第二章 金融監理之概念與機制
第二節 監理良莠之評價基準
在瞭解監理之目標與阻礙之後，應如何評價何謂良好的監理，必須先理解良 好監理的評價基準。對經濟學家而言，良好的監理意味著有效率地使財富最大化
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33。然而，財富最大化無法為行動提供道德基礎，無法正當化某些社會權利之分 配，因此對於影響權利之監理決定無法提供足夠的衡量標準34。因此，於解釋何 謂良好且具備正當性的保險監理時，應考量下列標準35：是否經立法授權、合適 的問責機制、程序是否正當、是否有足夠的專業知識、監理行動或機制是否有效 率。
一、立法授權（legislative mandate）
該標準之要求為，監理行動須獲得議會之授權，才是值得支持的監理行動。
然而，所面對的問題是，許多監理法規賦予監理機關對法規之解釋與裁量權限，
立法者可能亦欠缺足夠的專業知識與資訊，因此無法明確設立監理目標以解決問 題，也可能刻意避免設立明確目標，以利監理機關處理未來可能面臨之問題，例 如新風險之出現、創新科技等等。因此，監管機構通常不會單純將將法定目標機 械性傳輸為實際結果，而且授權之法規通常無法為合法性問題提供簡單的答案。
二、問責機制（accountability）
儘管承前所述，監理機關可能無法獲得立法者的明確授權，監理行為仍應獲 得公眾支持之理由為，監理機關會為其解釋之規定負責，如此之問責機制使監理 機關之權力行使是可被接受的。此標準可能遭遇之困難，除了對應負責單位之選 擇外（法院、議會或是監理機關），尚有問責機制之適當程度，包含應該用於問 責制的資源以及問責機制和有效履行監管目標之權衡。
33 See Richard A. Posner, Wealth Maximization Revisited, 2 J.L.ETHICS &PUB.POL'Y 85, 103-105 (1985); Richard A. Posner, Utilitarianism, Economics, and Legal Theory, 8 J.LEGAL STUD.103, 103-40 (1979). Kornhauser, Lewis, The Economic Analysis of Law, in THE STANFORD ENCYCLOPEDIA OF PHILOSOPHY (Edward N. Zalta eds., Fall 2017 ed. 2017),
https://plato.stanford.edu/archives/fall2017/entries/legal-econanalysis/; Lewis A. Kornhauser, Economic Rationality in the Analysis of Legal Rules and Institutions, in THE BLACKWELL GUIDE TO THE PHILOSOPHY OF LAW AND LEGAL THEORY 67, 67-79 (Martin P. Golding and William A.
Edmundson eds., 2008).
34 BLALDWIN ET AL.,supra note 10, at 25; Ronald M. Dworkin, Is Wealth a Value?, 9 J.LEGAL STUD. 191, 191 (1980); Ronald Dworkin, Why Efficiency?, 8HOFSTRA L.REV. 563, 563 (1980).
35 BLALDWIN ET AL.,supra note 10, at 26-31.
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三、正當程序（due process）
所謂正當程序之要求，係指監理機關所適用之程序應該公平、無障礙且公開。
申言之，監理程序應該公平公正且一致，且監理決定和政策過程應公告周知。同 樣地，此標準亦必須與監理之有效實施進行權衡，而可能影響正當程序之達成，
各利害關係人應如何參與、利害關係人之範圍為何亦會使該標準之適用受限。
四、專業知識（expertise）
在需要考量多種意見和價值以獲得合理的判斷時，許多監理工作會要求應有 專家意見之加入。然而，此標準可能產生之問題為，公眾很難判斷監理決策或政 策是否有加入專家意見，且專業人士在作出決策時亦可能無法向公眾說明為何這 項決策需要專業判斷，亦可能拒絕提供公眾進入決策過程之管道，或是為其行動 或決策提供合理解釋。再者，專業人士不一定可以保持中立，很可能因為利益衝 突而產生偏頗立場。
五、效率（efficiency）
監理效率之要求可分為兩部份討論。首先，立法授權事項是以最低程度之資 源投入或成本執行，因此具有生產效率。然而，此一面向之衡量在立法授權欠缺 一致且連貫的目標、以及各機關間協調整合監理職責時36會非常困難，且判斷採 用該種監理方式是否較他種方式能達成更佳的結果亦非易事。再者，監理效率亦 可解釋為，監理行為會達到有效率之結果。因此，監管機制之配置效率及動態效 率（例如是否鼓勵流程優化和產品創新，以及在系統在需求有變化時能否產生的 反應）便會成為衡量指標。然而，追求效率可能會與社會分配目標產生衝突37， 在某些情況下，監理法規不應該把經濟效率最大化作為壓倒性之監理目標，其他
36 See Julia Black, Decentring Regulation: Understanding the Role of Regulation and Self-Regulation in a 'Post-Regulatory' World, 54 (1) CURRENT LEGAL PROBS 103,103-46(2001).
37 See Prosser, supra note 12, at 364-87.
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社會義務與非經濟目標亦同等重要，亦即，監理目標係「混雜且包含不可改變的 各種理由、經濟與社會因素38」。
除了學者提出之認定標準外，政府機關亦有多對良好監理之認定標準作出說 明39。金融危機以後，OECD 於 2010 年發布 Policy Framework for Effective and Efficient Financial Regulation，整合其於 2008 年發布之 Guiding principles for regulatory quality and performance 及於 1995 年發布之 Reference Checklist for Regulatory Decision-Making，從較為長遠的角度，以監理動機及對金融危機之討 論為基礎，對金融主管機關的干預與監管架構提供一般指導方針。
該指導方針提及，有效且具有效率的金融監理係以健全的政策架構(policy structure)為前提。金融監理應以整體金融環境(financial landscape)之背景為全盤 考量，相關政策架構更應詳細闡述與金融系統之關聯、選擇的政策工具等，以達 成目標。申言之，金融監理政策架構應反映金融系統的重要特徵，包含：金融體 系在國家經濟、風險管理、風險匯總、風險移轉中發揮的金融中介作用；金融系 統與全球性經濟體系間的連結；金融系統發展的快速性與複雜性，持續增加的全 球性金融集團的活動，以及金融機構、金融市場、金融商品的收斂現象。本節將 就金融系統及金融監理之特徵做說明，有關金融監理透明性與有效另之討論，將 於後文介紹。
一、運作良好（well-functioning）的金融系統之特徵
38 TONY PRESSOR,LAW AND REGULATORS 24(1997).
39 See, e.g., OECD,POLICY FRAMEWORK FOR EFFECTIVE AND EFFICIENT FINANCIAL REGULATION (2010),https://www.oecd.org/finance/financial-markets/44362818.pdf ; BETTER REGULATION TASK FORCE (BRTF),PRINCIPLES OF GOOD REGULATION (2003),
http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20100407173247/http://archive.cabinetoffice.gov.uk/brc/upl oad/assets/www.brc.gov.uk/principlesleaflet.pdf. Better Regulation Task Force (BRTF) 是 1997 年成 立的獨立諮詢機構，該機構為政府提供建議，確保監管及其執行是適當的，具備問責機制且一 致、透明、具有明確目標。該機構已經成為影響政府監管政策的一個非常有影響力的機構。現 已被 Risk and Regulation Advisory Council 取代。
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在探討金融監理的有效性及效率之前，應先確立一個理想、完善的金融系統 所應具備的特質為何。這些具指標性的特徵可以確立金融系統運作以及其效果之 期望，對金融系統之分析與評價設立基準。一個運作完善的金融體系，在綜合考 量國家經濟發展和其他特殊因素後，透過下列四點觀察40：金融活動的功能與範 圍、與國際經濟環境之連結性、明確的預期成效、完善的配套基礎。
（一）金融活動之功能與範圍
金融系統的核心功能在於金融中介（financial intermediation）。所謂金融中 介係指，將公共或私人的存款與投資，轉換為具生產性的投資。金融中介可以藉 由金融機構（如銀行）或直接在資本市場參與者間發生。另一項金融系統之功能 為風險的匯總（pooling）、移轉與管理。金融系統也會透過融資行為、理財顧問 服務、證券交易等方式促進各項公共或私人的交易活動。此外，金融系統在推動 財務揭露、風險定價亦扮演重要角色。應注意者為，金融系統的高速進化與複雜 性將導致這些功能與範圍之定義更為困難且須不斷與時俱進41。
（二）與國際環境之連結性
金融系統對確保貨幣系統之運作以及貨幣確保貨幣政策傳達之有效性及效 率上扮演重要角色，因此，金融與貨幣系統間的關聯性應被強調且應詳細說明。
此外，由於金融系統在資產和貸款配置、風險彙總與管理上扮演重要角色，其與 實體經濟的關聯亦不容忽視42。
（三）預期成效
所謂金融系統完善運作下的預期成效，包含有效率的分配資金流動性和資本；
有效率的風險匯總、管理和分配；市場流動性；正確的風險定價；藉由優異的風
40 OECD, supra note 39, at 9-11.
41 OECD, supra note 39, at 9-10.
42 OECD, supra note 39, at 10.
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險管理能力承受市場震盪並自我修正；創新且具競爭性的市場；消費者對金融系 統及其參與者、金融機構之信任與信心等43。
（四）完善的配套基礎
完善的配套基礎包括：健全的總體經濟環境、充分競爭的金融市場和經濟環 境、高品質的資訊流動與揭露機制、完善的法律基礎和監理架構、健全的公司治 理、精準的稅務系統、合乎道德且審慎的風險行為44。
二、金融監理之特性
（一）預防性（Precaution）：
金融系統之運作會遭遇許多難題，且解決問題之成本相當高昂。因此，金融 監理應確保具備防範措施，以維持大眾對金融市場之信心及系統穩定。決策者應 主動預測和處理出現的風險及問題，而不是於危機發生時才做出反應。一個有益 的金融監理應考量並重視成本效益分析，且絕大多數的成本應由透過事前的風險 消除措施來承擔，而非事後透過較不經濟的政府介入承擔。另外，決策者也應該 事先建立危機處理、問題解決的架構45。
（二）風險基礎（Risk-based）：
在眾多政策手段中，金融監理無疑是最能夠有系統、全面控制及管理金融系 統中風險的方式。金融監理應以這些風險為導向，根據這些風險的特性與可能產 生之影響，在風險管理實現政策目標之間，找出最適之折衷方式。風險基礎監理 要求監理機關評估各種金融市場參與者可能面臨之風險之性質、範圍、規模，為 潛在風險及風險承受能力建立一致且連貫的處理方式。詳言之，採取風險基礎監
43 OECD, supra note 39, at 10.
44 OECD, supra note 39, at 10.
45 OECD, supra note 39, at 27.
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理將對不同之產品、服務、機構、系統、市場，考量其風險之差異性、規模、範 圍、影響程度、吸收或管理風險之能力，而為不同的監理與監督。
應注意者為，風險基礎監理並不是為了消除所有金融系統中的風險，而是認 識到風險承受為金融系統之核心特徵，並尋求適當方法以管理及減少可能損及政 策目標實現之風險。因此，風險基礎監理應針對並促進健全的風險管理以及鼓勵 審慎、適當的行為。此外，為了能順應及處理總體經濟環境的變化及其他週期性
應注意者為，風險基礎監理並不是為了消除所有金融系統中的風險，而是認 識到風險承受為金融系統之核心特徵，並尋求適當方法以管理及減少可能損及政 策目標實現之風險。因此，風險基礎監理應針對並促進健全的風險管理以及鼓勵 審慎、適當的行為。此外，為了能順應及處理總體經濟環境的變化及其他週期性