第三章 監理有效性與透明性之概念與落實
第一節 透明性之要求
金融系統之運作以及其參與者必須透明，以促進對金融系統功能、特徵、演 進情形的了解，提升金融系統效率，確保資訊的品質與正確性。與產品、服務、
交易、決策過程、市場、配套措施、市場參與者、與總體經濟或國際環境的關聯 性等有關聯之資訊必須易於取得。除了容易取得之外，更應確保資訊提供是全面、
相關且即時的。透明化資訊的收集與傳播對金融市場中所有利害關係人應為有利，
但仍應衡量成本與預期效益是否成比例、機密性保護與公共利益之衝突、揭露系 爭資訊對金融系統穩定性之影響、對大眾而言是否有揭露必要等65。在制定監理 提案之前必須進行有效的磋商，以確保利害關係人之意見及專業知識被納入考量，
並使受監管對象明確瞭解其義務、明定位能遵循要求之後果、且於遵循監理要求 時應獲得監理機關之寬限期間與支持66。依照 OECD 發布之 Policy Framework for Effective and Efficient Financial Regulation，欲發展完善的金融監理架構，首先應 先了解金融市場之特徵。而欲了解金融市場之特徵，適當提升金融系統透明性至 關重要。而提升透明性的首要任務，便是詳盡說明政策目標。政策目標能界定所 欲處理之問題以及認清金融體系目前的需求，主管機關的干預及監理行為應盡力 達成政策目標，而目標的達成度將會影響金融監理的效果。
第一目 明確傳達政策目標並確認責任歸屬
在建立政策架構以實踐金融監理規定時，將政策目標及監理需要傳達給所有 利害關係人至關重要，亦為透明性的首要要求67。除了可以協助確立各政府機關 及監理機關之權責，其更決定了政府介入時所預期達成的結果、做出政策或監理
65 OECD, supra note 39, at 11-12.
66 Better Regulation Task Force (BRTF), supra note 39, at 5.
67 Better Regulation Task Force (BRTF), supra note 39, at 5.
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決定時所應權衡之事項、穩固受監理機關及其他利害關係人之期待68。政府欲介 入解決金融市場之問題時，應考量問題本質、基於對有效性的估計權衡介入所需 成本與預期效益、該問題的國際化程度、透過國際合作處理是否更有效率、自我 修正之可能性、其他可能的替代方案等69。此外，介入後可能產生的其他問題、
無法預期的結果與支出，包含該介入行為之持續性以及是否可能擴大風險等，也 應納入考量。再者，政策目標應該在一般人能理解的水準下清楚闡明，確立該政 策廣義的框架並適用於整個金融系統。當然，政策目標的廣泛程度亦能隨著不同 政府部門、受監管機構或產品內容而做調整。另外，在決定各項政策目標之優先 順序時，應充分考量各個目標所欲解決的問題的規模與範圍，並檢討各目標間可 能產生的衝突與助益。
一般而言，金融系統的政策目標包含以下六點70：
（一）維持大眾對金融市場的信心：維持大眾對金融能確保金融系統中各項 功能充分運作。
（二）系統穩定性：確保整個金融系統能抵禦外部衝擊，且不容易產生系統 性的破壞。
（三）金融機構的安全性與健全性：確保管理不善或體質不佳的金融機構能 審慎管理其參與的金融中介流程以及風險彙總、移轉、管理活動。
（四）市場誠信與透明性：確保金融系統的運作公平且透明，包括沒有市場 濫用71或詐欺行為，以及公平、正確且即時的資訊揭露。
68 OECD, supra note 39, at 16.
69 OECD, supra note 39, at 16.
70 OECD, supra note 39, at 17-18.
71 包括使用不公開的資訊進行交易、扭曲金融工具的定價機制或散播虛假或不倒性的訊息。常 見者如內線交易、操縱使場等。
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（五）市場行為與消費者保護：確保各項金融商品與服務之規定皆能以公平、
透明且專業的方式對待消費者，同時保障消費者利益並滿足其需求。
（六）效率：金融系統之效率，係指資本能被有效率的分配及有效利用，金 融服務之定價能確實反映成本，金融商品之預期收益亦能充分反映其風險。
確立政策目標除了可以建立檢視金融監理及政府干預之效率之架構外，亦能 明確責任歸屬（accountability），亦即，監理機關須能證明其決策為正當並接受 公眾監督，並清楚解釋如何以及為何做出此種決定72。確立政府干預行為的預期 結果後，政策目標便能協助衡量政府或其他行政機關是否成功解決市場問題及辨 識經濟和社會需求73，並藉此修正及調整以確保政策及法規之效率。監理機關應 於作出決定前向公眾揭露政策目標是確立監理架構具備適當透明度及強化責任 歸屬之重要方式，亦能引導產業及其他利害關係人建立正確的期待74。相關政府 單位應出版年度報告，說明各項政策目標以及各項監理行為之架構與手段，並以 統計資訊補充說明上述事項之實施，並持續檢討。此外，政府機關應提供公開、
可用、公平且有效之救濟手段並審慎適用，以確保監理功能之獨立性。
第二目 選擇合適之政策手段（policy instruments）與監理模式
辨認合適的政策工具以符合目標是政府的關鍵任務，尤其在複雜且變化迅速 的金融系統中更是困難。在選擇適合的政策目標前，應先了解各個手段政策之特 性及預期效果，充分考量其對金融系統、其參與者之衝擊，以及可能產生之結果 與成本，以建立有效之政府干預及健全之金融監理。
一、政策手段之種類與影響
72 Better Regulation Task Force (BRTF), supra note 39, at 4.
73 OECD, supra note 39, at 18.
74 OECD, supra note 39, at 19.
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政策手段是政府為達成政策目標所使用的工具75。政府應該認識政策手段的 範圍以及能夠影響金融系統運作、金融市場參與者之各種活動或結果之處置方法。
一般而言，可以使用的政策手段有下列七種76：
（一）監督（Surveillance）：
對金融系統之監督為最重要的政策手段，因為其確保政府持續意識並理解金 融系統的變化，以及允許對市場上問題做出精確且經慎重考慮後的回應。另外，
積極且持續的監督能對市場參與者之行為及自覺產生正面影響，並遏阻不當行為 及濫用行為。
（二）道德勸說與市場基礎的解決方式（Moral suasion with market-based solution）：
政府應透過道德勸說之方式引導市場基礎的解決方式，以促進目標之達成。
所謂市場基礎（market-based）解決方式可能有很多不同形式，取決於問題之性 質、公私協力之程度高低，以及政府道德勸說之強度。這些解決方式可能具有橫 跨整個產業（industry-wide）的，包含政府對自律機構（self-regulatory organizations）
之積極監督或是對產業行為準則（code of conduct）之驅動。解決方式也可以是 以市場參與者為基礎77（participant-based），例如健全公司治理和實行風險管理 等。
（三）擔保（Guarantees）：
要求受監管機提供擔保亦為有力的政策手段。具體例如存款保險計劃、保單 持有人保護基金（policyholder protection funds）、再保險中對大規模損失提供擔 保等。
75 OECD, supra note 39, at 20.
76 OECD, supra note 39, at 20-21.
77 與前述單純 market-based 不同者為，此種方式完全沒有政府介入。OECD, supra note 39, at 20.
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（四）貸款（Lending）:如長期貸款或短期流動性資金之提供。
（五）補貼計劃（subsidies, grants, and programmes）:
政府亦可以對特定公司或市場參與者提供補貼計劃已達成政策目標。例如對 保險公司或支付保險費者提供所得稅扣減之優惠。
（六）政府持有與控制（Government ownership and control）：
政府可以透過公共基金作為資金，成立特殊的官方企業參與金融市場，或是 接管出現財務危機之金融機構。
（七）監理（Regulation）：
金融監理是最強力、最關鍵的政策手段。金融法規係以預先確定、清楚之方 式，設定某些成果（例如確保公司失去清償能力時保單持有人之權利），或是透 過強制手段，風險及獎勵機制之協調，或政府期望的建立，影響市場參與者之行 為。例如審慎監理（prudential regulation），要求金融機構控制風險並維持資本充 足。簡言之，監理係透過一套規定或原則及其他相關機制影響或控制受規範公司 或個體之行為，或直接指定其權利或結果。金融監理係由三種要素構成，分別為
78：指令（directive）、強制（compulsion）、監督（supervision），可以透過政策、
法規、指導原則、自律規範或其他方式細緻化。金融監理與其他監理的不同在於，
金融監理重視的是如何引導或控制金融系統參與者的行為，指令之功能便在於此，
以確保金融系統的誠信、安全、透明。除了透過指令外，金融監理法規亦會賦予 主管機關對違反或未遵循法令者施以懲罰之權力，例如行政罰鍰或是裁罰等等。
對金融市場之監督則可以確保各項法規之遵循情形，而良好的監督機制包含須具 備專業人才、有效率的監督技術以及明確的責任歸屬機制。
78 OECD, supra note 39, at 25-26.
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如何有效引導參與者之行為亦為金融監理之關鍵議題，如何有效且有效率的 達成上述目標，涉及監理模式之選擇—準則與法規基礎。準則基礎模式預先設定 一個總括的、高標準目標與期待，並由受規範者自行決定可以達成上述標準的方 式。法規基礎則是透過明確的法律規範要求受規範者採取特定行為或禁止某些行 動。
準則基礎監理較著重行為結果，監理架構較富彈性且較能適應金融系統結構 和制度的變化，只要政策目標不變，預期的結果也會相同。準則基礎監理較適合 運用於公司治理、風險管理、內部控制等較重視行為結果，且須仰賴高度專業之 領域，並透過激勵機制，以促使受監理機構達成要求，建立詳細內部規定以確保 能遵守這些準則。例如79：1. 公開期待的行為方式；2. 讓受監理機構有機會尋求 更有效率或有效的遵守方式；3. 以市場力量或聲譽壓力作為懲戒機制。然而，準
準則基礎監理較著重行為結果，監理架構較富彈性且較能適應金融系統結構 和制度的變化，只要政策目標不變，預期的結果也會相同。準則基礎監理較適合 運用於公司治理、風險管理、內部控制等較重視行為結果，且須仰賴高度專業之 領域，並透過激勵機制，以促使受監理機構達成要求，建立詳細內部規定以確保 能遵守這些準則。例如79：1. 公開期待的行為方式；2. 讓受監理機構有機會尋求 更有效率或有效的遵守方式；3. 以市場力量或聲譽壓力作為懲戒機制。然而，準