第四章 美國退出反彈道飛彈條約
第二節 飛彈防禦發展與退出反彈道飛彈條約
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第二節 飛彈防禦發展與退出反彈道飛彈條約
第二次世界大戰時德國研發 V-2 飛彈，美國便開始研發彈道飛彈防禦，但囿 限於當時技術仍不夠成熟，並未成功。進入冷戰時期，蘇聯成功試射洲際彈道飛 彈後，美國感受到戰略威脅，再度將彈道飛彈防禦拿上檯面討論。從艾森豪政府 直到小布希政府宣布退出反彈道飛彈條約的五十多年之中，支持發展飛彈防禦與 支持軍備管制兩方意見爭辯不休，而發展彈道飛彈防禦研究的投入程度也不一。
本節首先整理過去美國各任政府對於飛彈防禦的發展和戰略思想，並以歷史脈絡 來檢視發展飛彈防禦的爭議，接著探討退出反彈道條約的政策意涵。接著檢視小 布希政府中國安政策團隊對於退出反彈道飛彈條約的態度。
壹、美國飛彈防禦發展及戰略思想
第二次世界大戰後，核子武器的出現使得世界進入重視核武戰略的「冷戰期」， 此期間美蘇兩大陣營各自為了在軍備實力占上風，竭力部署武力和攔截對方飛彈 的飛彈防禦系統，而產生了軍備競賽，同時美蘇為讓敵方不敢發動先制攻擊，亦 進行數次限武的努力，希望能保持「恐怖平衡」（Balance of Terror）。冷戰結束 後的 1990 年代，兩極局勢不再，美國面臨了與以往不同的世界局勢，以往由蘇 聯持有的核武，擴散至其他國家，美國的飛彈防禦戰略亦隨之改變。以下依兩時 期分述美國的飛彈防禦發展及戰略思想：
一、冷戰期：核武戰略時代
（一）大規模報復（massive retaliation）
冷戰期間，美國國家安全主要採取「嚇阻」戰略（Deterrence）與蘇對峙，內 容細節因時調整。在 1950-1960 美蘇冷戰對峙的軍事戰略以「大規模報復」為主
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214，意即美國會憑藉著核武優勢來應付即使是一般傳統戰的軍事威脅，艾森豪政 府將此戰略稱為「新視野」（New Look）215。然而大規模報復戰略仍有其缺失，
考夫曼（William Kaufmann）等學者皆批評該戰略無法嚇阻區域性戰爭等低程度 衝突（low-level conflicts）的發生。在美蘇雙方軍力達恐怖平衡（balance of terror）
的情況下，對於開發中國家頻傳的動亂，美國不可能每一件都使用核武來應付，
如此一來大規模報復的戰略反而使美國官方政策可信度受敵方懷疑，從而失去嚇 阻作用。216
1955-1957 年間，蘇聯進行多場核試，1957 年 10 月 4 日蘇聯成功發射第一 顆人造衛星「史波尼克一號」（Sputnik 1），象徵蘇聯已具備發射彈道飛彈到達 歐洲或美國本土的能力，美方不再獨占軍力優勢，雙方都有致對方於毀滅的能力，
美蘇兩方開始激烈軍備競賽。217 艾森豪政府第二屆任期內，面對蘇聯核能力的 增長和核武器運載工具的突破，調整現行政策，強調戰術核武可在進行有限戰時 使用，並將戰術核武和有限戰戰略加以結合，以進一步對蘇聯施壓。
（二）彈性反應（Flexible Response）
古巴危機發生後，美蘇兩方都意識到兩強在軍備競賽中可能爆發核戰的危險，
若要維護國家利益而不發生戰爭，美國認為需更精細的手法整合外交和國防，以 對抗蘇聯的代理戰爭或遊擊式挑釁行為。甘迺迪政府發展出「彈性反應」戰略觀 念，意即針對不同等級威脅，以比例原則進行反應，此種「漸進反擊」為分階段 使用核武，首先為最低層的使用戰術核武，其次為打擊敵方核武報復能力，最後
214 Bernard Brodie and Rand Corporation, Strategy In The Missile Age 959, (Princeton: Princeton University Press, 1959), pp. 268-269.
215 John Lewis Gaddis, Strategies Of Containment: A Critical Appraisal Of American National Security Policy During The Cold War (New York: Oxford University Press, 2005), p. 125.
216 William W. Kaufmann, "The Requirements of Deterrence," in in Military Policy and National Security (Princeton: Princeton University Press, 1956), pp. 12-25.
217 Wm. Robert Johnston, “Database of Nuclear Tests, USSR/Russia: Introduction,” Johnston’S Archive <http://www.johnstonsarchive.net/nuclear/tests/USSR-ntests0.html> (retrieved on 14 Feb 2014)
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才打擊敵人經濟及人口中心。為確保此戰略能夠順利進行，美蘇兩方的軍備競賽 必須停止，限武談判於焉肇始。218
為避免形成軍備競賽的困境，1969 年美蘇兩方進行第一階段戰略武器管制 談判（Strategic Arms Limitation Treaty 1, SALT 1），在 1972 年 5 月 26 日的莫斯 科，美國總統尼克森與蘇聯總書記布里茲涅夫共同簽訂為期 5 年的過渡協定《美 蘇關於限制進攻性戰略武器的某些措施的臨時協定》（Interim Agreement Between The United States of America and The Union of Soviet Socialist Republics on Certain Measures With Respect to the Limitation of Strategic Offensive Arms）和關鍵的反彈 道飛彈條約，重點是以現有的核子武力為基準，不再增購新的洲際彈道飛彈發射 器和潛射洲際彈道飛彈發射器，以限制和裁減彈道飛彈與核子武器，但條約允許 改良現行洲際彈道飛彈發射器，此條文對於擁有更多戰略飛彈發射器的蘇聯更有 優勢。219
（三）軍備競賽
第二回限武談判耗時甚多，直到 1985 年方才中止，然而美國學者卻認為此 次的限武談判讓蘇聯取得更多的戰略優勢。220 基於限武談判「戰略武器裁減談 判」（Strategic Arms Reduction Talks, START）成效無突破，以及時刻存在的飛 彈威脅，1980 年雷根政府提出「戰略防衛構想」（Strategic Defense Initiative, SDI）。 為有效攔截洲際彈道飛彈，此 SDI 計畫建立了三層防衛：221 第一層防衛是在洲 際彈道飛彈發射階段就將敵方飛彈攔截，當時美國最主要之考量是以太空基地衛 星（Space-Based Satellite）發射雷射光束，將向大氣層推行三至五分鐘的飛彈加
218 John Lewis Gaddis, Strategies Of Containment: A Critical Appraisal Of American National Security Policy During The Cold War (New York: Oxford University Press, 2005), pp. 197-235.
219 Lloyd N Cutler & Roger C. Molander, “Is There Life After Death for SALT?” International Security 6, no. 2 (Fall 1981), pp. 4-5.
220 Andrew J. Pierre, “The Diplomacy of SALT,” International Security 5, no.1 (Summer 1980), pp.
182-186.
221 邵崇章，〈美國星戰防禦〉，《全球防衛雜誌》57 期（1989 年 5 月），頁 30-33。
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以摧毀；第二層是在洲際彈道飛彈中程飛行階段時，利用「中性粒子光束」（particle beams）來刺激核彈頭，核彈頭受到這種光束的照射會產生感應而發出伽瑪（r）
射線，而假彈頭則不會有如此之反應，偵測到真正的核彈頭之後，再利用太空站 的感測裝置，直接以雷射武器將核彈一一摧毀；第三層是在洲際彈道飛彈返回大 氣層階段，以「精靈火箭」（smart rocket）這種由地面發射的飛彈攔截來襲的洲 際彈道飛彈，這是飛彈攔截的最後階段，也是最後的機會。
雖然最終此計畫並未施行，但蘇聯仍將「戰略防衛構想」視為其國防安全重 大威脅，擔心美國有了足夠防衛力量，蘇聯對美的嚇阻力就不再，為此，蘇聯大 量擴張其核武研發，造成經濟負擔不斷加重，最後蘇聯崩潰的部分原因也據信由 此造成。
二、冷戰結束後：飛彈防禦再度受重視
飛彈防禦發展史的兩大關鍵事件是冷戰結束和 1991 年第一次波斯灣戰爭。
冷戰時代的結束使得兩極對峙的時代結束，不再適用嚇阻戰略，代之的則是軍備 擴散的風險，而波灣戰爭中的戰爭經歷則使飛彈防禦議題再次浮出檯面。
冷戰後蘇聯遺留大批核武，為防止強大武力落入俄羅斯手中，美俄訂定第一 階段、第二階段戰略武器裁減條約，旨在裁減俄羅斯與美國核武庫存；222 然而，
大規模毀滅性武器與長程彈道投射系統技術的擴散使得美國認為國家安全的威 脅不止來自於俄羅斯，更受到「流氓國家」的威脅，而欲著手發展國家飛彈防禦
（National Missile Defense System，NMD）與「戰區飛彈防禦」（Theater Missile Defense, TMD），前者負責防禦美國國土，後者則防禦駐外美軍及盟邦。然而，
222 John Lewis Gaddis, Strategies Of Containment: A Critical Appraisal Of American National Security Policy During The Cold War (New York: Oxford University Press, 2005), pp.307-342.
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不管是發展 NMD 抑或是雷根政府所謂的 SDI，反彈道飛彈條約都是橫在路上的 一個大阻礙。
（一）國際體系與情勢改變 223
蘇聯解體後，俄羅斯國力大不如前，經濟狀況更是持續惡化，俄遂將軍品向 第三世界國家大力推銷，冷戰時期的 SS-18、SS-19 洲際彈道飛彈也在武器市場 待價而沽，以賺取外匯，而中共則不斷從俄國買入第一線的高科技武器，如米格、
蘇愷戰機，再將自己製造的飛機、飛彈賣給巴基斯坦等國。
俄羅斯衰敗的國力讓美國過去以蘇聯為假想敵的「戰略防衛構想」飛彈防禦 系統和冷戰戰略需進行全面的調整，另外，成熟的飛彈技術甚至毀滅型的核子、
生物及化學武器流入區域強人政權或恐怖組織，讓武器擴散的後果更為嚴重，在 1960 年後，越來越多區域戰爭以戰區飛彈系統互相攻擊，包括以色列對阿拉伯 國家、伊朗對伊拉克、蘇聯入侵阿富汗、美國對利比亞、美國對格瑞那達、波斯 灣戰爭、科索沃內戰以及俄羅斯入侵車臣。1969 年冷戰高峰時，只有美蘇兩國擁 有彈道飛彈，根據 1998 年的估計，擁有彈道飛彈的國家已增加到 36 國，其中包 括對美國不太友善的北韓。
（二）波斯灣戰爭中愛國者飛彈的實效
1991 年第一次波斯灣戰爭的沙漠風暴之役中，彈道飛彈防禦首次真正執行 了防禦任務，在波斯灣戰爭以前，彈道飛彈防禦一直只是一個未經實戰考驗的概 念。在沙漠風暴之役中，伊拉克對以色列和沙烏地阿拉伯發射飛毛腿飛彈，而美 國發射了愛國者飛彈將之擊落。這是首次一個空防系統擊落一枚敵方戰區彈道飛
223 林子洋，《飛彈防禦與國家安全》（台北：幼獅，2000），頁 48-52。
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彈。224 在此戰役中，伊拉克在戰爭的第 8 天擊出之飛毛腿飛彈命中美軍在沙烏 地阿拉伯的基地，造成美軍 28 人死亡，震撼了美國，後愛國者飛彈配合多國聯 軍獵殺飛雲飛彈的戰術，攔截了伊拉克彈道飛彈的攻擊，證實了主動防禦威脅的 重要，這些畫面透過 CNN（Cable News Network）有線電視網的傳送，讓飛彈防 禦獲得美國民眾高度支持225。戰後，美國國防部開始編撰一份三軍協調合作應付 此一威脅的準則，手段包括主動防禦與反制作戰的運用。226 飛彈防禦的角色亦 轉變為因應小規模中短程彈道飛彈，以及對抗有限的洲際彈道飛彈攻擊。
（三）老布希至柯林頓政府：有限防禦
老布希政府利用波灣戰爭遭受伊拉克飛毛腿飛彈攻擊的經驗教訓，重拾彈道 飛彈的防禦方案，將雷根政府任內發展的「戰略防衛構想」縮小規模至防禦約 200
老布希政府利用波灣戰爭遭受伊拉克飛毛腿飛彈攻擊的經驗教訓，重拾彈道 飛彈的防禦方案，將雷根政府任內發展的「戰略防衛構想」縮小規模至防禦約 200