務與相關業 務局處進行討論。

2016 年 8 月 24-26 日 議案總研商 仿照市議會，市府局處首長列席備詢，

接受每位青年代表 20 分鐘的質詢。

2017 年 2 月 3 日 議事研習 臺中市政府法制局主辦。

2017 年 2 月 6 日 開議 臺中市長進行施政報告。

2017 年 2 月 7 日 議案研商 各委員會分別針對委員會事務與相關業 務局處進行討論。

2017 年 2 月 8-10 日 議案總研商 仿照市議會，市府局處首長列席備詢，

接受每位青年代表 20 分鐘的質詢。

資料來源：作者自行整理。

青年議會仿照臺中市議會，依據機關業務內容分成六個委員會，如表3－4 所示。青年代表質詢管道有二：

（一）口頭質詢：議案總研商時得以針對局處首長進行口頭質詢，每人以20 分 鐘為原則，亦得向未出席的青年代表借用時間延長質詢。

（二）書面質詢：青年代表在任期內接得以遞交書面質詢單，教育局會依據質 詢內容轉交相關局處，並規定各局處須在3 天內予以回覆。

表3－4 臺中市青年議會委員會及相應業務機關

委員會 對應業務機關

民政委員會 民政局、社會局、勞工局、政風處、秘書處、人事 處、原住民事務委員會、客家事務委員會、研究發展 考核委員會、法制局

財政經濟委員會 財政局、地方稅務局、經濟發展局、農業局、主計處 教育文化委員會 教育局、文化局、新聞局

交通地政委員會 交通局、觀光旅遊局、地政局 警消環衛委員會 警察局、消防局、衛生局、環保局 都發建設水利委員會 都市發展局、建設局、水利局

資料來源：作者自行整理。

第一屆青年議會因法規尚未齊備，故僅以質詢作為政策建議之管道。自第 二屆（2016 年 8 月）開始，修正臺中市政府青年事務審議會設置要點⁶，在個人 質詢結束後會得進行提案及討論，若表決通過則得將該政策建議送陳市長核 可，並由研考會列管定期追蹤。經由下表可知，第二屆青年議會兩個會期共由 大會表決通過共13 案，但提案人僅 7 位，且逾半提案截至 2019 年 3 月尚未執 行完畢。

表3－5 第二屆青年議會大會決議內容

編號 會期 決議概述 執行進度 提案人

1 一 臺中市政府教育局應堅定維護並推動 性別平等教育。

已完成 賴彥丞

2 一 修正臺中市產業發展自治條例。 已完成 林冠亨 3 一 市府打造友善職場，推動親子日。 未完成 陳惠琪 4 一 臺中產業園區建立「防災及環保」基

金徵收制度。

未完成 江劭剛

5 一 提升各商圈消防安全。 未完成 江劭剛 6 一 將「博愛座」改為「優先座」。 未完成 陳思涵 7 二 修正臺中市政府補助及獎勵企業營運

總部投資實施辦法。

已完成 林冠亨

8 二 訂定「臺中市臺中都會區大眾捷運系 統捷運車站命名更名或車站站名加註

未完成 李怡臻

名稱作業要點」、捷運車站命名建 議、增設捷運警察隊。

9 二 改善臺中科技大學公車站周邊行人空 間。

未完成 李怡臻

10 二 捷運增設文華高中出口及施工噪音控 管法規。

未完成 李怡臻

11 二 一中商圈行人徒步區。 未完成 李怡臻 12 二 秀泰廣場周邊公車交通改善。 未完成 李怡臻 13 二 辦理青審會檢討會並邀集青年代表參

與下一屆籌備會議。

已完成 賴建宏

資料來源：臺中市青年事務審議會官方網站：http://blog.tcyc.tw，作者自行整理。

第四章 研究方法

第一節 研究設計與架構

審議式民主在我國已行之有年，本研究以「臺中市青年事務審議會」為研 究標的，分析審議式民主在地方上的實際運作。針對研究問題，採取量化與質 化的研究途徑；量化途徑透過議會質詢逐字稿的搜集與分析，研究青年議會和 正規市議會在「質詢議題上是否有所差異？」。質化研究途徑則針對青年代 表、市府官員進行訪談，瞭解各方角色對於青年議會的觀點及其運作上的效益 與限制。

在研究設計上，本研究以質化研究為主、量化研究為輔的架構，乃是由於 研究問題核心係為了關注審議式民主的實務運作過程。單就量化研究途徑，難 以針對代議士質詢的動機、目的進行討論，也不易具體理解青年議會實際運作 上的限制及困境。因此仍以質化研究為主，希冀得以更全面理解各方參與者的 觀點，應是較為適當的研究設計。

研究步驟上，先以質化深度訪談的方式，從不同的觀點，瞭解該政策實務 運作的效益、限制。透過參與觀察法，即以作者自行紀錄的觀察筆記加以歸 納。最後輔以內容分析法分析兩議會質詢議題及立場的差異透過敘述統計，作 為輔助質化研究核心設計，試圖回答本研究之研究問題。本研究之流程如下圖 所示：

確立 研究 問題 及對 象

蒐集 研究 相關 資料

質化 深度 訪談

訪談 結果 整理

觀察 筆記 整理

量化 資料 整理 及內 容分 析

研究 結果 分析

圖4－1 研究流程

資料來源：作者自行整理。

針對研究架構而言，本研究主要依據林子倫（2008:4-6）所提出的審議式 民主原則，以及對於審議式民主的效能感，試圖從不同面向分析青年議會的運 作，如下表所示：

表4－1 研究架構

研究面向 核心概念 具體觀察面向 平等性 一、內部平等：參與

者在審議過程中得以 發揮相同的影響力。

審議過程中，參與者所擁有發言權有無差 異？或是因為其他參與者的影響，而造成 議題立場或發言意願的改變？

二、外部平等：每位 公民擁有平等參與審 議的機會。

參與者的動機和個別程度有何不同？政策 制定者在選擇政策參與者的主要考量及標 準為何？

互惠性 尊重他人的意見，並 以公共利益為優先考 量。

參與者對於相異的立場及想法抱持何種態 度？參與審議的過程是支持或反對不同立 場或想法？是以公共利益或私人利益為優 先考量？

說理性 對於價值選項的考 量，會依據理性、客 觀的資訊形成判斷。

參與者準備議題內容的過程，係依據理性 數據或感性經驗為主要準備方式？

涵容性 和不同的意見進行妥 協，改變原先的立場 或接受新的想法。

參與者在審議過程中聽取他人意見，會改 變或堅持自己的立場與想法？

知情性 強化參與者對於政策 資訊及專業知識的理 解。

參與者藉由培力課程獲得哪些面向的知識 和能力？是否有助於參加審議過程？

公開性 政府部門的運作及整 體審議的過程公開透 明，使公民得以進行 監督。

參與者認為政府部門提供的資料品質如 何？青年議會的運作過程公開透明或是難 以監督？

效能感 審議式民主的結論得 以影響、改變政府的 作為。

參與者認為青年議會的過程與結論如何影 響臺中市政府的施政？

資料來源：林子倫，2008：10-12；林國明，2016：69。

第二節 深度訪談法

深度訪談法（in-depth interview）係藉由和受訪者對談的過程，能針對受訪 主題得到深入而紮實的了解，而半結構式訪談（semi-structured interview）則是 研究者準備好研究主題及問題，但提問的順序及問題的方向，常因受訪者回應 內容而調整（瞿海源等，2012：34-35）。

因考量兩議會的法制化程度、代議士動機和資源上的差異，本研究針對市 議員、青年代表和市府機關等政策參與者進行深度訪談，希冀能理解其質詢內 容的差異原因。並以半結構式的問卷訪談，針對中市青年議會的規劃、執行與 產出進行討論、研究及分析。

壹、分析標的

本研究以臺中市青年議會為分析標的，藉由質化訪談的方式，探討本研究 之研究問題。深入瞭解青年議會參與者的動機、行為；並試圖憑藉參與者的經 驗分享，能夠釐清青年議會的政策實際效益與執行上的困境。為了避免觀點的 限制，本研究將青年議會的參與者分為政策制定者及青年代表，前者係指青年 議會相關的政府官員，並分別進行訪談。目前臺中市青年議會進行至第三屆，

因第一會期已大致運作結束，為了顧及研究的完整性，訪談對象亦納入第三屆 的參與者。而訪談對象的選擇則以參與程度較高的參加者為主。

貳、訪談大綱

本研究希望透過深度訪談的方式，理解青年議會的制定及運作過程。訪談 大綱分為政策制定者、青年代表兩種版本，前者係為瞭解青年議會的制訂與執 行，分為四個面向：緣起與脈絡、執行與過程、成果及後續效應和整體評估；

後者則為知曉參與者在青年議會中的經驗及表現，分為四個面向：參與背景、

事前培力、議事過程和會議結果。訪談之面向與問題如下表所示：

表4－2 訪談大綱

政 策 制 定 者

緣起與脈絡 請問「臺中市青年議會」是從何時開始制定政策？

有相關政策作為借鏡或參考之標的？

現行制度中有無其他政策得提供青年進行政策建議 的管道？

執行與過程 青年議會在制訂、規劃的過程中有遭遇何種阻礙？

最後是如何解決困境？

您認為青年議會在遴選階段、開議期間及提案追蹤 的部分分別有哪些困境或限制？現階段最難以處理 的阻礙為何？

請問您覺得青年議會和議會的質詢內容或方式有無 差異？最明顯的差異為何？

針對與會的青年代表，您覺得他們討論的能力如 何？是不是都能進行完整的論述？

針對與會的青年代表，您覺得他們有沒有吸收完整 的資訊及知識？

針對與會的青年代表，您覺得他們是站在個人或公 眾的立場發表意見？

成果及後續效應 請您提出貴單位因青年代表建議而調整政策的具體 例子？

請問您覺得青年代表所提出的政策建議與提案，影 響臺中市政府的施政作為程度為何？

請問青年代表於任期結束後，是否有持續追蹤政策 執行或其他作為影響市政？

整體評估 請問您覺得青年議會的政策建議和市議會所提出的 政策建議有無差異？最明顯的差異為何？

籌辦青年議會對您的意義為何？

您認為此會議對於臺中市政府最大的影響為何？

您認為青年議會最大的效益為何？目前執行的結果 是否符合當初設定的目標？

對您來說，青年議會的會議型態是否適合作為公共 事務的討論形式？和其他公民參與方式最大的不同 為何？

整體而言，您對於青年議會有何改善建議？

青 年 代 表

參與背景 請問您居住在臺中市多久？

請問您參與青年議會的動機為何？當初是透過何種 管道入選？

請問您在參與青年議會之前，是否有過參與公共事 務的經驗？

事前培力 請問您認為教育局所提供的培力課程，對於青年議 會的參與有何幫助？（知情性）

請問您是如何選擇、準備您的質詢議題？（說理 性）

議事過程 請問在您參與青年議會的過程中，是否有因為聽到 他人論述而改變原有立場的情形？（函容性）

請問在您認為每位代表在青年議會中，是否擁有一 致且公平的發言權？（平等性）

請問您有沒有未在青年議會中提出的想法或建議？

為什麼？（平等性）

請問您認為政府部門提供的資料是否符合您的需 求？（公開性）

會議結果 請問您是不是同意青年議會所有的提案？（互惠 性）

請問您認為青年議會的結論能否具體實現？（效能

資料來源：作者自行整理。

參、受訪者基本資料

作者在2019 年 1 月至 4 月期間訪問了承辦青年議會的公務員 2 位及青年代 表7 位，其中公務員包含 1 位男性及 1 位女性，青年代表則包含 4 位男性及 3 位女性。受訪者基本資料呈現如下表所示：

表4－3 受訪者基本資料

代碼 職稱 年齡 備註 參與屆數

A1 臺中市政府教育 局公務人員

未公開 承辦第二、三屆青年議 會相關業務

2

A2 臺中市政府教育 局公務人員

未公開 承辦第一、二屆青年議 會相關業務

2

B1 青年代表 20－30 歲 時任大學生 1

B2 青年代表 30－35 歲 時任市府政務人員、現 為臺中市議員

2

B3 青年代表 20－30 歲 時任非營利組織社工 1 B4 青年代表 15－20 歲 時任高中生及大學生 2 B5 青年代表 15－20 歲 時任高中生及大學生 3

B6 青年代表 30－35 歲 時任臺中市政府公務人 員

2

B7 青年代表 30－35 歲 時任臺中市農業工作者 2