第五章 我國保險監理改革之可能方向
第六節 建置裁罰基準表
依照行政罰法草案總說明，「對於違法者之處罰，應依法為之，乃現代民主 法治國家之基本原則。… 行政罰之裁處若無適用之統一性、綜合性之規範或標 準可資遵循，不但嚴重影響行政效能，傷害政府威信，更有失公平正義，難以保 障人民權益。」除了行政罰法第 18 條揭示之裁處罰鍰時應考量之因素以外，我 國行政機關於其他領域之裁處罰鍰額度亦設有不同基準與規範方式，對提升保險 業裁罰標準及理由之明確性似有參考價值。
第一目 我國行政機關裁處罰鍰額度基準制度介紹 一、公平交易委員會裁處罰鍰額度基準表
294 梁正德、彭金隆、葉啟洲等，保險商品審查制度採準則基礎（Principle-Based）監理之可行 性研究，行政院金融監督管理委員會九十九年度委託研究計畫，頁 89，2010 年 11 月 26 日。
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七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」
由於施行細則所審酌之因素多為不確定之法律概念，為使罰鍰標準可以更加 明確，公平交易委員會增訂「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表及適用 說明」，並於 88 年 8 月 1 日試行。此表之操作方式，係由承辦處審酌違法案件 相關情狀，勾選本參考表考量事項並加計積分後，對照違法等級暨罰鍰額度表，
擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議裁決299。若為多次違反規定，應以前次所處 罰鍰金額之 1.5 倍為最低額度，但不得逾法律規定限額300。
然而，我國行政法院部分判決對於公平交易委員會基於此基準表所決定之罰 鍰額度，有認為未能詳盡說明考量分數之具體事實，或不清楚係依據基準表中何 種項目加重罰鍰額度，而認定公平交易委員會裁量具有瑕疵而加以撤銷301。此外，
考量公平交易委員會為具有強烈準司法性質之獨立機關，應高度尊重其判斷餘地，
不應因裁罰基準表之運作導致其專業判斷遭受不必要拘束，讓行政法院因裁量表 分數填寫、或承辦人員不同導致評價不同而質疑有違公平原則等理由質疑公平交 易委員會處分之適法性302。因此，公平交易委員會於民國 95 年 12 月 15 日頒布 公法字第 0950010723 號令廢止「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」。
二、財政部稅務違章案件裁罰金額或倍數參考表
299 行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表及適用說明第 2 點。
300 行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表及適用說明第 3 點。
301 例如 93 年度訴字第 1268 號判決，認為公平會於「依照裁罰表 1 至 12 之考量項目分項 評分加總後等級合計為 8.4 分，對於加罰 2 分而應適用違法等級暨罰鍰額度 10.4 至 11.7 分，罰鍰 1001 萬元至 1500 萬元」規定之依據，並未具體說明且有重複考量之疑慮，構成裁量 瑕疵之違法。且有重複考量之疑慮，構成裁量瑕疵之違法。其他案例如台北高等行政法院 93 年 度訴字第 3266 號。
302 張麗卿，同註 298，頁 81-83。
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租稅案件具有大量、繁複之特色，每年須申報及查核之案件數量十分可觀303， 為使辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額或倍數有一客觀之標準可資參考304，財 政部訂定稅務違章案件裁罰金額或倍數參考表，要求所有應處罰鍰之稅務違章案 件，都應依照參考表決定罰鍰之金額或倍數。該參考表依照不同的稅賦，針對不 同違章情形訂定不同之處罰倍數，違反次數、漏稅金額，以及其他違章情節等，
亦皆在倍數之考量範圍內。此外，參考表訂定之裁罰金額或倍數未達稅法規定之 最高限或最低限，而違章情節重大或較輕者，仍得加重或減輕其罰，至稅法規定 之最高限或最低限為止，惟應於審查報告敘明其加重或減輕之理由305。
第二目 本文見解
最高行政法院 95 年度判字第 93 號判決曾表示：「經濟法規之特性常隨著社 會及經濟之變化演進，日新月異之不同行為態樣會不斷出現，無法針對明確固定 之行為態樣得以明文規範，故此乃經濟法規常會出現不確定法律概念規範之緣故，
舉世皆然」。保險監理法規涉及許多不確定法律概念，因此，保險業裁罰中裁罰 手段之選擇以及罰鍰金額之決定，若能透過類似之裁罰參考表建立一套較為客觀、
完善之標準，應更能保障受罰機構之權益，提升法規透明性，進而提升監理效率 與裁罰效果，可避免保險業因無法掌握裁罰標準而缺乏動力提升自律機制，僅於 受罰後才被動改善。
依照行政程序法第 159 條第 2 項第 2 款規定，為協助下級機關或屬官統 一解釋法令、認定事實及行使裁量權，得訂頒解釋性規定及裁量基準。準此而言，
303 洪家殷，租稅罰中裁罰金額倍數之探討—以稅務違章案件裁罰金額或倍數參考表為中心，台 北大學法學論叢，78 期，頁 17，2011 年 6 月。
304 稅務違章案件裁罰金額或倍數參考表使用須知第 1 點。
305 稅務違章案件裁罰金額或倍數參考表使用須知第 4 點。
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此類裁罰金額參考表屬於行政機關內部之裁量規則，性質上屬行政規則306，由於 並非直接對外發生效力之法規命令，因此裁罰參考表不得單獨作為裁罰之直接或 唯一根據307。另外，此參考表亦因行政程序法第 161 條規定，而對行政機關產生 拘束力，因此產生行政機關之裁量權是否被此參考表所剝奪之疑慮308。因此，裁 罰參考表於特殊個案之審酌，可能有不足之處309。此外，行政法院對裁罰參考表 之審查密度，亦會影響行政機關裁罰之判斷餘地。裁量性之行政規則為行政機關 之固有職權，乃為行使裁量權或對不確定法律概念做判斷而將規範具體化的作法，
由於該「規範之具體化」之行政規則係本於專業判斷訂定，故法院對於裁量性或 解釋性的行政規則，原則上應予尊重310，而行政機關於適用裁罰參考表時，應綜 合審酌一切因素，不應僅限於參考表中之事由，並應於附記理由詳細說明個案審 酌之事項，包含個案事實之認定、事實涵攝、法律構成要件之判斷等。參考表之 設計亦不可過於僵化，導致過度拘束裁處機關之專業判斷，應以客觀之違法事實 佐以量化數據，一方面不過度影響裁處機關之裁量權運用，二方面亦能符合平等 原則、比例原則以及明確行原則之要求。
綜上所述，本文以為，裁罰基準表之功能僅為提供主管機關與被裁罰對象更 明確之標準，確保法規適用之標準之一致性與中立性，具體應如何適用、基準表 之內容為何，仍有許多討論空間。若欲於保險監理之領域使用裁罰基準表，可將 裁罰基準表分為兩部份，第一部分為較容易量化之客觀性、共通因素，包含是否 明知或任由違法事由發生、過去違反情形、違法情形持續期間長短等；第二部分
306 洪家殷，同註 303，頁 18。亦有認為非屬行政規則，僅屬行政機關之內部參考資料者，詳細 說明可參考張麗卿，同註 298，頁 81-83。
307 洪家殷，同註 303，頁 18
308 洪家殷，同註 303，頁 19-20。何采蓉，裁罰基準成稅關怠惰擋箭牌，稅務旬刊，2031 期，
頁 15，2008 年 2 月。
309 洪家殷，同註 303，頁 20。
310 張麗卿，同註 298，頁 67。
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則為個案性判斷事項或不易量化之因子，例如對金融市場或消費者造成之危害程 度高低、可能產生之不利影響、對受罰對象之制裁效果等，或可將公司獲利能力、
或是參考美國銀行監理將公司資產規模納等入最終裁處手段之考量，結合量化之 分數與個案判斷之文字敘述，酌定合適之裁處手段或罰鍰金額。本文以為，此基 準表於初步施行時，未必需要與罰鍰金額有直接連動之關係，得僅以基準表作為 處罰決定理由之說明工具，讓受裁罰公司了解法規適用及處罰所採取之原因與標 準，並透過此基準表協助主管機關建立一致、公平、透明之處罰模式。