第五章 我國保險監理改革之可能方向
第四節 考量違法事實數量
2016 年底，我國多家銀行不當銷售目標可贖回遠期契約 Target Redemption Forward (TRF)，包括未審慎評估客戶適合度、販售與不符合資格的投資人並協助 製作假文件，遭到主管機關重罰279。由於此事件有多位投資人受害，且損失金額 相當龐大，引發高度討論。許多民眾認為，主管機關對金融業者太過寬容，處罰 過於輕微。主管機關也因此開始討論一行為一處罰的裁罰方式，原訂 2017 年 6 月將有相關措施280，並且將從銀行法開始修正281。以不當銷售 TRF 為例，銀行 可能有數個違法事實，例如未落實 KYC、編制虛假財報、不當招攬等等，主管 機關只會以違反內稽內控相關規範，做一個處分，最高一次罰鍰一千萬元。如果 採取一行為一罰的方式，業者可能會受到三個處分，金額可能會超過一千萬元。
主管機關表示，如果採取一行為一罰的方式，會設置一個最高罰鍰上限282。此外，
主管機關也強調，未來監理方式會採取「抓大放小」的方式283。過去金融檢查，
主管機關對所有違法行為都會課以處罰，未來，主管機關將容許微小錯誤，但如 果涉及金融專業、道德瑕疵，便會給予重罰。
279 王孟倫，澳盛違規銷售 TRF 罰 400 萬元，自由時報，2016 年 12 月 9 日，
http://news.ltn.com.tw/news/business/paper/1060195（最後瀏覽日：2018 年 6 月 30 日）。彭禎 伶、魏喬怡，7 銀行 TRF 違規 金管會重罰 2600 萬，中時電子報，2016 年 9 月 14 日，
http://www.chinatimes.com/newspapers/20160914000033-260202 （最後瀏覽日：2018 年 6 月 30 日）。
280 吳靜君、韓化宇，金融監理變革擬一行為一罰，聯合財經網，2017 年 1 月 13 日，
https://money.udn.com/money/story/5613/2227169 （最後瀏覽日：2018 年 6 月 30 日）。
281 彭禎伶，重大金融缺失，擬一事一罰，中時電子報，2017 年 1 月 13 日，
http://www.chinatimes.com/newspapers/20170113000036-260202 （最後瀏覽日：2018 年 6 月 30 日）。
282 立法院議案關係文書，同註 264，頁 95。
283 立法院議案關係文書，同註 264，頁 95。
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然而，金管會於 2017 年 8 月 8 日對外表示，根據委託研究之成果，目前行 政罰法已有「一行為一罰」、「數行為數罰」的規定，至於要如何認定一行為，
則由主管機關依個案認定。目前金管會的裁處方式已符合一行為一罰，因此將不 會推動修法284。金管會強調，依照現行法令，若金融機構遭到裁罰後，又發生相 同缺失，即使是同樣的行為也可繼續再開罰，已經具有「一行為一罰」效果285。 依照研究計畫成果，銀行業務種類繁多、型態各異，各個作業環節均涉及內部控 制制度。內部控制制度係由一連串程序、政策和措施組合構成，以確保組織達成 其目標，除非單一事件明顯重大，否則難以就該等行為個別處分，而應就整體發 現之缺失為評價286。申言之，銀行法第 129 條第 7 款就未依第 45-1 條建立或未 確實執行內部控制與稽核制度、內部處理制度與程序、內部作業制度與程序加以 裁罰，其構成要件本身是一個「集合式的行為287」。
觀察我國保險業裁罰案件，對如招攬、核保、理賠等市場行為，或是建立或 執行內部控制制度之裁罰案，亦有將多個違法事實認定為一個違反行為做出懲處 之案例。例如 2016 年 8 月 19 日對臺灣人壽之裁罰案中，主管機關以其辦理財務 核保作業，有未洽請保戶提供財務告知書、未確實依前函報改善計畫辦理及業務 員招攬報告書填報之年收入有短期內差異甚大，未建立檢核機制，依照保險法第 171-1 條第 4 項規定，未建立或執行有關同法第 148-3 條第 2 項有關招攬核保理 賠之內部處理程序，罰鍰 60 萬元。就此，本文認同主管機關之行為數認定標準，
且主管機關對裁罰額度有 60 萬至 300 萬元之裁量空間，如認為保險業者違法事
284 蔡怡杼，金管會：裁處符合一行為一罰 不推修法，中央通訊社，2017 年 8 月 8 日，
http://www.cna.com.tw/news/afe/201708080374-1.aspx （最後瀏覽日：2018 年 6 月 30 日）。
285 王孟倫，金管會委外研究 金融業「一行為一罰」擬喊卡，自由時報電子報，2017 年 8 月 8 日，http://news.ltn.com.tw/news/business/breakingnews/2156956（最後瀏覽日：2018 年 6 月 30 日）。
286 世新大學，同註 134，頁 130。
287 世新大學，同註 134，頁 130。
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實數量較多、持續期間較長，對消費者權益或市場秩序影響更為重大，主管機關 可以於罰鍰金額上斟酌考量。承前所述，行政法上行為數之認定，可以透過時間 或立法目的予以切割，司法實務上亦不乏藉由行政裁罰切割行為次數之案例。例 如最高行政法院 98 年度 11 月份第 2 次庭長法官聯席會議決議認為：
「行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意 部分時段之違規行為，使「時段」在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一 種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關「按次連續」裁處罰鍰之處分 書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而 行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所 區隔之一次違規行為之範圍內，
有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違。」因此，
「主管機關處罰（處分書送達）後，行為人再為違反郵政法第 6 條第 1 項之遞送 行為，始屬另一違法營業為」。
申言之，處分送達生效前期間內，同一當事人之其他違規行為，仍屬同一行 為，行政機關不得再對系爭行為施以處罰，持續之違規營業行為，因為行政機關 介入處罰而切斷為一次違規行為，行政機關不得再處罰該次處分書送達前之其他 違規行為。司法院院解字第 3170 號解釋亦認為，「依營業稅法第 2 條第 1 項，
應聲請發給營業調查證之營業者，因不領證營業，經法院處罰後，仍抗不領證繼 續營業，其在處罰後之所為，即又違反該法第 2 條第 1 項之規定，自應再由法院 依第 15 條第 1 款予以處罰」。
我國於針對招攬核保理賠此種市場行為之裁罰，或是未建立或未執行內部控 制制度之裁罰，由於該等違法行為是由多個階段行為組成，且金融監理之目的，
在於維持金融市場秩序，裁罰之目的除懲罰金融機構過去違反義務之行為外，更 有對其他金融機構產生威嚇之一般預防效果，而非透過重罰導致該金融機構產生
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財務危機甚至倒閉，更加擾亂金融秩序。如果因為多個不法事實導致一個執行內 控制度或是一個執行核保程序義務之違反，而給予一次處罰，並無違反一行為一 罰原則。若於裁罰過後，再發現相同缺失，主管機關可再施以處罰，例如 2014 年 4 月 11 日對幸福人壽之裁罰案中，主管機關認為，其對該公司進行金融檢查，
「屢查有資金運用、公司治理及內部控制缺失有違反保險法令情事，甚有再次發 生相同缺失情形及違反本會裁處限制事項等不當情事」，因此增加處罰種類，罰 鍰金額亦為最低數額之三倍以上。
因此，本為以為，是否應將多數不法事實切割為多個違反行政法上義務之行 為而多次處罰，涉及金融監理政策以及監理法規立法目的之考量，實與一行為一 罰中關於一行為之認定無關，包含是否影響穩健經營、行為內涵是否對市場秩序 或消費者權益造成何種程度之損害等。以不當銷售行為為例，若欲將個別銷售行 為分次處罰，應如金融消費者保護法第 30-1 條，將個別銷售行為之罰則訂入法 規中288。且事實上，近年保險業裁罰案件，不法事實數量似乎已為罰鍰金額之考 量標準之一，如前實證研究結果所示，不法事實數量與處罰金額呈現正相關，且 結果為顯著。